Besluitvorming over de Tweede Maasvlakte

PKB-plus

De besluitvorming over de Tweede Maasvlakte vindt vooral plaats via het spoor van de ruim- telijke ordening. De eerste belangrijke formele stap in de procedure is de vaststelling van een Planologische Kernbeslissing (hierna: PKB) in vier delen. In de PKB wordt op hoofdlijnen besloten over de aanleg van de Tweede Maasvlakte en de wijze van natuurcompensatie. In 2001 startte de procedure met de publicatie van deel 1 de PKB-plus. Een PKB-plus bevat ‘concrete beleidsbeslissingen’ op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit zijn beslissingen die rechtstreeks bindend zijn voor alle overheden en waartegen beroep open staat.

Om de gevolgen van het project voor de natuur en het milieu in kaart te brengen is een Milieu- effectrapport gemaakt (VenW et al., 2001). Daarnaast is een Passende Beoordeling opgesteld met een advies over natuurcompensatie (Expertisecentrum PMR, 2001). In dit rapport is beschre- ven wat de effecten zouden kunnen zijn op de Voordelta en de duinen van Voorne en Goeree, en worden verschillende mogelijkheden voor compensatiemaatregelen geschetst. (Expertise- centrum PMR, 2001). Als onderdeel van deze procedure heeft de Ministerraad in 2002 advies gevraagd aan de Europese Commissie. Dit is verplicht op grond van de Habitatrichtlijn (artikel 6, lid 4). De Europese Commissie oordeelde in april 2003 dat de uitgevoerde beoordelingen passend waren in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Deze procedure werd in 2003 afgerond met de vaststelling van de PKB-plus deel 4 (VenW et al., 2003).

Tegen de PKB-plus werd door diverse belanghebbenden beroep aangetekend, en op grond

daarvan vernietigde de Raad van State in 2005 acht concrete beleidsbeslissingen uit de PKB-plus. De Raad van State oordeelde ondermeer dat de beslissing over de landaanwinning genomen is in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, omdat geen Passende Beoordeling was uitgevoerd naar de gevolgen van de landaanwinning op de Noordzeekustzone en de Waddenzee (Raad van State, 2005).

Herstelde PKB

In 2006 werd de PKB hersteld. Inhoudelijk is deze PKB weinig veranderd, maar de ‘concrete beleidsbeslissingen’ werden vervangen door ‘beslissingen van wezenlijk belang’, die juridisch een minder zwaar karakter hebben. Daarom kan tegen deze PKB geen beroep worden aangete- kend bij de Raad van State. Voor deze herstelde PKB werden nieuwe Passende Beoordelingen opgesteld (PMR, 2006a en 2006b) waarbij ook de mogelijke effecten op de Noordzeekustzone en de Waddenzee werden onderzocht. Daarnaast werd een Strategische Milieubeoordeling gemaakt (PMR, 2006c). Deze laatste toets is vergelijkbaar met een Milieueffectrapportage.

Regelgeving en besluitvormingsprocedures 4

In december 2006 werd de PKB PMR deel 4 vastgesteld (VenW et al., 2006). Daarmee is in principe besloten tot de aanleg van de Tweede Maasvlakte (stap 1 uit Tabel 4.1). Ook bevat de herstelde PKB besluiten op hoofdlijnen over de omvang van de natuurcompensatieplicht en de compensatiemaatregelen (uitgangpunten voor stap 13 uit Tabel 4.1). De voorgestelde compensatie maatregelen hebben gevolgen voor de overige gebruikers van de Voordelta.

Vervolgprocedures: bestemmingsplan en vergunningen

De afgelopen tien jaar is niet alleen gewerkt aan besluitvorming over de PKB, ook het fysieke ontwerp van de Maasvlakte en de voorbereiding van de aanlegwerkzaamheden zijn verder ontwikkeld. Natuurcompensatie is daarbij een van de vele aspecten waarmee rekening gehouden moet worden. Na vaststelling van de herstelde PKB is verder gewerkt met een andere vormgeving van de Tweede Maasvlakte, de Doorsteekvariant.

