betrekkingen, Decentralisatie
3.3. Bestuurstheorie bij decentralisatiebeleid en interbestuurlijke betrekkingen
3.3.1. Verloop in de tijd
Veranderstrategie en contingentie
Decentralisatiebeleid begon met de meest voor de hand liggende methode, niet bepaald contra-intuïtief.
Kortweg kan deze methode worden gekarakteriseerd als ramkoers. ‘De machtsstrategie’ werd hij door de Raad voor het binnenlands bestuur (RBB) genoemd, maar dan vooral in verband te brengen met het strijdperk van Don Quichotte. al gauw kregen de vakministeries door dat er machten waren die nog sterker bleken dan regeerakkoorden en de kamerbrede dreigende moties, namelijk die welke zich in de arena van de afzonderlijke departementen bevonden, belangengroepen, instellingen met hun werkne-mers, kamercommissies, etc. De politieke opdrachten en taakstellingen die Binnenlandse Zaken wist mee te krijgen waren helaas nooit specifiek genoeg om te voorkomen dat de ministeries die men hiermee confronteerde met succes konden verwijzen naar de buren, waar decentralisatie misschien wel mogelijk was, maar hier niet.
De echte innovatie was vooral dàt Binnenlandse Zaken met een offensief decentralisatiebeleid begon.
alle andere innovaties liepen spoedig spaak. Het bleven aanvechtingen. latere varianten op de machts-strategie (decentralisatie-impuls) waren al iets meer sophisticated in die zin dat ze door coalitievorming
meer macht wisten te mobiliseren en de Vng en IpO aan de andere kant van de tafel lieten plaatsnemen.
Binnen mijn toetsingskader voor het typeren van bestuurstheorie als meer government of governance-gericht (doelstellingen, proces, informatievergaring) zijn de projecten in dit dossier overwegend vernieu-wingen op het vlak van procesaanpak geweest. Hierbij werd geleidelijk en mondjesmaat meer vrijheid van onderop, meer invloed van contingente factoren toegelaten. Een toepasselijke metafoor voor het ontstaan van een vernieuwing op dit terrein die van onderaf ontstond, het D’ project, is de chaostheorie, waar wonderlijk spel van het toeval + de aanwezigheid van ‘attractoren’ tot een zodanige klontering van energie leidt dat er opeens een besluit wordt genomen dat ook nog tot iets leidt. Ook het denkmodel van march en Olsen (1995) met hun garbagecan-model van beleidsvorming komt hier dicht bij in de buurt.
Er zaten nog andere kleine omslagpunten in de aanpak van het decentralisatiebeleid, waarvan de sanering van bestuursinstrumenten over de volle breedte van de rijksoverheid de meest krachtige en succesvolle is geweest. preventief toezicht en kroonberoep zijn met wortel en tak uitgeroeid, verplichte planprocedures verdwenen geleidelijk, omdat ze niet aan de maakbaarheidsverwachtingen konden voldoen. alleen specifieke uitkeringen staan tot op de dag van vandaag op de agenda. Een uniek staaltje van beleidscontinuïteit voor Binnenlandse Zaken, alleen overtroffen door gemeentelijke herindeling.
Qua veranderstrategie om het beleid van de ministeries te beïnvloeden kwamen de decentralisatieopera-ties van Binnenlandse Zaken niet echt over de brug. Daarvoor moet zo dicht mogelijk worden aangeslo-ten bij de handelingsperspectieven van de betrokkenen en de daar al aanwezige veranderbereidheid. Dat vergt van de sturende actor een sterk inlevingsvermogen en bereidheid al naar gelang de specifieke situatie op maat te faciliteren. Daarvoor moet de prijs worden betaald van een sterk verbrokkeld patroon van veranderingen en aanpakken, maar het komt wel ten goede aan de effectiviteit en het enthousiasme van de partners. Verandering moet van binnenuit komen. Dat Binnenlandse Zaken van de ervaringen met de D’ gemeenten, de Decentralisatie Impuls en de lessen van anne alons niet veel heeft opgestoken blijkt uit het feit dat het programma andere Overheid weer op de oude manier is opgezet, als een voor de hele rijksdienst uniforme top-down instructie die voorbijging aan de probleembeleving bij de afzonderlijke ministeries (zie par. 6.2.2.).
3.3.2. Gemeenschappelijke beleidstheorie
Wat betreft de inhoudelijke doelstellingen van het beleid voor interbestuurlijke verhoudingen heeft het decentralisatiestreven gedurende de hele periode op het bestuursbeleid een zwaar stempel gedrukt. Of het gaat om de bestuurlijke organisatie, de financiële verhouding of het achterstandsgebiedenbeleid, steeds werd de vergroting van de vooral gemeentelijke autonomie als de maatstaf voor de bestuurlijke beleidskeuzen gedefinieerd. ‘De heldere (gescheiden) verdeling van verantwoordelijkheden vloeit voort uit een probleemgerichte benadering’, stelt de visie op de interbestuurlijke verhoudingen (ministerie BZK, IpO, Vng 2005). De probleemgerichte benadering mondt dus niet uit in een samenwerkingsmodel of in wisselende coalities en zeker de maatschappelijke partners (en de burgers) blijven buiten de boot.
Binnenlandse Zaken zorgt dat het bestuur door middel van decentralisatie ‘dichter bij de burger’ komt en daar moeten dezen het mee doen. Dat er uiteindelijk vorderingen zijn gemaakt vanuit het gezichtspunt van de burger, is zeker. alles beter dan het topzware bestuursmodel van de jaren ’70. De bestuurstheorie over de interbestuurlijke betrekkingen concentreert zich op een antagonisme tussen de algemene decentralisatie-vriendelijke lijn van Binnenlandse Zaken en het sectoralisme van de vakdepartementen.
Dit idee heeft zoals dit boek laat zien, het discours in het hele bestuursbeleid beïnvloed, niet alleen bij het decentralisatiestreven. Dit discours laat behalve uit bovenstaande projecten, zich goed herkennen in het
Jaarverslag van de afdeling IB van 2006:
“De inzet van het in twee teams (‘sociaal’ en ‘fysiek’) georganiseerde accountwerk is interdeparte-mentale, en steeds meer ook interbestuurlijke, beleidsontwikkelingen te signaleren en zorg te dragen voor coördinatie en actief bijdragen in de beleidsvorming van andere departementen op het onderdeel bestuurlijke arrangementen (kerndossiers). Vanuit de bijzondere verantwoordelijkheid van BZK ten aanzien van de interbestuurlijke verhoudingen bewaken en bevorderen we de consi-stentie in het interbestuurlijk handelen en plegen interventies naar andere ministeries en naar de decentrale overheden op basis van de Code interbestuurlijke verhoudingen.
We denken mee over de beste bestuurlijke arrangementen, meestal in zeer nauwe samenwerking, met FO die verantwoordelijk is voor de financiële arrangementen.
De handhaving van die Code vraagt een aanzienlijke inhoudelijke maar ook coördinerende inspan-ning. Zo bekeken is de Code een van de ‘hardere instrumenten’ in ons werk. We hebben het zo georganiseerd dat anderen in principe niet ‘om ons heen kunnen’ door een ‘interbestuurlijke verhoudingenvakje’ op het aanbiedingsformulier van de ministerraad.”
Er is veel op de veronderstelde tegenstelling met de vakdepartementen af te dingen. toch is het bestuursbeleid grotendeels blijven steken in de strijd tegen dit fantoom, en hebben daardoor andere aspecten van de maatschappelijke ontwikkelingen relatief minder gewicht gekregen.
In schema kan het beleid voor betere interbestuurlijke betrekkingen als volgt gescoord worden.
