1.2.1. Bestuursbeleid
Ontstaan van de term
Het woord bestuursbeleid zal men tevergeefs in een woordenboek zoeken. En als het al wordt aangetrof-fen, bijvoorbeeld in een zoekmachine op internet, dan duidt het doorgaans op het beleid van een bepaald bestuur. Bij de oprichting van de directie Coördinatie Bestuursbeleid (CB) in 1987 werd nagedacht over een geschikte naam van de eenheid die tot dan toe met de werktitel Externe Coördinatie werd aangeduid. Ik herinner me zelf te zijn gekomen met het neologisme bestuursbeleid, naar analogie van talloze andere vormen van beleid (minderhedenbeleid, milieubeleid, veiligheidsbeleid etc.). Een directie die zichzelf respecteerde moest toendertijd het woord beleid in de naam hebben staan. Dat scheelde tenminste twee schalen in de functiewaarderingen.
En bestuur was het object van ons beleid. Daarmee onderscheidde het ministerie zich van alle andere onderdelen in de rijksdienst: CB zou aan de andere ministeries gefundeerd richting kunnen wijzen omtrent de inrichting van het bestuursinstrumentarium en de bestuurlijke verhoudingen. Eerder had de commissie Vonhoff en daarvoor de commissie De Wolff het gehele domein van rijksbeleid ingedeeld in 5 hoofdbeleidsgebieden (internationaal, ruimtelijk, sociaal-economisch, sociaal-cultureel en bestuurlijk-juridisch). De laatste van deze facetten had nog het meest het karakter van een restpost. Valt veiligheid er ook onder? In ieder geval erkende men het functioneren van het openbaar bestuur als doeltreffend, doelmatig en democratisch systeem als zelfstandig aandachtsgebied van rijksbeleid.
Definities
De term Bestuursbeleid gebruik ik tegen deze achtergrond voor het samenstel van maatregelen gericht op de verbetering van inrichting en werking van het openbaar bestuur als zodanig. Het betreft dus reflexief beleid binnen het openbaar bestuur, dat op metaniveau het eigen functioneren als object kiest.
Departementale indeling, de organieke wetsbepalingen voor gemeenten en provincies, de staatkundige procedures en bestuursinstrumenten zijn onderwerpen van zorg zolang openbaar bestuur bestaat.
Het ‘Bestuursdepartement’ is voor mij zonder meer synoniem voor Binnenlandse Zaken, het ministerie dat in bovengenoemde betekenis bestuursbeleid voert. Ik ben zo vertrouwd met dit begrip dat ik bepaald verbaasd was toen ik deze term in google aanklikte en daar vrijwel alleen andere betekenissen van bestuursdepartement aantrof. Bestuursdepartement is overal buiten Binnenlandse Zaken kennelijk synoniem met de beleidskern in Den Haag, in contrast met de uitvoerende diensten. Vooral bij Justitie wordt steevast in die betekenis over het bestuursdepartement gesproken. Vreemd, omdat het slechts een deel van het departement betreft en misschien beter de Beleidskern of desnoods bestuursdienst zou kunnen heten. maar goed, ieder zijn taal. Ik doel met de term bestuursdepartement op het enige ministerie dat claimt als het bestuurlijke geweten van het openbaar bestuur op te treden. In hoeverre die claim wordt waargemaakt zal verderop blijken.
Ik positioneer het ontstaan van het bestuursbeleid omstreeks 1970 (De nota Bestuurlijke Organisatie 1969, de Commissie-Van Veen over de reorganisatie van de rijksdienst, 1971). In bijlage 1 staat meer informatie over de geschiedenis van het bestuursbeleid. Ik onderzoek een periode van veertig jaar, die eindigt met de reorganisatie van eind 2008. Dat lijkt een mooie cesuur om een punt te zetten achter de gegevensverzameling met het risico dat de lezer zal zeggen, dat intussen alles anders is geworden. Ik dacht het niet en neem dat risico.
1.2.2. Verbijzondering in beleidsdossiers
Afbakening bestuursbeleid
De vraag die nu aan de orde is, luidt: wat valt allemaal onder het bestuursbeleid van Binnenlandse Zaken vanaf 1969 en wat wordt wel of niet meegenomen in het onderzoek? niet alle denkbare bestuurlijke onderwerpen hebben de status van beleid bereikt. Het leerstuk van de hybride organisatie, de informa-tie-overload van bestuurders en volksvertegenwoordigers en de recrutering en training van politieke ambtsdragers zijn in zekere zin witte plekken. Verwacht van bestuursbeleid geen quasi-complete wetenschappelijk-deductieve bewerking. De beleidsagenda van het departement is in feite een reeks van Capita selecta; het zijn krenten uit de pap. De selectie van onderwerpen zou een interessant studie-object op zichzelf zijn, dat hier nu blijft liggen.
