Bestuurstheorie bij interventies in de rijksdienst

Samenvattend overzicht

Over de talrijke projecten die gericht waren op een vrij fundamentele organisatieverandering in de rijksdienst hebben de mensen van nsOB een overzichtsstudie gemaakt (Van twist c.s., 2009). Zij stellen vast dat er veel is gebeurd. Onderstaande tabel geeft een opsomming van de resultaten zoals deze in verschillende studies worden genoemd²⁹.

29 Dit overzicht, uit Van twist c.s. 2009, is gebaseerd op de inventarisaties in het rapport van de Rob over Cultuur met een FORs postuur uit 2004, het boek van D.m.E. Hovestadt over Concern over het Rijk of het Concern Rijk? uit 2007 en de tweede tussenrapportage project Vernieuwing Rijksdienst uit 2009. Daarbij moet worden opgemerkt dat niet alle veranderingen direct een gevolg zijn van de respectievelijke veranderpogingen.

sommige zijn in een bepaald rapport al genoemd, maar hadden een bepaalde ‘incubatieperiode’ nodig, voordat ze ook daadwerkelijk zijn in gevoerd. Het jaargetal tussen haakjes geeft aan wanneer vervolgens de uiteindelijke implementatie van de desbetreffende aanbeveling plaats heeft gehad. Veranderpogingen die niet genoemd zijn, hebben, in ieder geval naar de mening van de bestudeerde bronnen, geen echte doorwerking gehad.

Tabel 6.3. Overzicht van pogingen tot reorganisatie van de rijksdienst

Veranderpoging Concrete opbrengsten

Van Veen (1971) • Verbetering van de (inter-)departementale coördinatie door aanwijzing Coördinerende bewindsman voor belangrijke beleidsterreinen.

• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid wordt opgericht.

• Sociaal en Cultureel Planbureau wordt opgericht.

WRR (1975) • Snoeien in ‘wildgroei’ adviesorganen, uiteindelijk bereikt door Aanwijzingen Inzake adviesorganen (1978)

mItaCO (1977) • Introductie coördinatiestelsel (met als ingrediënten een uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij de ministerraad, de introductie van onderraden voor bredere beleidsgebieden en de daadwerkelijke introductie van coördinerende bewindspersonen voor bepaalde beleidsgebieden) Vonhoff (1979) • Grootschalige hervormingsoperatie (Projectorganisatie Rijksdienst, Herman

tjeenk Willink als speciale Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst en oprichting adviescommissie Reorganisatie Rijksdienst (aRD).

• Integrale aanpak personeelsontwikkeling door ‘civil service’ (later ABD, 1995) en ontwikkeling Rijksdienstbreed personeelsbeleid (2003)

• Toename van projectmatig werken binnen en tussen departementen Reorg. Rijksdienst • Sanering aantal coördinerende bewindslieden en projectbewindspersonen

(1983-1986)

• Herziening stelsel externe adviesorganen en interdepartementale commissies Verbaan (1983,1985) • Zelfbeheer (decentralisatie van beheersbevoegdheden)

Wiegel (1993) • Oprichting ABD (1995) en stimulering projectmatig werken in kader van aBDinterimpool

• Fundamentele herbezinning op betere (onder)scheiding van beleid, uitvoering en toezicht

• Introductie programmaministers (‘ministers voor brandende kwesties’) sg’s (1993) • Interne verzelfstandiging komt nadrukkelijk op de agenda te staan

(forse groei aantal agentschappen)

• Denken in resultaten van beleid komt terug in VBTB-operatie (1999) scheltema (1993)

• Herijking ministeriële verantwoordelijkheid (nu bepaald door de reikwijdte van zijn/haar formele bevoegdheden)

paO (2003) • Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing wordt aangewezen om Vernieuwing Rijksdienst groots aan te pakken

• Resultaten op actielijnen.

Vernieuwing Rijksdienst (2007-2009)

• DG Organisatie en Bedrijfsvoering rijk wordt opgericht om bedrijfsvoering op hoger niveau te tillen.

• Introductie nieuwe Rijkshuisstijl, één logo voor de gehele rijksdienst om enkelvoudige en duidelijke identiteit van het rijk te creëren

• Vorming van Rijksbrede ondersteunende diensten (Werkmaatschappij etc.)

