Charles de Menthon Bake e.a, Reorganisatie binnenlands bestuur

Typering van dit project naar de criteria van dit boek (hoofdtekst)

Hieronder zal ik door het resumeren van de feiten in de ontwikkeling van de reorganisatie van het binnenlands bestuur veranderingsmomenten markeren aan de hand van de begrippen van Hogwood &

peters: beleidsaanpassing (‘policy maintenance’), beleidsinnovatie, beleidsopvolging (‘policy succession’) en beleidsbeëindiging.

1969 Beleidsinnovatie: nieuw beleid wordt geïntroduceerd, waardoor ingrepen in het middenbestuur in het vizier komen. Begonnen wordt met gewesten, geconsolideerde vormen van verlengd lokaal bestuur.

1976 Het kabinet den uyl wendt de steven uit vrees voor het ontstaan van een vierde bestuurslaag.

De oude provincies worden opeens gezien als voertuigen voor het beoogde streven om passende bestuurseenheden in het leven te roepen. Dat is de grote beleids-aanpassing: de provincies die na napoleon bewust kort waren gehouden worden nieuw leven ingeblazen als

‘Doe-provincies’. Daarna volgen alleen nog kleine stapsgewijze beleidsaanpassinkjes door het aantal beoogde provincies in te perken: van 26 naar 24, naar 17. In feite wordt met deze terugtocht geleidelijk de geloofwaardigheid van de beleidstheorie dat bovenlokale en regionale taken kunnen samenvloeien in één bestuurlijke bedding, die van de nieuwe provincies, steeds verder uitgehold. andere aanpassingen vinden plaats op het terrein van de taaktoedeling en de instrumentatie van de nieuwe bestuurseenheden: het betreft de introducties van de positieve en negatieve lijsten in de wetgeving (taken die alleen door provincies en andere taken die in ieder geval niet meer door gemeenten mogen worden uitgevoerd) en van het provinciaal Beleidsplan.

1983 In het volgende kabinet wordt de knoop doorgehakt. pas bij de invoeringswet volgt de intrekking van het hele pakket. Wat resteert is de beslissing om één nieuwe provincie – Flevoland – in het leven te roepen, die echter ironisch genoeg vloekt met alle uitgangspunten van sociale en bestuurlijke samenhangen.

Deze totale nederlaag lijkt erg op beleidsbeëindiging in strikte zin. Er gebeurde verder een hele tijd niets wat erop leek. Of moeten we schaamlap bestaande uit de voortgezette pogingen om de gemeenschap-pelijke regelingen te bundelen en te harmoniseren nog opvatten als een vorm van beleidsopvolging? Ik zou denken dat de poging om de regionale bestuurstaken van een democratisch fundament te voorzien de wezenlijke beleidsopdracht was en dat dit idee voor onbepaalde tijd ten grave was gedragen. De stroomlijning van gemeenschappelijke regelingen kan toch nauwelijks als functioneel equivalent voor de democratische doe-provincies gelden, tenzij we uitgaan van de heimelijke verwachting bij sommige ambtenaren bij Binnenlandse Zaken dat dergelijke gebundelde administratieve eenheden zich op den duur ‘vanzelf’ zouden ontwikkelen tot echte bestuurslagen. En dergelijke ambtenaren die dit een zinnige stap terug vonden om een uitvalspositie te creëren om in de toekomst de draad weer op te pakken waren er zeker, zoals respondent Eduard de Wilde.

Over de doorwerking van het beleid hoef ik niet lang uit te weiden. aan bekendheid en zelfs papieren acceptatie van het beleid was geen gebrek in deze periode. Het bereikte zelfs een zekere periode het staatsblad. maar uiteindelijk is het blijvende resultaat nihil, of zelfs negatief als we de inrichting van de provincie Flevoland bezien vanuit de oorspronkelijke overwegingen voor het maken van nieuwe provincies. Immers de maatschappelijke samenhang van almere met amsterdam en het gooi was vele malen groter dan met de noordoostpolder en Dronten. Ook constructies als het provinciaal Beleidsplan en de negatieve lijst van gemeentelijke taken hebben de slag niet overleefd.