En niet alle bestuursbeleid was in handen van Binnenlandse Zaken. Zo zijn beleidsanalyse en publiek-private samenwerking bestuurlijke thema’s die zijn opgepakt door het ministerie van Financiën, zelfregu-lering en mediation als bestuursinstrument werden ontwikkeld door Justitie (bijna 20 jaar later).
maatschappelijk verantwoord ondernemen kwam in handen van Economische Zaken. Duurzame ontwikkeling (het voorkomen van alle vormen van afwenteling) werd uiteindelijk ter hand genomen door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en milieubeheer (VROm). Interactieve
beleidsvorming en procesmanagement werden door VROm en het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) verder ontwikkeld: respectievelijk het bureau pegasus en de adviesunit Resultaatgericht Beleid aRB, later Inspraakpunt, thans Centrum voor publieksparticipatie, sinds 2013 onderdeel van de directie participatie van het ministerie van Infrastructuur en milieu).
Wat valt er wel onder bestuursbeleid als onderzoekbare thema’s (‘dossiers’)? Een dossier is binnen het raam van deze studie een samenhangend cluster van onderwerpen dat door het ministerie gedurende de onderzoeksperiode min of meer permanent wordt behartigd. Binnen het domein van bestuursbeleid maak ik (ongeacht reorganisaties die in de loop der tijd wisselende organisatorische indelingen oplever-den) onderscheid tussen zes dossiers:
• Bestuurlijke Organisatie,
• Financiële Verhouding
• Decentralisatie,
• achterstandsgebiedenbeleid (= pCg, sociale vernieuwing, grotestedenbeleid)
• Interbestuurlijke informatievoorziening
• Organisatie Rijksdienst
Hier komt het empirisch materiaal voor deze studie vandaan.
Ik heb binnen deze dossiers gezocht naar cases, projecten die allemaal een zekere beleidsinnovatie introduceerden: een inhoudelijk nieuw inzicht of een geheel nieuwe sturingsaanpak. Bij deze voorbeeld-projecten kon steeds een trekker worden geïdentificeerd, die als held in het beleidsverhaal figureert. De lotgevallen van deze projecten en hun typering volgens de onderscheiden beleidstheorieën maakt duidelijk hoe het ministerie zich daadwerkelijk opstelt in de loop van de tijd. In dit boekje worden alleen enkele voorbeelden gepresenteerd evenals de overzichtstabel waarop de scores te zien zijn die de conclusie onderbouwen of er daadwerkelijk sprake is van een duurzame discoursverandering.
1.2.3. Keuze van casusmateriaal voor analyse van het bestuursbeleid
Dossiers en projecten
Een relevante casus voor dit onderzoek is elk nieuw project (uitgewerkt voornemen voor nieuw beleid) waartoe door de politieke of ambtelijke leiding (op minimaal Dg-niveau) van het ministerie wordt besloten. Besluiten op dit niveau mogen worden geacht de heersende visie van het moment te weerspie-gelen. In ieder geval is de instemming van het ministerie met beleidsinitiatieven vereist. Ik bekijk dus niet elk ideetje of initiatief op werkvloerniveau. Het gaat immers om de typering van de bestuurstheorie van het ministerie en niet om de grillen van individuele medewerkers of afdelingen. De instemming van de leiding met een nieuwe beleidsactiviteit kan nog een uiting van repressieve tolerantie zijn. Daarmee laat zij nog niet haar ware gezicht zien. De Werdegang van de projecten moeten vervolgens een indicatie geven over de dieperliggende voorkeuren van het ministerie. sommige projecten vallen al na korte tijd plat voor de kast, andere zijn niet weg te krijgen. Het is interessant om te zien of deze variatie inhoudelijk een bepaald voorkeurspatroon laat zien.
uit eigen herinnering is eerst een lijst van voorbeelden samengesteld en deze is na rondvraag onder collega’s aangevuld tot de volgende voor Binnenlandse Zaken nieuwe ideeën en projecten, in chronologi-sche volgorde, per dossier. Het dossier Financiële verhouding blijkt hierbij geen stand te kunnen houden als afzonderlijk thema, het valt grotendeels weg onder de paraplu van het decentralisatiestreven, onder het motto “financiën zijn volgend”. Er blijven zo nog 5 dossiers over waarin in chronologische volgorde nieuwe beeldbepalende projecten zijn te rangschikken: