Directoraat-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties, Democratie erbij 2008 –

• Bestuurlijke Organisatie Directie Openbaar Bestuur en Democratie (OBD)/

afd. Kaderstelling en Kwaliteit Bestuur (KKB) en

programmadirectie Krachtig Bestuur

• Financiële Verhouding Directie OBD/afd. Bestuurlijke en Financiële

Verhoudingen (BFV)

• Decentralisatie Directie OBD/afd. BFV achterstandsgebiedenbeleid

-- (binnen DgBK de aparte programmadirectie pKB

rondom de problematiek van bevolkingsdaling)

• Interbestuurlijke informatievoorziening Directie Dienstverlening, regeldruk

Informatievoorziening (DRI) + OBD/ afd. Democratie en

Burgerschap (D&B)

• Organisatie Rijksdienst Dg Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk /Directie

Organisatie en Informatie Rijk (pOIR)

Hereniging “IB” en “BFO”, Terugkeer O&A, Samensmelting met DGMOS

Het kabinet Balkenende IV bracht weer eens een grootscheepse reorganisatie mee. Het Dg Bestuur mocht niet zo heten. Dat zou wel lekker kort zijn en mooi rijmen met het andere grote directoraat-gene-raal Dg-Veiligheid. Koninkrijksrelaties moest in de naam vermeld blijven om de gebiedsdelen overzee niet voor het hoofd te stoten. Dan maar DgBK.

Vooral de hereniging van financiële verhouding, bestuurlijke organisatie en wetgeving met decentralisa-tiebeleid en interbestuurlijke betrekkingen die sinds 1984 waren gescheiden, was een opmerkelijke stap.

Democratie en Burgerschap

Daarnaast werd de nieuwe directie Openbaar Bestuur uitgebreid met een geheel nieuw onderwerp:

Democratie. sinds thorbecke had het ministerie nooit een beleidsonderdeel voor dat thema gekend.

Kennelijk was de tijd er rijp voor. De grootste ingreep was echter een gedeeltelijke samensmelting tussen management Openbare sector en Openbaar Bestuur. Informatievoorziening openbare sector kwam zo weer terug bij het openbaar bestuur, maar in de onderhandelingen tussen de bazen werd

Organisatiebeleid voor de rijksdienst werd ondergebracht bij het onderdeel dat de bedrijfsvoering voor de hele rijksdienst ging verzorgen: Dg Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk. Binnen de afdeling Democratie en Burgerschap werden ook weer oude onderdelen opgenomen (gBa, reisdocumenten), die vroeger meer bij interbestuurlijke informatievoorziening pasten en die vooral vanwege de associatie tussen burgerzaken en burgerschap leken te zijn ingebracht.

Aparte aandacht voor kwaliteit van lokaal bestuur

Inhoudelijk bleef de hoofdaandacht van de nieuwe directeur-generaal andrée van Es onveranderd op de interbestuurlijke betrekkingen gericht: decentralisatie, bestuursakkoorden en dergelijke oude thema’s.

grootscheepse bestuurlijke reorganisatie of herziening van de organieke wetgeving bleven uit. aparte programmadirecties voor Dienstverlening, regeldruk en informatievoorziening en voor Krachtig Bestuur hadden, evenals onderdelen van de afdeling Democratie en Burgerschap, echter meer dan de vorige periode de neiging om binnen de black box van gemeenten te gaan kijken hoe het bestuur werkelijk functioneerde en wat daaraan te verbeteren viel. In de volgende paragraaf komt deze probleemgerichte

benadering terug als kenmerkend voor een bepaalde werkwijze binnen Binnenlandse Zaken, in contrast met het meer doctrinaire structuurdenken.

1.3 Organisatiecultuur

Toespitsing op IB en BFO

Het beschrijven van de organisatiecultuur in alle onderdelen van Binnenlandse Zaken sinds 1969 zou onbegonnen werk zijn en bovendien een zeer onoverzichtelijk geheel opleveren.

Daarom beperkt deze paragraaf zich tot een typerende tegenstelling die een brug vormt naar de zoektocht naar paradigmatische verschillen tussen verticaal government en horizontaal governance. De twee afdelingen Interbestuurlijke betrekkingen (daarvoor Coördinatie Bestuursbeleid geheten) en Bestuurlijke en Financiële organisatie hebben relatief lange tijd naast elkaar bestaan en vormden ieder de exponent van een bepaalde uitgesproken benaderingswijze van het bestuur binnen het ministerie.