Evaluatie van dit beeldbepalende beleidsproject heeft nimmer plaatsgevonden. Ongetwijfeld heeft het gebrek aan succes ertoe bijgedragen dat het ministerie hier weinig animo voor had, wat niettemin uit oogpunt van kansen op leereffecten een gemiste kans mag heten. Dat er toch geleerd is uit de ervaring met cumulatie van weerstanden bij een landelijke aanpak op basis van een blauwdrukachtige beleidsre-denering, mag blijken uit de volgende poging met provinciale herindeling: de stadsprovincies. Hiervoor verwijs ik naar paragraaf 2.2.4. Eerst brengt de chronologie ons naar de volgende vernieuwingspoging: de verkenning van complementair bestuur als structurerend verschijnsel in het binnenlands bestuur.

Aanwijzingen voor de in dit project gehanteerde bestuurstheorie

De probleemanalyse en de doelstelling van het beleid zijn duidelijk gericht op versterking van bestuurs-centrisme, van het leggen van verantwoordelijkheden in éen hand. Zelfs na het falen van het beleid in 1983 en in het daaropvolgende centrum-rechtse kabinet van agt was niet het argument dat deze ambitie op een misplaatst centraliteitsdenken berustte, maar dat de beoogde doelen ook op incrementele wijze binnen de bestaande bestuurlijke organisatie bereikt konden worden.

Wat betreft de sturingsaanpak zien we louter hiërarchisch instrumentarium. Ik merk op dat de “uitvin-ding” die ten grondslag ligt aan de Wet reorganisatie binnenlands bestuur, namelijk het omvormen van provincies tot de centrale spil van het binnenlands bestuur, pas na de jaarwisseling van 1975 ontwikkeld is en dat al voor het zomerreces van dat zelfde jaar een compleet wetsvoorstel is ingediend. De centrale overheid liet er geen gras over groeien en heeft ook niet veel behoefte gevoeld via overleg en consultatie tot een breed gedragen modus te komen. De oplossing werd als intrinsiek elegant, logisch en doeltref-fend beschouwd en behoefde alleen maar te worden ingevoerd, bij wet natuurlijk. Eduard de Wilde verzuchtte achteraf: “had men maar gekozen voor voorzichtige experimenten en olievlekwerking”.

De informatieverwerving was bij uitstek technocratisch. Denk aan het wetenschappelijk onderzoek bij de structuurschets dat een groot vertrouwen in het kennen van de werkelijkheid verraadt en de technocrati-sche tekentafeloplossingen die rationele analyse toereikend achten voor het onderbouwen van besluiten.

geen spoor van twijfel door de confrontatie met verschillende percepties (de kritiek van de Vng werd als

“onder de gordel” beschouwd). Ook al was de uitvoering uiterst aanvechtbaar (zie de anekdote rond aat tetteroo), het beleid bleef vasthouden aan de sociografische benadering om werkelijk samenhangende gebieden aan te wijzen, een methode van rationele beleidsvorming die in het begin nog met weten-schappelijk onderzoek was omlijst. tekenend voor de rationele maakbaarheidsverwachtingen van die tijd was het geloof in het provinciaal Beleidsplan als fundament voor integraal regionaal bestuur. In de scherpte van dit project zal de bestuurscentrische benadering van Binnenlandse Zaken later niet meer terugkomen. Daarom is het goed dat dit project als eerste hier wordt neergezet, dat verheldert wat ik bedoel.

Wel blijkt uit de manier waarop het handwerk van Hans Bevers wordt beschreven (“doelredeneringen”) een zeker besef van het willekeurige karakter van de presentatie van het beleid. De ambtenaren waren zich zeker bewust van de weinig rationeel verdedigbare verkooptechnieken. Dit is misschien niet helemaal netjes, maar hoort nu eenmaal bij de politieke kant van het ambtelijk bedrijf, zo proef ik. De ambtenaren hebben een weinig hoge dunk van de politici, die deze doelredeneringen zo laten passeren.

