Hypothesen naar aanleiding van de uitkomsten bij Binnenlandse Zaken

Verklaring uit de organisatieleer

Een in de organisatiekunde breed aanvaarde stelling is dat de innovatieve kracht van een organisatie niet is te verwachten van de leiding. Een bijzondere combinatie met onder meer de psychoanalyse levert bij de Britse organisatiekundige stacey interessante inzichten op voor verklaring van gedrag van mensen en organisaties om te leren en hun overlevingskans te vergroten (stacey, 1996). Elk individueel of collectief menselijk organisme wordt volgens stacey gekenmerkt door een harde kern met een kenmerkend dominant en manifest denkschema en een latent schaduwsysteem daaromheen, dat in contact staat met de buitenwereld en dat rivaliserende denkbeelden binnenbrengt.

Dominante systemen kunnen in extreme gevallen grote stabiliteit vertonen, door met succes weerstand te bieden tegen signalen van buiten. tegenovergesteld zijn situaties waarin rivaliserende ideeën de overhand hebben, wat leidt tot anarchie en chaos en neurotische symptomen in een werkomgeving.

De aanbevolen toestand zit volgens stacey daartussenin. De tussenvorm waarbij organisaties creatieve ontwikkeling laten zien is die waarin voldoende centripetale kracht bestaat om een voortdurende staat van onzekerheid en nervositeit in de periferie te dempen, maar anderzijds voldoende gelegenheid wordt

geboden om grenservaringen te laten doordringen en die te incorporeren in de dominante ‘ideologie’

door middel van creatieve destructie. Dat impliceert dat de verbindingen tussen top en werkvloer open en vloeiend moeten zijn. stacey noemt vijf factoren die bepalen of een organisatie op het scherp van de snede opereert, tussen de luie zekerheid van de comfort-zone en chaotische anarchie:

• de kwaliteit van informatiestromen;

• voldoende, maar niet overmatige diversiteit in de organisatie;

• de kwaliteit van verbindingen;

• gecontroleerde nieuwsgierigheid en scoringsdrift;

• ervaren machtsverschillen binnen de organisatie

Het komt aan op het vinden van het heilzame midden: regelkramp en onderdanigheid zijn net zo schadelijk als ongebreidelde fantasie en hobbyisme. Werkrelaties mogen niet te vluchtig zijn en ook niet te hecht, maar voldoende intensief om vertrouwen te genereren.

Ook bij de beleidsorganisatie Binnenlandse Zaken is de natuurlijke neiging om de eigenheid (boven aangeduid als de doctrine) van de organisatie te bewaken en te bewaren. Zelfs de prachtige missie van Binnenlandse Zaken uit 2008¹¹ ademt meer het vasthouden (“staat voor”, “borgt”) dan ontwikkeling en vernieuwing. Ontwikkeling en vernieuwing moet komen van de wisselwerking tussen de organisatie en haar omgeving. “aan de grens wordt men pas mensch”, heb ik het eens mooi horen zeggen. Zuurstof wordt binnengebracht door blootstelling van de organisatie aan de buitenlucht. Kortom, een flink stuk van de bezigheden van een gezond Binnenlandse Zaken zal alleen al om die reden gewijd moeten zijn aan de gezamenlijke praktische worsteling met bestuurlijke problemen op het lokale vlak.

