Het actuele debat over de ruimtelijke kant van de energietransitie

Het vergt de nodige (beleids)inspanningen om de ruimtelijke afwegingen inclusief het maatschappelijke draagvlak goed mee te nemen in de sectorale planning van de energie- transitie. Tegelijkertijd zijn kaders en voorwaarden voor de energietransitie nog niet

voldoende verankerd in bestaande ruimtelijke visies, wet- en regelgeving. De afstemming van energie met ruimte roept momenteel discussie op.

In het ruimtelijke debat klinkt er vooral een roep om regie vanwege een ‘verrommeling’ van het landschap. In het domein van ontwerp en planologie is er bijvoorbeeld een angst dat Nederland vol komt te staan met grote datacentra (zie tekstkader 5.1) (bijvoorbeeld Geuze in Algra 2021). En met betrekking tot de Regionale Energie Strategieën (RES’en) waaraan regio’s in heel Nederland momenteel werken, klinkt een zorg over de opgetelde uitkomst van voorstellen van afzonderlijke regio’s, zoals over een ‘hagelslag’ aan windturbines (bijvoor- beeld Strootman in Van Dinther 2020). Deze vrees wordt overigens niet helemaal gerecht- vaardigd door de inhoud van de RES’en, waar windenergie niet de voorkeur heeft, zeker niet in de regio’s die daar minder geschikt voor zouden zijn.

5.1 Datacenters in een vol land – is het goede gesprek genoeg?

Deze tekst is een ingekorte versie van de column van Pieter Boot die op 6 juli 2020 verscheen in Energiepodium.

Internetten doen we allemaal. Maar om probleemloos te internetten, zijn steeds meer datacenters nodig.

In verschillende gemeenten hebben wethouders grootse ambities, en worden omwo- nenden aanvankelijk enthousiast gemaakt door grote lokale voordelen van datacentra. Achteraf komt er niet altijd veel terecht van gedane beloften. Nieuwe gigantische blokkendozen verrijzen met een beperkte toename van blijvende werkgelegenheid. Drie zorgen lijken samen te komen. De eerste is die over sterk toenemend verbruik van elektriciteit, die zoals afgesproken in het Klimaatakkoord vooral door zon of wind opgewekt moet worden. De tweede is die van een goedkoop gevoelde belofte om groene stroom in de datacenters te gebruiken. De derde is de roep om landelijke regie, zowel over de wisselwerking met de elektriciteitsnetten als over de aantasting van het landschap. Ik zal ze apart langslopen.

Eerst het verbruik. Het is allemaal een beetje schatten, maar de indruk is dat het elektriciteitsverbruik van datacenters in vijf jaar ongeveer 2,5 maal zo groot is geworden: en nu ongeveer 3 procent is van het totale elektriciteitsverbruik van Nederland. Zo’n driekwart van de datacenters is in of rond Amsterdam gevestigd. Deze verbruiken meer stroom dan alle hoofdstedelijke inwoners bij elkaar. Amsterdam is het grootste Europese knooppunt van internetverbindingen. Datacenters vestigen zich graag bij die knooppunten. Achter deze verbruiksgroei schuilen drie ontwikkelingen die in de toekomst zullen doorzetten. De ene ontwikkeling is het toenemende internetver- bruik. De tweede ontwikkeling is dat efficiencyverbeteringen leiden tot schaalvergro- ting. De verwachting is dat de komende jaren de vraag naar deze datacenters zal verdubbelen – vooral door de uitrol van 5G-netwerken. De derde is dat grote internati- onale IT-bedrijven Nederland aantrekkelijk vinden om zeer grote datacenters te vestigen. Deze zogenoemde ‘hyperscales’ van grote internetplatforms zijn minder

direct aan de internetknooppunten gebonden, en meer aan goedkope grond en ondernemende wethouders. Bij elkaar zal het aandeel in het totale stroomverbruik naar verwachting verder toenemen.