Er wordt een duidelijk verschil gezien tussen het rationeel gefundeerde beleid en de vaak op wenselijkhe-den en belangen gefundeerde politiek.

ten slotte herinner ik aan de opmerking dat het beleid zich louter op Vng en provincies oriënteerde, niet op de sER en andere maatschappelijk gewortelde adviesorganen laat staan op de bedrijven, maatschap-pelijke organisaties en burgers. Dit is ook een belangrijke indicatie van de manier waarop men in dit dossier naar de eigen positie en naar die van het openbaar bestuur keek.

Bij reflectie op de bovenstaande ontwikkelingen hoef ik niet alleen terug te vallen op interviews en op mijn eigen interpretatie. Ik begin met een citaat uit de dissertatie van Hein-anton van der Heijden (1990: 189):

“De opvattingen over de bestuurlijke reorganisatie zelf ademden in grote mate de geest van het neo-corporatistische bestuurs- en beheersperspectief en sloten derhalve niet goed aan bij de [neo-pluralistische, jfs] opvattingen over de verhouding tussen staat, maatschappij en democratie.

Belangrijke kenmerken van de Concept-structuurschets¹⁵ waren bureaucratische rationaliteit, uniformiteit, technocratie, een universalistische bestuurstheorie, uitgaan van de maakbaarheid van de bestuurlijke reorganisatie. … aan de Concept structuurschets lag wetenschappelijk onderzoek ten grondslag dat mede beleidsbepalend was (vgl de onderverdeling in een indicatieve, een normatieve en een departementale fase). …

In het Wetsontwerp reorganisatie binnenlands bestuur … wonnen functionele rationaliteit, centrali-satie en schaalvergroting het van opvattingen over bestuurseenheden die voor burgers aanspreek-baar moesten zijn.”

ten tweede voer ik op als getuige pieter tops, die zijn doctoraalscriptie begint met een citaat van Joop den uyl uit 1983, die in de Volkskrant de reorganisatie van het binnenlands bestuur nota bene beschrijft als een poging om “regionaal vorm te geven aan een participerende democratie.” terecht verbaast tops zich over deze kwalificatie:

“als er één beleidsvoornemen is geweest dat werd gekenmerkt door een technocratische, a-politieke benadering en dat alleen onder bestuurders belangstelling wist te wekken, dan was het wel de reorganisatie van het binnenlands bestuur.”(tops, 1985: 9).

En verderop vervolgt hij over de bestuursideologie van Binnenlandse Zaken:

“Inhoudelijk wordt over het openbaar bestuur gedacht als is het een ‘beleidsmachine’ (aquina, 1982, blz. 38). Het ‘mechaniek’, eens door thorbecke ontworpen is toe aan een grootscheepse revisie, zo wordt in deze gedachtengang gesteld” (tops, 1985:58)…. “Een op institutionele vereenvoudiging gerichte benadering is noodzakelijkerwijs monocentrisch en centralistisch.”… “Vandaar dat in de reorganisatie binnenlands bestuur steeds wordt gepleit voor een totaalvisie, met behulp waarvan de centrale overheid van bovenaf bestuurlijke structuren kan opleggen.”… “Zo’n mechanische,

15 gedoeld wordt op de structuurschets bestuurlijke organisatie uit 1974, waarin 44 gewesten werden gepresenteerd.

centralistische en monolitische benadering van het openbaar bestuur is noodzakelijkerwijs a-poli-tiek”…. “Dat brengt ons bij het tweede aspect van de besproken bestuursideologie: de wenselijke-heid van een reorganisatie van het binnenlands bestuur wordt vooropgesteld en niet de mogelijk-heid tot zo’n reorganisatie. Dit heeft gevolgen voor de wijze van uitvoering van de reorganisatie”. …

“Er wordt van uitgegaan dat de veranderingen op een uniforme manier moeten worden doorge-voerd; ingrijpen van een centraal punt is nodig om de veranderingen van bovenaf op te leggen; dit moet op basis van een totaalvisie gebeuren, waarin de samenhang tussen alle mogelijke aspecten niet alleen wordt onderkend, maar ook op de voorgrond geplaatst.” (tops, 1985: 59-61)