De wijsheid van het management is volgens deze organisatiekundigen inzicht te hebben in de eigen beperktheid en in de noodzaak systeemcorrecties in de organisatie te brengen door programma’s of langduriger opdrachten die bewust zijn gericht op samenwerking, facilitering, ontwikkeling in het veld. In het geval van bestuursbeleid betekent dit contact houden met de ontwikkelingen in de uitvoeringsprak-tijk, bijvoorbeeld naar aanleiding van bestuurlijke tekortkomingen binnen gemeenten. Dat is op gezette tijden ook wel gebeurd, zonder te ontaarden in bevoogding, zoals de meeste bovenstaande voorbeelden laat zien. Daarnaast is de uitdaging voor het management van een gezonde, toekomstbestendige organisatie om ervoor te zorgen dat de interne wisselwerking tussen invloeden van buiten en de mainstream intensief plaatsvindt. Waar je niks aan hebt is een aantal losse eenheden aan de rand van de organisatie die vertwijfeld zoeken naar hun missie en die doldraaien door van het ene interessante probleem naar het volgende mooie project te springen. Ook gemarginaliseerde eenheden helpen niet die door de leiding met repressieve tolerantie worden gedoogd (kijk ons eens innovatief en coöperatief zijn, gaan jullie lekker in je speeltuin spelen). Een echte wisselwerking en serieus openstaan voor signalen alsmede actief meesturen vanuit het management in prioritering en selectie van interventies zijn nodig voor de effectieve bijdrage aan de organisatieontwikkeling vanuit ervaringen in de omgeving.

terugdenkend aan analyses die ambtenaren van Binnenlandse Zaken zelf maakten bij werkgroepen rond de reorganisatie leeuwensprong, lijkt mij de conclusie eerder dat het ministerie als ‘neurotische’

organisatie impulsen volgde en uiteindelijk met talloze losse en half afgemaakte initiatieven opereerde dan met een strakke leiding die de beleidslijnen uitzette en met verve bewaakte. mijn collega’s moesten vaststellen dat zij zelden een werkplan van de leiding ten uitvoer voorgelegd kregen, maar dat vrijwel

11 Binnenlandse Zaken staat voor een goed functionerend openbaar bestuur, een veilige samenleving en een overheid waar burgers op kunnen vertouwen. Daarmee borgen wij de kernwaarden van onze democratie.

altijd omgekeerd de plannen van onderaf kwamen en de leiding de voorstellen fiatteerde. Het effect van beide extreme leiderschapsmodellen is overigens gelijk: gebrek aan verandering.

Factor macht

Dit aspect wordt meestal aangehaald als het gaat om het verklaren van conservatisme. Dat geldt overigens even goed voor veranderingen in de richting van versterking van centrale sturing als van netwerksamenwerking. als voorbeeld van het eerste wordt vaak de verklaring van alle mislukkingen bij de reorganisatie van het middenbestuur aangehaald. Die verklaring luidt dat uiteindelijk de politieke partijen hun calculaties maken en vaststellen dat zij in termen van politieke macht en baantjes erop achteruit gaan en dan de stekker eruit trekken of berusten in de status quo, onder verwijzing naar een gebrek aan draagvlak in de samenleving.

In het advies van de commissie-Docters van leeuwen staat de verhouding tussen overheid en burger centraal. De commissie gebruikt voor de typering van die relatie het volgende schema (raamwerk), waarbij de ontwikkelingsrichting is van boven naar beneden op de transactionele as en van links naar rechts op de ordenende as:

Schema 4.2. Relaties tussen overheid en burger volgens de Commissie-Docters van Leeuwen

De overheid beslist, De burger bewaakt

De burger als belanghebbende

De burger beslist, De overheid bewaakt Ordenende as

De overheid als belanghebbende (uit Eenmalige Adviescommissie ICT en Overheid, 2001: 6)

als voorbeeld van het falen van governance benaderingen ten gevolge van machtsoverwegingen citeer ik arthur Docters van leeuwen die door de Raad voor het Openbaar Bestuur is geïnterviewd ten behoeve van het advies “trias Informatica“¹² (Raad Openbaar Bestuur, 2003).

“Iedere keer zie je: alles wat al ergens in past, in wat ze toch al doen, daar gaat men mee verder. alles wat niet past, daar gaat men niet mee verder. De pijn bij de regeerders zit in de factor macht. Je ziet nu dat we achter beginnen te lopen en dat komt omdat we ICt niet toepassen in die domeinen die tot een machts-verschuiving leiden. We blijven hangen in toepassingen die het openbaar bestuur het werken makkelijker maken. Elders is men daar veel principiëler mee bezig, vraaggericht, op de burger gericht. Op basis van de vraag: wat heeft die burger nodig, hoe word ik als overheid toegankelijker voor die burger, wat zou die

12 Interview met arthur Docters van leeuwen, noodzakelijke innovatie voor onwillige instituties uit: Elf over twaalf, Interviews over ICt en Overheid, door pieter nieuwenhuijsen, Den Haag 2003

Transactionele as

burger mogen of moeten beslissen? Dat is toch een benadering die bij ons openbaar bestuur geen ingang vindt, dat wil zeggen bij het centrale rijksbestuur – bij de zbo’s en bij de gemeenten is het beeld

wisselend.’