In 2007 werd gestart met de vervolgprocedures: het opstellen en wijzigen van bestemmingsplan- nen door de gemeenten Rotterdam en Westvoorne en het verlenen van de diverse vergunningen die nodig zijn om de Tweede Maasvlakte aan te kunnen leggen door LNV en VenW (stappen 2 tot en met 11 uit Tabel 4.1). Voor deze vervolgprocedures werden de gevolgen van het project voor natuur en milieu nogmaals in kaart gebracht in een omvangrijke Milieueffectrapportage (MER). Vanwege de complexiteit van het project PMR bestaat de MER uit een aantal delen: MER Aanleg, MER Bestemming, twee bijlagen Natuur en een bijlage met de Habitattoets/ Passende Beoordeling (PMR, 2007, a-f). In de Passende Beoordeling wordt nogmaals berekend wat de significante effecten zijn van het project op de natuur, en waaruit de compensatieopgave bestaat. De definitieve compensatieplicht en het compensatieplan moeten door het bevoegde gezag worden vastgesteld en worden vastgelegd in de bestemmingsplannen en de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. In april 2008 waren de procedures voor de vergunning- verlening en de wijziging van de bestemmingsplannen nog niet afgerond. De planning is dat dit in 2008 zal gebeuren, zodat nog in dit jaar kan worden begonnen met de fysieke aanleg van de Tweede Maasvlakte. Tegelijk met deze besluiten moeten ook definitieve besluiten genomen worden over de natuurcompensatiemaatregelen door vaststelling van het beheerplan Voordelta.

Aanvulling:

Kort na afsluiting van de casestudie hebben de betrokken overheden een groot aantal formele besluiten genomen. De belangrijkste zijn:

Het verlenen van de vergunningen: vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet •

1998 (17 april 2008), Ontgrondingsvergunning (18 april 2008), ontheffing Flora- en fauna- wet (16 april 2008), verlenen van een concessie (23 mei 2008), vergunning Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (2 juni 2008)

Het vaststellen respectievelijk gedeeltelijke herziening van de benodigde bestemmings- •

plannen (gemeente Rotterdam 22 mei 2008, gemeente Westvoorne 27 mei 2008) en het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19 (27 mei 2008).

Het vaststellen van het beheerplan Voordelta (28 juli 2008) en de drie toegangsbeperkings- •

besluiten (9 juni 2008)

Verschuiving van verantwoordelijkheden

In de periode 2004-2006 zijn diverse afspraken gemaakt over de verdeling van verantwoorde- lijkheden bij het project PMR tussen de betrokken overheden en het Havenbedrijf Rotterdam N.V. De afspraken werden in 2004 vastgelegd in een Bestuursakkoord PMR, ondertekend door het Rijk, de gemeente Rotterdam, het Havenbedrijf Rotterdam, de Stadsregio Rotterdam en de provincie Zuid-Holland (Staat der Nederlanden et al., 2004). Op basis van dit Bestuursakkoord zijn in september 2005 de zogenoemde Uitwerkingsovereenkomsten per deelproject afgesloten. Hierin zijn bindende afspraken gemaakt over financiering, verantwoordelijkheden en risico’s. De Uitwerkingsovereenkomsten zijn geactualiseerd in september 2006. Uitgangspunt bij deze afspraken was dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering kwam te liggen ‘bij de partij die daartoe het beste in staat is en de risico’s het meest adequaat kan beheersen’ (VenW et al., 2006).

De normale gang van zaken is dat de initiatiefnemer bij de vergunningaanvraag ook een natuur- compensatieplan indient, dat door het bevoegde gezag wordt vastgesteld. De initiatiefnemer is namelijk verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van compensatiemaatregelen en de bekostiging. In het geval van de Voordelta is van deze regel afgeweken. In de Bestuursovereen- komsten werd namelijk overeengekomen dat de Staat de verantwoordelijkheid voor de natuur- compensatie bij de landaanwinning geheel overnam. De rijksoverheid werd verantwoordelijk voor de tijdige realisatie van de compensatiemaatregelen en voor de financiering daarvan (Staat der Nederlanden en Havenbedrijf Rotterdam NV, 2005).

‘De Staat realiseert, beheert en onderhoudt de natuurcompensatie naar eigen inzicht en voor eigen rekening en risico. Tevens voert de Staat het monitoring- en evaluatieprogramma (…) uit, bestaande uit nulmetingen en effectmetingen. De Staat stelt de resultaten daarvan aan Hbr. ter beschikking. (…) De Staat verricht de nodige inspanningen opdat de natuurcompensatie zodanig tijdig wordt gerealiseerd dat de voortgang van de Landaanwinning daarvan geen hinder behoeft te ondervinden. De Staat draagt echter geen aansprakelijkheid voor het geval zijn inspanningen onvoldoende resultaat opleveren. (….) Niettegenstaande lid 3 zal Hbr. pas een aanvang mogen maken met de feitelijke realisatie van de landaanwinning als in het kader van de natuurcompensatie het zeereservaat is ingesteld en is besloten tot de duincompensatie en de zeereep.’ (Uitwerkingsovereenkomst deelproject landaanwinning, 2005).

Deze verantwoordelijkheidsverdeling wordt bevestigd in de herstelde PKB PMR deel 4 (VenW et al., 2006). Namens Rijkswaterstaat (de beheerder van de Voordelta) werd het projectbureau PMR van het ministerie van VenW belast met de verdere uitwerking ervan. Een overweging daarbij is de voornamelijk juridische werkzaamheden die voor het treffen van compensatiemaatregelen nodig zijn. De afspraak is verder dat het Rijk de natuurcompensatie realiseert, beheert en onder- houdt naar eigen inzicht en voor eigen risico (VenW, 2006b). Uit aanvullende informatie van LNV blijkt dat hierbij ook een rol heeft gespeeld dat het Havenbedrijf niet tot compensatie kan worden verplicht van de effecten die voortvloeien uit het gebruik van de Tweede Maasvlakte. Deze effecten komen op conto van de bedrijven die zich hier zullen vestigen. Om die reden ook is het gebruik niet meegenomen in de door het Havenbedrijf ingediende aanvraag voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998.

Regelgeving en besluitvormingsprocedures 4

Kanttekening PBL

Het PBL merkt hierbij op dat het overnemen van de verantwoordelijkheid voor natuurcompen- satie een aanzienlijke ontlasting van de initiatiefnemers betekent. Het is inderdaad juist dat veel van de compensatiemaatregelen de inzet van juridische instrumenten vergt, die niet door een havenbedrijf kunnen worden ingezet (bijvoorbeeld toegangsbeperking en beperking visserij). Dit argument is echter niet van toepassing bij het overnemen van de financiering. Dat betreft een politieke keuze. Overigens neemt de rijksoverheid ook veel andere kosten van de landaanwin- ning voor haar rekening (zie paragraaf 3.5), omdat zij een groot maatschappelijk belang toekent aan de realisatie van dit project. Zoals in paragraaf 5.4 zal worden toegelicht, vloeit de compen- satieopgave grotendeels voort uit de aanleg van de Tweede Maasvlakte en in beperkte mate uit het gebruik ervan.

Van deze overname van de compensatieverplichtingen kan wel een precedentwerking uitgaan. Ook voor andere initiatiefnemers die met een natuurcompensatieplicht worden geconfron- teerd, is dit een aantrekkelijke optie. In de kamerstukken is niet vermeld of de rijksoverheid in meer gevallen de compensatieverplichting van initiatiefnemers over zou willen nemen. In het Verenigd Koninkrijk zijn goede ervaringen opgedaan met een onafhankelijke natuurautoriteit ‘Natural England’ die de onderhandelingen tussen initiatiefnemer en betrokken overheden bege- leidt (Vader et al., 2007).