Kanttekeningen PBL bij de compensatieopgave

De term natuurcompensatie klinkt geruststellend, omdat de indruk wordt gewekt dat de natuur niets te lijden heeft omdat alle schade gecompenseerd wordt. Die indruk is echter niet juist. De juridische compensatieplicht geldt namelijk niet voor schade aan gebieden buiten Natura 2000 en schade binnen het Natura 2000-gebied aan habitats en soorten waarvoor het gebied niet is aangewezen als speciale beschermingszone. In de praktijk van de Tweede Maasvlakte en de Voordelta wordt ook niet onderzocht of dergelijke schade te verwachten is. Niet-significante schade aan soorten en habitats waarvoor het gebied is aangewezen, wordt wel in kaart gebracht, maar valt ook niet onder de juridische compensatieplicht. In de Passende Beoordeling is wel aandacht besteed aan de cumulatie van effecten: er wordt beoordeeld of meerdere kleine effec- ten van menselijke ingrepen bij elkaar opgeteld – gericht op dezelfde soort of habitattype – significant zijn. In de Voordelta treedt een breed scala aan kleine permanente negatieve effecten op die als niet significant zijn beoordeeld. Ook de tijdelijke effecten van de aanlegwerkzaamhe- den zijn vrijwel allemaal als niet-significant beoordeeld. De tijdelijke effecten zijn minder zwaar gewogen dan permanente effecten. Bij de huidige planning duren de aanlegwerkzaamheden zestien jaar, zodat tijdelijke effecten een lange tijd optreden. Onder de soorten die zo’n tijdelijk effect zullen ondervinden zijn de eider, Topper en grote stern. Deze soorten verkeren lande- lijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding en LNV heeft aan de Voordelta een kern- opgave voor deze soorten toebedeeld. Ook de Commissie voor de m.e.r. (2007b) heeft aandacht gevraagd voor de tijdelijke effecten op de eider (zie paragraaf 5.3.2), hoewel de Commissie deze effecten niet als significant heeft aangemerkt. Dat het Ontwerp-beheerplan Voordelta geen beheermaatregelen en geen compensatiemaatregelen voor tijdelijke effecten op deze soorten bevat, kan volgens het PBL een risico zijn voor de instandhoudingsdoelen voor deze soorten in de Voordelta. De kleine verslechtering van de voedselsituatie zal gedurende zestien voortplan- tingsjaren een rol spelen en kan ook cumuleren met andere negatieve effecten die niet door de mens veroorzaakt worden, zoals ongunstige weersomstandigheden of onvoorziene uitbraak van een ziekte. Overigens heeft het bevoegd gezag wel de mogelijkheid tot aanvullende beheer- of compensatiemaatregelen te besluiten wanneer de uitkomsten van de monitoring daartoe aanlei- ding geven.

Instandhoudingsdoelen en compensatieopgave Voordelta 5

Aanvulling:

Op 17 april 2008 verleende LNV een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte en de daarvoor benodigde zandwinning. In deze vergunning is als voorwaarde opgenomen dat ‘verstoring van vogels en zeehonden in de betreffende Natura 2000-gebieden dient te worden beperkt tot hetgeen strikt onvermijdbaar is in samenhang met uitvoering van de bij dit besluit vergunde activiteiten.’

Wat ook niet in de compensatieopgave tot uitdrukking komt, is de potentie tot kwaliteitsverbete- ring van het gebied op de plek waar straks de Tweede Maasvlakte komt. De compensatieopgave is namelijk bepaald ten opzichte van de huidige (aangetaste) staat en de instandhoudingsdoel- stelling (overwegend behoud van de huidige staat). Stel dat de bodemfauna als gevolg van de bevissing nu 70% is van wat deze bij een ander beheer (bijvoorbeeld zonder bodemvisserij) was geweest, dan wordt alleen deze 70% nog aanwezige bodemfauna tot de compensatieopgave gerekend. Wat het gebied in potentie had kunnen zijn of worden, komt niet tot uitdrukking in de compensatieopgave (zie ook het oordeel van de auditcommissie in Rijnsdorp et al., 2006). Hoewel er een kwantitatieve uitwerking gegeven is aan het begrip ‘significantie’ (zie paragraaf 4.3), is het bepalen van de significantie van effecten geen eenvoudige rekensom. Dat komt ten eerste doordat er noodgedwongen altijd een onzekerheidsmarge zit de nulmeting en in de voorspelling van de omvang van effecten. Bijvoorbeeld met hoeveel procent zal het vlees in schelpdieren dalen door vertroebeling van het water en in welke mate zullen eiders daar last van hebben? Onzekerheden zijn er omdat niet altijd voldoende kennis aanwezig is (bijvoorbeeld hoe zullen bruinvissen reageren op onderwatergeluid; in welk tempo zullen populaties herstellen van tijdelijke effecten?) en omdat veel soorten van de zeenatuur van nature een zeer grote fluctua- tie kennen (hoe bepaal je of de effecten van de Tweede Maasvlakte groter zijn dan 1 of 5% (significantiegrens), voor een soort waarvan de aantallen van nature in het ene jaar 30% hoger of lager kunnen zijn dan in het andere jaar?). In dergelijke gevallen is de ‘best beschikbare’ kennis gebruikt.