In de tweede plaats de belofte van groene stroom. Zo’n 80 procent van de leden van de Dutch Data Center Association stelt alleen groene stroom te verbruiken. Deze wordt in Nederland met behulp van de SDE+ gesubsidieerd opgewekt en producenten ontvangen nog een kleine vergoeding door de verkoop van Garanties van Oorsprong. De afnemer van de groene stroom is in Nederland dus goedkoop uit.

Ten slotte de roep om landelijke regie. In zijn brief van 23 juni 2020 over de

Energiehoofdstructuur en regionale energiestrategieën gaat minister Wiebes hierop in. We willen veel tegelijk. We willen efficiënt omspringen met onze netwerken. Dat zijn immers monopolies waarvoor we allemaal moeten betalen. De wetgever heeft de Autoriteit Consument en Markt opgedragen daar streng op toe te zien. Tegelijk vraagt de energietransitie dat netbeheerders niet alleen afwachten wat er op hen afkomt, maar toekomstgericht met anderen meedenken en opereren. Een inherente spanning. De ontwikkeling van de Regionale Energie Strategieën (RES’en) is een bottom- upaanpak. Dat is niet voor niets. Overheden hebben geleerd dat de top-downaanpak van tien jaar geleden, waarbij het Rijk bepaalde waar de windmolenparken komen, vooral weerstand oproept. Sommige beslissingen zijn echter wellicht te groot om aan een individuele regio over te laten.

Minister Wiebes probeert deze knoop te ontwarren door een moderne variant te hanteren van het begrip regie. Hij vult die niet in door als Rijk te zeggen hoe het moet, maar door actief mee te werken aan processen die een nationaal belang dienen, en door die belangen in goed overleg te borgen. Veel samenwerken, centraal wat moet en regionaal wat kan, maar wel afspreken dat overleg niet vrijblijvend is. Minister Wiebes noemt in de brief datacenters als voorbeeld van de complexiteit van deze aanpak. Besluiten over ruimtelijke ordening worden in beginsel op het laagst mogelijke niveau genomen. De inzet van het Rijk is dat datacenters zich vestigen op plekken die gunstig zijn voor het elektriciteitsnet en waar restwarmte door andere partijen gebruikt zou kunnen worden. Momenteel vallen de datacenters echter niet onder de RES’en en behoren ze ook niet tot de industriële complexen.

Mij lijkt de totstandkoming van de RES’en en van de industriële clusters een mooie gelegenheid om te kijken of deze benadering ook voor de datacenters werkt. De RES’en krijgen immers een plaats binnen de reguliere ruimtelijke ordeningskaders met hun visies en agenda’s. Amsterdam geeft daarvan een voorbeeld, door de gemeenteraad een limiet aan de toename van het stroomverbruik voor te stellen, te eisen dat datacenters rechtstreeks op het hoogspanningsnet aangesloten kunnen worden, dat ze restwarmte ter beschikking stellen en goed in de omgeving passen. Als we willen internetten, dan zullen we de consequenties daarvan moeten dragen. Het Rijk heeft geleerd dat het er verstandig aan doet niet alles zelf te willen bepalen. Nationale regie via het goede gesprek klinkt wat soft, maar als de voorhanden zijnde kaders van RES’en en voor de industriële clusters verstandig gebruikt worden, is een evenwichtige ontwikkeling van een regionale energieaanpak nog steeds denkbaar.

Zoals ook in de andere hoofdstukken naar voren komt, verschillen de meningen over wie regie zou moeten voeren en waarop deze precies betrekking moet hebben. Zo noemen Nijpels en Teisman31 _{de RES’en een goed voorbeeld van een nieuw bestuurlijk arrangement}