Voorbeeld Bestuurlijke Drukte

De werkwijze van de afdeling IB onderscheidt zich op kenmerkende wijze van die bij de zusterdirectie BFO. IB zoekt veelal de analyse per onderwerp in de functionele verbanden tussen beleid en organisatie, waar historisch gegroeide verhoudingen, sturingscondities in het veld en politieke opportuniteit dominant zijn. Daarin worden de algemene bestuursopvattingen van Binnenlandse Zaken zo goed mogelijk ingepast. BFO begint doorgaans te redeneren vanuit de doctrine, vanuit de rechtsregel of de structuur en beveelt de bestuurspraktijk daarnaar toe te buigen. IB heeft van nature veel gevoel voor de grilligheid van de praktijk, voor de ambiguïteit van de werkelijkheid en voor het momentum van contingente factoren. IB-ers werken in verschillende, wisselende netwerken, al naargelang het onder-werp. misschien is de IB-medewerker ook wel echt nieuwsgierig. Een voorbeeld is te geven aan de hand van een recent onderwerp, dat bij beide onderdelen speelt, de zogeheten Bestuurlijke Drukte. De analyse vanuit BFO is in lijn met het advies van de commissie De grave en gaat ongeveer als volgt. Er is in nederland een verrommeling ontstaan van verantwoordelijkheden. Die moet worden geredresseerd door verantwoordelijkheden duidelijker toe te delen. Door al die betrokkenheden van iedereen met alles wordt het land onbestuurbaar, ontstaan patstellingen. misschien moeten bestuurslagen worden afgeschaft of samengevoegd of hun bemoeienis met onderwerpen worden verboden. IB heeft het zelfde onderwerp anders benaderd. In enkele woorden samengevat: bestuur zonder fricties is een fictie, er zijn veel factoren van structurele of culturele aard die het gevoel van bestuurlijke drukte veroorzaken, dus simpele oplossingen bestaan niet, goed procesmanagement vergt maatwerk en is vaak de sleutel, meervoudig gezamenlijk eigenaarschap is bij moeilijke vraagstukken juist goed. Voor verdere uitwerking verwijs ik naar de verkenning van Jan andries Wolthuis (2006).

Voorbeeld Middenbestuur

Een ander voorbeeld in dezelfde context betreft de aanpak van het project middenbestuur. tijdens het kabinet-Balkenende-III werd het plan opgevat om nog eens grondig de positie van de provincies, de kaderwetgebieden en andere samenwerkingsverbanden tussen Rijk en gemeenten tegen het licht te houden. Op de achtergrond speelde dezelfde problematiek van bestuurlijke drukte als zojuist geschetst, maar ook dat in een regio als de Randstad ambities niet worden konden worden verwezenlijkt binnen de schaal van de bestaande instituties. natuurlijk kon verwacht worden dat bij provincies en gemeenten

reminiscenties aan stadsprovincies en gewesten (‘landjepik’) zouden opdoemen als Binnenlandse Zaken weer met een grootscheeps project over structuren en grenzen in het middenbestuur zou beginnen.

Daarom opperde de afdeling IB om het proces vooral open in te gaan, met de bedoeling om echt te leren over de feitelijke betekenis van middenbestuur in deze tijd, niet uit te gaan van een vooropgezet model.

misschien is de werkelijkheid al veel dichter toegegroeid naar een diffuse netwerkkluwen in plaats van een piramidale bestuurstoren, zeker als men daar de provincie aan de top moet projecteren. Ook zou het verkennen van deze werkelijkheid het meest leerzaam zijn als de medewerkers van verschillende afdelingen (het projectteam) zelf op onderzoek zou uitgaan bij verschillende actoren in het middenge-bied; niet alleen de overheden, maar ook de semi-publieke organen als Kamers van Koophandel, maatschappelijke organisaties en bedrijven. misschien zou een werkwijze als beleidsmediation (stakehol-dergesprekken bij beleidsontwikkeling in controversiële domeinen, maar nog voordat een conflict is uitgebroken) gelet op de historische gevoeligheden goed toepasbaar zijn. uiteindelijk werd door de trekkende organisatie BFO gekozen voor een meer klassieke aanpak: een bureau werd ingehuurd voor onderzoek over de stand van zaken, dat door het projectteam werd besproken. De eigen waarneming van de praktijk werd beperkt tot enkele werkbezoeken van de minister met zijn gevolg bij het bestuur van provincies en gemeenten en in plaats van het zorgvuldig opbouwen van commitment door coproductie werd verwezen naar de beleidsverantwoordelijkheid van de minister, die uiteindelijk zijn langverwachte rapport met opties voor een Randstadprovincie presenteerde. Hij had het geluk dat de meningsverschil-len vanuit de provinciebesturen niet verder reikten dan de keuze tussen één ongedeelde

Randstadprovincie en een twee-vleugelmodel. anderzijds was een kans gemist om dichter bij de werkelijke problemen van synergie en daadkracht in het middenbestuur te komen dan de analyse van de gewenste schaal van de provincie, waarschijnlijke reden waarom het rapport en ook het advies van de Commissie-Kok vrijwel onmiddellijk in een la belandden.

