Instrumenten voor ruimtelijk gedifferentieerd beleid in het landelijk gebied Omgevingswetgeving

De nieuwe Omgevingswet biedt juridische middelen om centraal te sturen wanneer het Rijk dat nodig vindt. Het Rijk kan een projectbesluit nemen (voor een ‘uitvoeringsplan’) of kiezen voor een ‘programmatische aanpak’. Voor het landelijk gebied koos het Rijk voor het laatste: in de NOVI werd het Nationaal Programma Landelijk Gebied aangekondigd (zie ook tekstkader 3.4). Een ‘programma’ is een instrument waarmee de overheid ontwikkelingsruimte kan creëren via fasering, en ruimte kan bieden aan regionale oplossingsmogelijkheden. Vooral in het landelijk gebied, waar oplossingen bestaan uit meerdere samenhangende activiteiten en maatregelen, zal zo’n uitvoeringsprogramma wellicht beter werken dan een uitvoeringsplan. In een programma kan ruimte ontstaan voor het verbinden van instrumenten, sectoren en opgaven. Het programma Ruimte voor de Rivier heeft bewezen dat het onder de toen vigerende wet- en regelgeving mogelijk was. Een programma kan dwingend zijn voor het toelaten van activiteiten of inbreken op bestaande rechten. Zo kan in een programma staan welke activiteiten de overheid kan toestaan en welke maatregelen daar dan bij horen. Het kan bijvoorbeeld een nieuw beoordelingskader bevatten voor nieuwe activiteiten en ontwikkelingen (Vink et al. 2020). Dit biedt bijvoorbeeld mogelijkheden voor het definiëren

van buffergebieden rondom Natura 2000-gebieden waarin natuurinclusief ruimtegebruik wordt gestimuleerd en ingrepen in het watersysteem worden getoetst.

Het Rijk kan onderdelen uit het (nog op te stellen) Nationaal Programma Landelijk Gebied vastleggen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De provincie kan de kaders van het Rijk vervolgens uitwerken in beoordelingsregels in de Omgevingsverordeningen en/of Instructie- regels die ingaan op specifieke gebieden. Gemeenten koppelen deze Instructie regels in het omgevingsplan vervolgens aan beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit. Ten opzichte van een ‘plan’ heeft een programma als voordeel dat er van tevoren minder wordt vastgelegd en er bij de uitvoering beter kan worden ingespeeld op voortschrijdend inzicht en specifieke kansen die zich voordoen bij de uitvoering (Vink et al. 2020).

3.4 Nationaal Programma Landelijk Gebied

Als uitvloeisel van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) wordt in het Nationaal Programma Landelijk Gebied een strategie uitgewerkt voor het landelijk gebied. Deze strategie is tegelijkertijd nationaal én gebiedsgericht.

In dit programma staat de relatie tussen landbouw en natuur centraal. Sturing op de ontwikkelingsruimte voor de landbouw is het meest urgent waar de druk op de kwaliteit van de omgeving het grootst is: in de nabijheid van kwetsbare natuur (Natura 2000-gebieden), in grondwaterbeschermingsgebieden en in veenweide- gebieden, waar de bodem daalt en die van grote culturele waarde zijn. Verder wordt aandacht besteed aan sturing in gebieden waar de concentratie van bedrijven groot is of waar bedrijven dicht bij bewoond gebied liggen. Doel daarbij is om per gebied te kijken welke functies met minimale belasting inpasbaar zijn in zones rond Natura 2000-gebieden. Deze functie kan natuur zijn, maar ook extensieve en emissiearme landbouw, andere passende economische functies of (kleinschalige) woningbouw. Verplaatsing van functies kan daarbij aan de orde zijn, waarbij onderzocht wordt of een meer activerend ruimtelijk beleid kan worden ingezet om tot een herinrichting van het landelijk gebied te komen.

Landinrichting en grondbeleid

Uit het oogpunt van biodiversiteit is het effectief om natuurinclusief ruimtegebruik en herstel van het natuurlijke watersysteem zoveel mogelijk te concentreren rond natuurgebieden. De Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) en straks de Omgevingswet bevatten instrumenten voor herverkaveling. Door kavels te ruilen kan de inzet van onteigening worden beperkt. Met een actiever grondbeleid kan ook veel worden bereikt. Rijk, waterschappen, provincies en gemeenten bezitten gezamenlijk veel grond. Een deel daarvan is in agrarisch beheer in afwachting van een definitieve bestemming. Maar niet zelden is er geen duidelijke bestemming. Dat gaat onder meer om grond die ooit in beheer was bij het inmiddels opgeheven Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) en om grond die gemeenten in de

afgelopen decennia hebben aangekocht met het oog op verstedelijking, maar waar die er niet van is gekomen.

Rijk, provincies en gemeenten kunnen dit bezit bundelen en onderbrengen in een Grondbank. Het Rijk kan zorgen voor een startkapitaal in dit fonds, dat aangevuld kan worden met vrijkomende middelen uit strategische grondverkopen in combinatie met bestemmingswijzigingen om bijvoorbeeld woningbouw mogelijk te maken. Dit fonds kan dan worden ingezet om elders gronden op te kopen voor herstel van het watersysteem, en die vervolgens tegen passende tarieven te verpachten voor extensieve vormen van landbouw en/of overdragen aan natuurbeherende organisaties (Vink et al. 2020). Een actiever grondbeleid zoals hier geschetst is een politieke keuze en zal moeten passen binnen de Europese regels voor staatssteun (Vink et al. 2020), en zich moeten verhouden met het verstedelijkingsbeleid (zie hoofdstuk 4).

Ruimtelijk gedifferentieerde financiering van vergroening in de landbouw

Naast nationale wet- en regelgeving is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Commissie van groot belang voor de inrichting en het beheer van het landelijk gebied in Nederland. De Commissie adviseert Nederland een omslag te maken naar een duurzamere (kringloop)landbouw als tegenhanger van de intensieve landbouw die nu de overhand heeft (EC 2020). Het nieuwe GLB, dat vanaf 1 januari 2023 van kracht wordt, kunnen Europese lidstaten tot op zekere hoogte zelf invullen. Zij stellen een Nationaal Strategisch Plan op waarmee zij aangeven hoe zij de doelen denken te halen die in het GLB zijn vastgelegd. Dit plan moet aan het eind van 2021 ter goedkeuring aan de Commissie worden aangeboden.

De Europese Commissie wil dat Nederland de sponswerking van het watersysteem herstelt. De Commissie stelt vast dat het intensieve gebruik van het platteland door de landbouw heeft geleid tot een verlaging van het grondwaterpeil. De afvoer van water werd versneld door het droogleggen van land en het kanaliseren van beken en rivieren. Dat heeft tot gevolg gehad dat de sponsfunctie van het platteland aanzienlijk is verminderd. ‘Ernstige droogtes hebben de afgelopen 3 jaar tot aanzienlijke economische schade geleid’ (EC 2020). Ook wil de Europese Commissie dat de Nederlandse landbouw de belasting van het milieu met schadelijke stoffen fors vermindert. Gebeurt dat niet, dan loopt Nederland het risico zich niet aan internationale milieu- en klimaatverdragen te houden, zoals de doelstellingen in het Parijsakkoord en de Kaderrichtlijn Water. De Commissie signaleert dat de uitspoeling van nutriënten in Nederland (met 200 kilogram stikstof ) maar liefst vier keer zo groot is als het gemiddelde van de 27 Europese lidstaten. Nederland zal volgens de Commissie de GLB-gelden moeten gebruiken om de stikstofemissies naar water en lucht terug te brengen om de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater te verbeteren en bescherming te bieden aan de Natura 2000-gebieden. Verder wil de Commissie dat Nederland het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen sterk vermindert en stimuleert dat het percentage biologische land- en tuinbouw toeneemt.

Wageningen Environmental Research stelt voor om GLB-subsidie vooral in te zetten op biodiversiteit en landschap. GLB-subsidie zou volgens de onderzoekers ook kunnen worden ingezet voor peilverhoging in veenweiden en (extra) verlaging van stikstofemissies rondom Natura 2000-gebieden (zie Baayen & Van Doorn 2021).

We concluderen dat regionale gebiedsontwikkeling gebaseerd op het bodem- en watersy- steem en het combineren van functies mogelijk is binnen de nationale Omgevingswet- en regelgeving en past in het beoogde GLB van de Europese Commissie. Wel is het nodig de voorgestelde ruimtelijke aanpak voor het landelijk gebied te verankeren volgens het subsidiariteitsbeginsel, waarbij de drie overheidslagen de ‘juiste’ voorwaarden creëren. Het kabinet maakt een Nationaal Strategisch Plan waarin het aangeeft hoe de doelen worden gehaald die in het GLB zijn vastgelegd. Het Rijk waarborgt het ordenende principe van het bodem- en watersysteem in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De gezamenlijke overheden bundelen zoveel mogelijk hun grondbezit en zetten dit strategisch in bij regionale gebieds- processen. Provincies en waterschappen verkennen de mogelijkheden voor het combineren van functies en concretiseren de ordenende werking van het bodem- en watersysteem in Omgevingsvisies, Instructieregels en Waterschapsverordeningen. Provincies optimaliseren de mogelijkheden van kavelruil. Gemeenten scheppen in hun omgevingsplannen passende condities voor meervoudig ruimtegebruik.