dat een effectief antwoord mogelijk maakt op vraagstukken die zich op verschillende ruimtelijke schaalniveaus tegelijk afspelen en die zowel interbestuurlijke afstemming vergen (lokaal, regionaal, provinciaal én nationaal) als overleg tussen bestuurders en burgers. Hierbij brengt de beweging tussen de verschillende actoren de benodigde bestuurskracht voort, niet één regisseur. Deze opvatting sluit aan bij het advies van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020), waarin de RES’en als voorbeeld worden genoemd voor de aanpak van het woningbouwtekort (zie ook paragraaf 5 in hoofdstuk 1). De Tweede Kamer, daarentegen, heeft vorig jaar een motie aangenomen over de terugkeer van een minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, bijvoorbeeld om plannen zoals die in RES’en worden ontwikkeld goed af te stemmen op de ruimtevraag vanuit andere domeinen. Erisman en Veerman (2021) vinden dat er meer op het landschap afkomt dan zelfs een minister kan samenbrengen. Zij pleiten, specifiek voor het landelijk gebied, voor een landschapscommissaris voor het opstellen van een langetermijn- visie en de uitvoering daarvan.

Ook in het energiedebat klinkt er een roep om meer regie, maar die heeft een andere insteek. Regionale netbeheerders geven aan dat de aansluiting van het vermogen in de RES’en met de nodige inspanning wel mogelijk is, maar dat er efficiëntere oplossingen denkbaar zijn. Waar het motto in de handreiking van het Nationaal Programma RES was om ‘vraag en aanbod dicht bij elkaar te brengen’, blijkt er ook iets te zeggen voor ‘wind en zon dicht bij elkaar’ en voor ‘grote projecten op plaatsen waar het netwerk dat al toestaat’. Hier staat tegenover dat er partijen zijn die vinden dat de regionale netbeheerders te veel te zeggen krijgen. Daarnaast zijn er belangrijke technische discussies over bijvoorbeeld de rol van grootverbruikers (in de industrie) en peak shaving (aansluiten op een lager vermogen dan het piekvermogen, omdat de piek niet zo vaak voorkomt).

Naast het thema regie (op het landschap en/of netwerkefficiëntie) is er debat over maat- schappelijk draagvlak en burgerparticipatie. Het PBL constateert in zijn analyse van de concept-RES’en (Matthijsen et al. 2021) dat de regio’s over het algemeen veel moeite hebben gedaan om stakeholders te betrekken, maar dat die tot nu toe in veel gevallen vooral ‘professionele’ organisaties betreffen, denk aan belangenorganisaties (voor bijvoorbeeld natuurbehoud, windenergiebedrijven, boerenorganisaties), experts (bijvoorbeeld consul- tants) en bedrijven. Participatie van de ‘gewone’ burger is meestal pas later voorzien. De betrokkenheid van burgers in de planvorming vraagt daarom in de komende periode nog de nodige aandacht.

Duidelijk is dat er nu tegelijkertijd in verschillende domeinen over verschillende onderwerpen wordt gedebatteerd. Daarnaast is het zo dat de beleidsvorming zich in verschillende sectoren

31 _{Ed Nijpels in gesprek met Geert Teisman over de RES’en; zie: https://www.youtube.com/watch?v=oJcxtIAwfCw} (geraadpleegd op 5 maart 2021).

(onvermijdelijk) met verschillende snelheden voltrekt. Hierdoor is er nog veel onduidelijk, bijvoorbeeld over de onderlinge verbanden tussen beoogde maatregelen en over de ruimtelijke uitwerking daarvan. In de volgende paragrafen belichten we enkele kwesties waarover in de komende periode keuzes moeten worden gemaakt. We werken kort enkele beleidsopties uit en geven aan wie wat kan doen.

5.3 Beleidsopties

Zoals we hierboven lieten zien, wordt op dit moment nagedacht over de vormgeving van de ruimtelijke impact van de energietransitie – in verschillende beleidstrajecten, zowel in de sector energie als in het ruimtelijke domein, en zowel op de regionale als de (inter)nationale schaal. In dit hoofdstuk richten we ons vooral op het NP RES, omdat we uit dit nieuwe traject en de jonge, zich ontwikkelende praktijken die er deel van uitmaken waardevolle lessen kunnen trekken op het gebied van energie, met name daar waar de ruimtelijke en sociale aspecten elkaar raken. Hiermee vertellen we dus niet het hele ruimtelijke verhaal van de energietransitie. Waar nodig leggen we wel een verband tussen het NP RES en enkele andere belangrijke nationale trajecten.