Schema 3.3. Scores Interbestuurlijke Betrekkingen/Decentralisatiebeleid
Casus I Openstaan voor
Verandering II typering van
Bestuurstheorie III Doorwerking Indicatie voor Omslag
-4. Dossier Ach terstandsproblemenbeleid
4.1. Algemene ontwikkeling van dit dossier
Binnenlandse Zaken is van oudsher belast met het scheppen van voorwaarden voor een vitaal en krachtig lokaal bestuur. Dat betekent onder meer de zorg voor het bestuurlijk geraamte, dat in par. 2 is behandeld en streven naar de bescherming van een autonome bestuurssfeer voor het decentraal bestuur, waardoor de oorspronkelijke gelaagde structuur van thorbecke in stand kan blijven.
Van een iets andere orde, maar evenzeer voorwaardenscheppend voor het Huis van thorbecke, zijn werkcondities voor krachtige gemeenten, bijvoorbeeld een solide financiële verhouding en een afgewo-gen bestuursstatuut (de gemeentewet). Deze onderwerpen, de Financiële Verhoudingswet en de gemeentewet zijn in de door dit boek bestreken periode beide geheel herzien, maar omdat hierbij eerder aanpassing en modernisering dan drastische innovaties vooropstonden blijven beide grote projecten hier, evenals de gestaag voortschrijdende gemeentelijke herindeling, buiten beschouwing.
In de komende twee paragrafen richt ik het zoeklicht op het type van interventie vanuit Binnenlandse Zaken dat is gericht op het daadwerkelijk functioneren van gemeenten. Het gaat dan niet om de structuur, maar om de inhoud en de kwaliteit van het bestuur. Zo nu en dan signaleert het ministerie tekortkomingen of uitdagingen in het lokaal bestuur, waarvoor gemeenten niet lijken te zijn toegerust. In verband met de hooggeschatte autonomie van het lokaal bestuur zal bemoeienis hier terughoudend zijn, maar soms niet te vermijden. De onderwerpen en de manier waarop Binnenlandse Zaken in de gang van zaken bij de gemeenten intervenieert zijn soms het gevolg van een plotseling nieuw inzicht of wending in de omstandigheden. Een aantal van die nieuwe ideeën die de bestuurskracht, het organiserend vermo-gen, van het lokaal bestuur tot onderwerp hebben, wil ik in deze paragrafen behandelen. Het betreft nogal een verscheidenheid van onderwerpen. Drie ervan hebben te maken met inhoudelijke opgaven om oude en nieuwe achterstandsproblemen en vooral de cumulatie ervan, het hoofd te bieden: minderhe-denbeleid, sociale vernieuwing, grotestedenbeleid. Deze komen in dit aan de orde. andere voorbeelden, die ik bewaar voor par. 5, betreffen meer relatieve “achterstanden” van de gemeenten en provincies, namelijk ten opzichte van nieuwe technologische ontwikkelingen of organisatiekundige inzichten, waar de decentrale overheden het been moesten bijtrekken. naar de toenmalige inzichten van Binnenlandse Zaken zou dat niet vanzelf lukken zonder een extra impuls vanuit het moederdepartement. twee voorbeelden zijn gericht op de interne informatiehouding van de gemeente, die zijn uitstralingseffecten heeft op de gehele publieke sector. Het derde voorbeeld betreft de dienstverlening die mede dankzij de informatie en communicatietechnologie op andere leest kan worden geschoeid: klantgericht. Het laatste voorbeeld, ketenregie, betreft de introductie van een nieuw concept dat de samenhangende problee-maanpak over de grenzen van organisaties en instellingen versterkt. Die integrale probleeproblee-maanpak is tegelijkertijd de veronderstelde kwaliteit van lokaal bestuur, en bij alle voorbeelden in deze dossiers de gemeenschappelijke noemer voor de richting waarin Binnenlandse Zaken al zijn beleidsinterventies
zoekt. Een typerend element van government-denken overigens.
aan het eind van hoofdstuk 5 zal ik de bevindingen over de bestuurstheorie in de dossiers van hoofdstuk 4 en 5 samenvatten.