Ten tweede moet de ernst van de effecten worden ‘beoordeeld afhankelijk van de context’, en dat kan verschillend uitpakken. Zo werd in de tweede Passende Beoordeling (PMR, 2006a) een significant negatief effect verwacht op de topper. In de derde Passende Beoordeling wordt ook een negatief effect verwacht: een achteruitgang van 3,1% de eerste acht jaar van de aanleg en van 1,3% de volgende acht jaar. Dit effect wordt echter niet meer als significant beoordeeld omdat het binnen de natuurlijke fluctuatie van de soort valt en de soort zich daarna kan herstel- len (PMR, 2007f).

Ten derde is de omvang van werkelijke effecten mede afhankelijk van externe factoren. Zo kunnen sommige effecten afhankelijk van het weer in een jaar groter of kleiner uitvallen. De kans op incidenten en rampen wordt groter als er meer bedrijven en scheepvaart naar het gebied komen, maar of deze incidenten zich voordoen bepaalt het werkelijke effect. Dit effect wordt in de derde Passende Beoordeling als niet-significant beoordeeld, maar als er een grote milieuramp plaatsvindt, kunnen de gevolgen voor de natuur in de Voordelta desastreus zijn.

5.5 Samenvatting en conclusies

Bij de definitieve aanwijzing van de Voordelta als Natura 2000-gebied (februari 2008) zijn ook de instandhoudingsdoelen vastgesteld. Ondanks dat de natuurkwaliteit in het gebied aangetast is en veel soorten en habitattypen landelijk in een matige of zeer ongunstige staat van instand- houding verkeren, is het doel voor de meeste soorten en habitattypen om de bestaande situ- atie te behouden. Het is onzeker of Nederland voldoet aan de Europese verplichtingen, temeer omdat de rijksoverheid voor sommige van deze soorten ook in andere gebieden geen verbetering nastreeft. Zo wordt in geen enkel gebied gestreefd naar verbetering van de matig ongunstige staat van instandhouding van habitattype H110B en de Grote Stern. Hiervoor is de Voordelta een zeer belangrijk gebied en is het treffen van herstelmaatregelen goed mogelijk. Er zijn ook aanwijzingen dat het niet voldoende is om alleen op landelijk niveau naar verbetering te streven. Het ambitieniveau van de instandhoudingsdoelen is van invloed op de te nemen beheermaatre- gelen vanuit Natura 2000. Ook vormen ze een belangrijk toetsingscriterium voor het vaststellen van de effecten van de Tweede Maasvlakte op de natuur in de Voordelta.

De effecten van de Tweede Maasvlakte op de natuur in de Voordelta zijn drie keer in kaart gebracht via een Passende Beoordeling: in 2001, 2006 en 2007, met telkens een iets andere conclusie. De eerste Passende Beoordeling was veel beperkter van opzet dan de laatste. Posi- tief is echter dat daardoor al in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces over de Tweede Maasvlakte informatie beschikbaar kwam over de effecten op de natuur. De meest recente Passende Beoordeling uit 2007 is de uitgebreidste. De Passende Beoordeling is door het bevoegde gezag aanvaard en door de Commissie m.e.r. van een positief oordeel voorzien. Dit geldt ook voor het Milieueffectrapport. In deze Passende Beoordeling wordt geconcludeerd dat er een juridische compensatieplicht bestaat voor ondiepe zeenatuur (2455 ha van habitattype 1110), zwarte zee-eend, grote stern en visdief. De definitieve compensatieopgave wordt door het bevoegd gezag worden vastgesteld bij de vergunningverlening (in 2008). Leerzaam is de manier waarop met onzekerheden wordt omgegaan in de voorspelling van effecten: in de MER en de Passende Beoordeling is gewerkt met worst case-scenario’s en er wordt een uitgebreid monito- ringprogramma aangekondigd om indien nodig te kunnen bijsturen. In de praktijk zal het echter niet eenvoudig zijn de exacte effecten van de compensatiemaatregelen te meten.

De juridische compensatieplicht omvat niet alle schade aan de natuur in de Voordelta. De effecten op soorten die niet beschermd zijn op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijnen worden in de Passende Beoordeling niet in kaart gebracht en maken ook geen onderdeel uit van de compensatieopgave. De wettelijke compensatieplicht betreft alleen de effecten op soorten en habitats waarvoor het gebied onder de Vogel- en Habitatrichtlijnen is aangewezen en waarvoor het effect als negatief en significant is beoordeeld. Ondanks de kwantitatieve uitwerking van het begrip significantie (zie paragraaf 4.3) is het bepalen ervan geen simpele rekensom.

De schade wordt bepaald ten opzichte van de huidige aangetaste situatie van het gebied. Wat het gebied in potentie had kunnen zijn of worden, komt niet tot uitdrukking in de compensatieopgave.

Het achterwege laten van beheermaatregelen en van compensatiemaatregelen voor tijdelijke effecten op soorten die landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeren (eider en topper), kan een risico zijn voor de instandhoudingsdoelen voor deze soorten in de Voordelta. Wanneer de monitoringresultaten daartoe aanleiding geven, kan overigens alsnog tot beheer- of compensatiemaatregelen besloten worden.

Het natuurcompensatieplan Voordelta 6