“Daar gaat de gemeente over!”

Om te voorkomen dat een karikatuur ontstaat van het contrast tussen IB en de directie BFO, past nog een voorbeeld van een project van deze directie, dat laat zien dat het ook anders kan. In 1997 startte

staatssecretaris van de Vondervoort een project onder de titel “Daar gaat de gemeente over!” Ondanks de suggestie die van deze strenge, dirigistische naamgeving uitging, was het project een toonbeeld van een open zoektocht. In talloze debatten en werkbezoeken bij gemeenten, probeerde de directie een beeld te krijgen van een nieuwe rol van gemeenten. meer regisseur van processen en facilitator van plaatselijke netwerksamenwerking dan het bestuurscentrum dat alle publieke activiteit monopoliseert, was het toekomstbeeld dat hier voor de gemeenten uitkwam. Omgekeerd kunnen ook bij de afdeling IB projecten worden aangewezen die weinig ruimte laten voor verrassingen en leren in de organisatie, waar ook weinig emergentie optreedt. Denk bijvoorbeeld aan een reeks kabinetsstandpunten over bestuursin-strumenten als toezicht, specifieke uitkeringen en planverplichtingen uit 2006.

Schematische tweedeling

In feite wordt hier gepoogd twee benaderingswijzen voor beleidsontwikkeling te typeren die in Reinkultur weinig voorkomen, maar die in de praktijk duidelijk herkenbaar zijn.

schematisch weergegeven in onderstaande tabel:

Tabel 1.3. Twee denkpatronen naast elkaar

“BFO” “IB”

uitgaand van bestuursmodel of doctrine uitgaand van pluriforme bestuurspraktijk Coherentie tussen verschijnselen geattribueerd door

het model

Coherentie tussen verschijnselen ervaren door betrokkenen Onzekerheids- en complexiteitsreductie als

hoofdacti-viteit ter wille van beheersbaarheid doelrealisatie

Onzekerheid en complexiteit als weldadig gegeven; beheers-baarheid alleen op niveau van waarden en oogmerken planmatig voorbereiden van welomschreven product;

VBtB-proof

Open zoektocht vanuit probleemdefinitie en timeframe, laat je verrassen. VBtB moet worden gecontenteerd door taaltrucs laat je niet afleiden side-effects zijn minstens zo leerzaam als hoofdspoor.

Rationeel-causaal sturingsmodel Constructivistische sturingsopvatting Voeding door uitbesteed onderzoek Eigen onderzoek en waarneming voorop politiek primaat: instructie komt van de leiding,

ambtenaren werken uit en voeren uit

politiek ultimaat: ambtenaren leggen alternatieve percepties voor aan politiek, die hieruit kiest.

Individuele ambtenaar ondergeschikt en uitwisselbaar Individuele ambtenaar en zijn/haar persoonlijke motivatie, netwerk en beleving zijn bepalend voor resultaat

Organisatie spreekt met één mond, is als een piramide Organisatie is meervoudig netwerk, werkt samen naar binnen en naar buiten

aan de top van de organisatie ‘gebeurt het’ aan de grens van de organisatie ‘gebeurt het’

structuren en regels zijn bepalend Werkwijze en inhoud zijn bepalend Voorbeeld XPIN

als ‘tweede man’ van het Expertisebureau voor Innovatieve Beleidsvorming XpIn heb ik het rechter model in extreme vorm meegemaakt. Een korte chronologische beschrijving van de wederwaardigheden van XpIn aan de hand van langskomende mensen en ideeën illustreert nog beter de kwaliteit en ook de beperkingen van deze werkwijze (XpIn, 2005). De vrijheid om associërend te werk te gaan en synergie te zoeken op basis van de eigen professionaliteit van het team levert een haast onwaarschijnlijk hoge productie op. Het is allerminst vrijblijvend kletsen en rondhangen wat hier gebeurt. Er wordt ook echt geleerd; de omgeving, het toeval en de contingentie regeren. Dat betekent ook maximale kans op impact, omdat de opportuniteit zich door ernaar te zoeken als het ware uit de omgeving losmaakt en alleen maar aan elkaar gekoppeld hoeft te worden. anderzijds is er weinig te merken van politieke of andere sturing, de relevante omgeving beperkt zich hoofdzakelijk tot de doelgroepen die men zelf interessant acht (de voorhoede), en het bureau is niet belast met een opgave om het gedrag van mensen of organisaties in of buiten de rijksdienst te veranderen of te verbeteren. Zo kan ik het ook, zal een regulier beleidsonderdeel dat meer werkt overeenkomstig de ‘linker kolom’ zeggen.