...

‘Kijk je naar al die adviezen, dan zitten ze allemaal in hetzelfde kwadrant [van het raamwerk, red.]. Bij alle onderlinge verschillen hebben ze allemaal dezelfde soort manier van kijken naar de wereld en de nabije toekomst. Het wereldbeeld is pluralistisch van aard, met veel begrip voor het stuwende effect van de digitalisering op dat pluralisme. Het staatkundige beeld is dat de burger sterk aan het emanciperen is en voor veel burgerschapsrollen en taken andere burgers zoekt. Daarbij wil hij de overheid wel als partner aanvaarden, maar zeker niet gemakkelijk in een verticale verhouding. ICt biedt mogelijkheden om de groeiende kloof tussen staat en burgers te dichten, maar dat zul je moeten doen via een vraaggerichte en burgergerichte benadering. Ik ben niet één advies tegengekomen dat niet uitgaat van dat wereldbeeld en de daarbij horende opvatting over hoe je de relatie tussen de publieke zaak en de burger zou kunnen verbeteren. Dan vraagt men een nieuw advies en dat wordt dan ook niet gevolgd, althans niet op de punten die er op aan komen. Je moet je niet afvragen wat er met die rapporten is, maar hoe het komt waarom ze niet worden gevolgd.’

…..

‘Wij zeggen niet dat de overheid moet ophouden in die voor iedereen relevante overheidsdomeinen een rol te spelen. We zeggen: de overheid doet het verkeerd. Ze blijft maar in aanbodstermen denken, in de

‘wij bepalen’ – termen. ga maar eens naar de circulairecultuur op Onderwijs kijken. Zolang de overheid dat zo blijft doen gebeuren er twee dingen: de maatschappij wordt er steeds resistenter door en de problemen groeien. Reagan zei dat de overheid het probleem was. nee, zeggen wij, het probleem is de manier waarop de overheid het doet. Ze zal veel meer naar een procesgerichte benadering moeten. Ze zou veel meer de processen die zich tussen burgers afspelen of zouden kunnen afspelen moeten bevorderen, en vervolgens er voor moeten zorgen dat de processen voldoende kwaliteit hebben en daar met kracht op toezien. Dat is wat je veel van de ZBO’s ziet doen.’

...

“In de pluralistische maatschappij staat voorop dat het de burgers zijn die met elkaar normen vaststellen en transacties met elkaar aangaan. Je komt uit in de rechterbenedenhoek van het kwadrant: de burger staat voorop, de overheid speelt een procesmatige rol. Dat vereist een definitief afscheid van het model overheid-onderdaan. Daar heeft men grote bedenkingen tegen.’

……

“Waar zit de meeste tegenstand, aan de ambtelijke toppen of bij de politiek?

“Dat zou ik niet weten. Het zit in de ambtelijke toppen, maar ook in de politiek. Daar blijft men toch heel erg in verticale schema’s denken: ja, maar wij zijn toch gekozen. men heeft weinig ruimte in zichzelf om de vraag te stellen hoe je het doet. De huidige gang van zaken ter discussie stellen leidt al gauw tot de reactie: wij zijn dus niet meer nodig. maar wij hebben toch een unieke rol? Een andere houding en manier van werken wordt toch als heel bedreigend ervaren.”

De boodschap is duidelijk, onder aftrek van de mogelijke frustratie van een commissievoorzitter wiens advies pas is terzijde gelegd: misplaatste machtsaspiraties van de politiek staan noodzakelijke hervor-mingen in de richting van meer horizontale samenwerkingsrelaties met de samenleving in de weg, en deze weerstand wordt zelfs de laatste jaren groter in weerwil van de toegenomen noodzaak tot verande-ring. Op rijksniveau is de beschreven reflex in sterke mate aanwezig, meer dan bij gemeenten en ZBO’s.

Binnenlandse Zaken zou dan extra gevoelig zijn voor deze politieke sentimenten.

Typen ambtenaren

Een andere analyse zoekt oorzaken voor de inclinaties van het ministerie bij de ambtenaren. tom pauka heeft veel geschreven over de waardepatronen bij ambtenaren. In een studie bij het ministerie over de houding van ambtenaren tegenover de ministeriële verantwoordelijkheid in 2001 signaleert hij een indeling in twee archetypische opvattingen over dit onderwerp (ton pauka, 2001):

“type a, die het liefst verantwoording en openheid vermijdt en zich vereenzelvigt met de minister. Hij ziet het tot zijn taak de risico’s voor de minister te minimaliseren. type B voelt als ambtenaar een aparte verantwoordelijkheid tegenover de samenleving, en ervaart spanning met het politieke domein.

archetype B is minder geneigd tot autonome ambtelijke risicomijding dan archetype a.”

De rapportage vervolgt met de vaststelling dat ambtenaren van het type B vooral zijn te vinden onder de categorie niet-leidinggevende medewerkers. Daarnaast valt bij Binnenlandse Zaken op dat de medewer-kers die nieuw binnenkomen op BZK nagenoeg zonder uitzondering van het type B zijn. Hij verklaart dit uit het gegeven dat waarden uit archetype B dichter bij de in de maatschappij gangbare opvattingen liggen. De B-ambtenaren zien hun leidinggevenden als behorende tot het a-type. Hoe hoger in de hiërarchie, hoe sterker de a-kenmerken aanwezig zijn, zo menen zij. Die perceptie lijkt logisch. Daar zit men dichter bij de minister, de top moet hem uit de wind houden. De heersende veronderstelling is dus dat om carrière te maken, een beweging van B naar a nodig is. pauka beveelt aan om de grijstinten tussen de extreme posities a en B op te zoeken en om hierover intern meer te communiceren. maar hij ontkent het bestaan van deze beelden niet. Dat gegeven alleen kan de uitkomst van veel gedrag binnen BZK mede verklaren.

talloze ooggetuigenverslagen uit de laatste decennia stellen dat de krampachtige verhouding tussen ambtenaren en politici sinds de tweede helft van de jaren 90 zijn verslechterd. Ook Docters van leeuwen haalt dit naar voren in bovenstaand interview, maar hij was zelf slachtoffer in een van de bekende affaires. Ook Kickert memoreert deze ontwikkeling in zijn rondgang langs een aantal spelers rond de reorganisaties in de rijksdienst (Kickert, 2005: 32). Het paarse kabinet maakte het politiek primaat tot hoofdpunt van beleid. Kickert tekende onder meer de volgende uitspraken op:

“De politiek heeft een disciplineringsbeweging uitgevoerd, ook omdat ze zelf zo onzeker is over wat goed is”

…

“De politiek-ambtelijke verhoudingen zijn harder geworden, ambtenaren vallen ministers niet meer in het openbaar af en ook achter de schermen is de mondigheid verminderd”

…

“Er is een tijd geweest dat de ambtenaar mondiger moest worden en meer politiek ondernemer.

Hierdoor ontstond strijd tussen politici en ambtenaren. nu zie je er niets meer van.”

Dit zou betekenen dat de kenmerken van de ambtenaren: relatief weinig ondernemend, de blik omhoog gericht, dus niet direct in de horizontale oplossingsgerichte stand met een maatschappelijke oriëntatie, zouden samenhangen met de habitus van hun politieke bazen zoals in de vorige alinea werd belicht.

misschien is de hele samenleving wel wat conservatiever geworden, na de sturm und Drang van de jaren

’60 en ’70.