Typering van dit dossier in het kader van mijn onderzoek

Ik laat hieronder Van twist c.s. (2009) aan het woord over de vernieuwing van de rijksdienst.

“De verandering heeft veelal betrekking op dezelfde thema’s en onderwerpen. In het onderwerp van verandering is weinig vernieuwing te vinden. Het betreft de spanning tussen sturing op meetbare en op betekenisvolle inspanningen, de organisatorische ‘plaats’ van het middelenbeheer, de verdeling van verantwoordelijkheid over organisatieonderdelen, een effectieve span of control (zowel politiek-bestuurlijk als ‘managerial’) en de organisatie van de aansturing van op afstand geplaatste organisatieonderdelen. typerend voor de overheidsorganisatie.

alles draait om beheersing en beheersbaarheid. Opmerkelijk is wel dat de remedie lang niet altijd in dezelfde richting wordt gezocht. Centrale en decentrale oplossingen wisselen elkaar af.

Overigens valt op dat verandering de meeste kans lijkt te maken als deze ‘via de band’ tot stand komt. De ‘frontale aanvallen’ op problemen in de kern van de rijksdienst kennen een weinig gelukkige geschiedenis. Veel beter lijkt het af te lopen met de pogingen die gericht zijn op de op het oog secundaire processen in de organisatie, die dan vervolgens sluipenderwijs ook voor majeure veranderingen in de kernprocessen van de overheid zorgen: de reorganisatie van beheerfuncties, de herschikking van ondersteunende processen of het anders inrichten van voorzieningen. Door verandering van het in naam ‘ondersteunende systeem’, of het ‘beheer’, wordt een grote interventie in het systeem als geheel gepleegd, die maakt dat het systeem als geheel zich anders gaat gedragen.

Zo is mogelijk één van de grootste en belangrijkste interventies in het systeem van het openbaar bestuur de invoering van ‘VBtB’: gepresenteerd als een aanpassing in het beheer van de rijksdienst, maar van enorme betekenis voor het primaire proces van de organisatie”.

Het ontwikkelde beleid sinds de Commissie-van Veen uit 1971 was een doelgerichte beleidsopvolging van langere traditie die is begonnen binnen het ministerie van Financiën. sindsdien is het beleid een lange keten van aanpassingen geweest binnen dezelfde denklijn. Oriëntatie van de rijksdienst op de burger kan als relatieve beleidsinnovatie worden beschouwd.

Dit dossier is zeer veel geëvalueerd, maar dat betekent niet dat er daadwerkelijk is geleerd. Het beleid maakt nogal een wispelturige indruk.

Ik signaleer uit de bovenstaande opsomming in tabel 6.3. relatief weinig kenmerken van een governance-benadering of het moet gezocht worden in de jaarberichten van de Regeringscommissaris tjeenk Willink of in retorische uitingen rond het programma andere Overheid.

Hierboven zijn uit de enorme veelheid van projecten en initiatieven ter verbetering van de rijksdienst twee voorbeelden naar voren gehaald, die een potentiële wending naar netwerkbestuur inhielden.

De verzelfstandiging van de uitvoering zou de aanzet kunnen leveren tot een proliferatie van bestuurs-praktijken en institutionele kernen van professionele specialisatie, waar samenwerking en rond prakti-sche problemen met veel partners onvermijdelijk zou kunnen worden. Binnenlandse Zaken pikte deze ontwikkeling duidelijk op met als hoofdinzet om de verzelfstandiging te breidelen en ondergeschikt te maken aan een uniform kader. Volstrekt begrijpelijk, maar vooral vanuit de behoefte om de beheersbaar-heid vanuit een machtscentrum mogelijk te maken en minder om het probleemoplossend vermogen en de kwaliteit van de dienstverlening in ‘het veld’ te verbeteren.

De kortstondige bemoeienis van Binnenlandse Zaken met het onderwerp interactieve beleidsvorming en maatschappelijke democratie illustreert dat de aanvechtende benadering van netwerkgovernance nu en dan wel degelijk gehoor vond, maar het gebrek aan follow up en doorwerking³⁰ van dit onderwerp maakt duidelijk dat de government benadering en het bijbehorende politiek primaat uiteindelijk dominant is.

In schema vat ik de bevindingen samen:

Schema 6.3. Scores Hoofdstuk 6

Casus I Openstaan voor

Verandering II typering van

Bestuurstheorie III Doorwerking Indicatie voor Omslag