Bestuurlijke organisatie en realisering van beleid 1 Systeemverantwoordelijkheid van het Rijk

Om Nederland in de komende decennia structureel klimaatbestendig in te richten, zijn niet alleen voor de waterveiligheid (die nu goed verankerd is in het Deltaprogramma), maar ook voor de andere adaptatiethema’s heldere, richtinggevende adaptatiedoelen en -instrumen- ten nodig. Het is daarbij zoeken naar een evenwicht tussen centraal en decentraal, tussen de Europese Unie, het Rijk en regionale overheden, tussen wat individuele bedrijven kunnen en wat in onderling verband tot stand moet komen. In het Deltaprogramma wordt daarvoor op nationaal niveau reeds samengewerkt. Gemeenten geven hierover aan dat er op rijksniveau onvoldoende aandacht is voor de specifieke dilemma’s waartegen wethouders van met name kleinere gemeenten bij de implementatie van klimaatadaptatie aanlopen en

dat er van hogerhand geen sturing en instrumentarium is om hen daarbij te ondersteunen (VNG 2020).

Dit vraagt om meer samenwerking tussen de betrokken partijen, een voortdurende dialoog over trends, adaptatie-inzet en verdeling van risico’s over partijen, en een gezamenlijk inzicht in de mogelijke kansen en knelpunten bij het integreren van klimaatadaptatie in de beoogde transities in de stedelijke ontwikkeling, de landbouw en de natuur-, bos- en veengebieden. De Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) is de strategische paraplu waaronder klimaatadaptatie in Nederland moet plaatsvinden. Het Directeurenoverleg NAS (DO NAS) waarin alle betrokken departementen van de ministeries van IenW, LNV, EZK, BZK, VWS, OCW, het Deltaprogramma en de koepelorganisaties IPO, VNG en UvW samenwerken, kan een belangrijk instrument zijn om de gezamenlijke strategiebepaling en afstemming binnen de overheid vorm te geven.

Het Rijk heeft systeemverantwoordelijkheid. Vanuit die rol kan de Rijksoverheid helpen kaders te stellen die een duidelijke richting geven aan het adaptatiebeleid, het waterbeheer en de inrichting van Nederland, evenals aan de landbouw en het natuurbeheer. Daarbij kan het Rijk actief toezien op het toepassen van het principe ‘functie volgt peil’ en van de voorkeursvolgorde ‘besparen-vasthouden-bergen-aanpassen-afvoeren’ bij keuzes voor het watersysteem. Verder kan het Rijk klimaatbestendigheid als integraal onderdeel van een ‘goede ruimtelijke ordening’ benoemen, en ervoor zorgen dat klimaatadaptatie wordt meegenomen in onder andere verstedelijking, vergunningverlening voor grondwateronttrek- kingen en investeringsbeslissingen. Daarbij is verticale coördinatie tussen de verschillende overheidslagen nodig, en horizontale coördinatie tussen verschillende overheden en sectoren op één niveau, verdergaand dan nu vaak het geval is. Zo zijn de verantwoordelijkheden rond het beheer van de regionale wateren nu versnipperd, waardoor gemeenschappelijke doelen ontbreken (Van Gaalen et al. 2020).

2.4.2

Instrumenten voor klimaatadaptieve ruimtelijke ontwikkeling

Eerder in dit hoofdstuk gaven we aan dat de voorkeursvolgorde (de trits) ‘water vasthouden- bergen-afvoeren’ op basis van de verbreding genoemd in de NOVI uitgebouwd kan worden tot de vijfslag ‘besparen-vasthouden-bergen-aanpassen-afvoeren’. Deze verbreding zou in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) kunnen worden vastgelegd. Ook suggereerden we om adaptatie voortaan als vaststaand onderwerp op te nemen bij verstedelijking en stedelijke herstructurering. Uit de praktijk blijkt dat dit nog geen gangbare manier van werken is. Het Rijk zou dit kunnen vastleggen door verplicht te stellen dat elke omgevings- visie en elk bestemmings- en omgevingsplan een klimaatparagraaf bevat, of door de watertoets te verbreden tot een klimaattoets.

In het landelijk gebied dringen de gevolgen van de droogte zich steeds meer op, zowel aan de natuur als de landbouw. De eerste stap in de vijfslag, besparen, komt tot dusverre slechts moeizaam aan bod vanwege de vrije beschikking over zoet grondwater. Grondwateronttrek- kingen door de landbouw zijn slechts meldingsplichting. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling heeft Nederland enkele jaren geleden geadviseerd om

serieus werk te maken van de beprijzing van waterverbruik in de landbouw (OECD 2014). Een vergunningsplicht en substantiële beprijzing van alle grondwateronttrekkingen kunnen resulteren in het expliciet meewegen van waterbesparing.

De bodemdaling van de veenweiden leidt onder andere tot de uitstoot van broeikasgassen. Het Europese klimaatbeleid stelt ook voor landgebruik reductiedoelen voor. Het is daarom een optie om ook vanuit het Nederlandse klimaatbeleid financiering beschikbaar te stellen voor het vernatten van veenweiden.

2.4.3

Onzekerheden: gemeenschappelijk monitorings- en sturingssysteem

Veel is nog onzeker. Uitgaande van eenmaal vastgestelde doelen en uitvoeringsprogramma’s zal voor een effectief en efficiënt adaptatiebeleid een participatief en reflexief beleidsonder- steunend monitorings- en sturingssysteem nodig zijn dat voor alle betrokken partijen een gemeenschappelijke basis kan bieden om de vinger aan de pols te houden. Het PBL gaat werken aan de opzet van een dergelijk systeem, in overleg met de betrokken departementen. De beoordeling van de voortgang van het Klimaatakkoord, het Natuurpact en de circulaire economie zijn voorbeelden van een dergelijk monitoringssysteem. Een systeem dat kan bijdragen aan technisch leren (welke maatregelen werken goed, welke minder), sociaal leren (samenwerken, afstemmen, gezamenlijk verantwoorden), beleidsleren (hoe kan klimaatadapta- tie het beste worden geïntegreerd in het beleid) en systeemleren (het begrijpen en verbeteren van de samenhang tussen domeinen) (Ligtvoet et al. 2016).

2.4.4

Resultaatverantwoordelijkheid van het Rijk

Een robuuste en klimaatbestendige droogtestrategie doet een beroep op de resultaatverant- woordelijkheid van het Rijk, zowel voor een duidelijke visie op de gewenste ontwikkelingen van natuur en landbouw (zie hoofdstuk 3), als voor een concrete invulling van de beleidsop- gaven voor klimaatbestendigheid als kader voor decentrale beleidsuitwerking. Voor waterveiligheid (primaire waterkeringen) is het doel concreet en duidelijk. Ook voor het voorkomen van wateroverlast zijn er voldoende concrete aanknopingspunten. Voor de gevolgbeperking en rampenbeheersing in het kader van de waterveiligheid en droogte en hitte zijn geen concrete doelen vastgesteld. Voor deze onderwerpen is het vaststellen van concrete doelen wellicht niet altijd mogelijk, maar een concrete invulling van de beleidsop- gave is wel noodzakelijk, willen ook deze onderwerpen worden opgepakt. Dit kan bijvoor- beeld door in eerste instantie de focus te leggen op het beschermen van vitale en kwetsbare functies. Op basis van gezamenlijk inzicht in de concrete beleidsopgaven en gestelde doelen kan een samenhangende, robuuste langetermijnstrategie voor klimaatadaptatie worden uitgewerkt. Om resultaten te bereiken zijn naast doelen, beleidsopgaven en visies ook wettelijke en financiële instrumenten nodig om het beleid te implementeren. Een conclusie uit de Eindrapportage Beleidstafel Droogte (IenW 2019) is dat samenwerking, transparantie en dialoog over de vraag naar en het aanbod van water cruciaal zijn voor het maken van afspraken over de beschikbaarheid van water, op regionaal, nationaal en internationaal niveau; dit wordt opgepakt in het Deltaprogramma. Uiteindelijk vraagt een klimaatbestendige inrichting van Nederland om een integrale sector- en domeinoverstij-

gende ruimtelijke visie en strategie, waarbij naast de huidige gebruikswaarde ook de toekomstwaarde, waaronder klimaatbestendigheid, en de belevingswaarde explicieter dan nu het geval is worden meegenomen in de ruimtelijke ordening (zie hoofdstuk 1). Een meer leidende rol voor het bodem- en watersysteem is daarbij een belangrijk uitgangspunt. Dit kan concreet worden ingevuld met een ruimtelijke analyse, met als ondergrond een indeling van het bodem- en watersysteem, gecombineerd met het huidige ruimtegebruik en de verschil- lende doelen. Op basis daarvan kunnen beleidsopties en -keuzes worden uitgewerkt voor verschillende combinaties van het systeem, het ruimtegebruik en de doelen.