Gevonden patronen. Shift of geen shift?

Samenvatting van bevindingen uit de casussen

De empirische beschrijvingen van het bestuursbeleid in 5 dossiers zijn in bijlage 1 te vinden. De uitkom-sten zijn daar ook uitvoerig onderbouwd. Hier volgen de scores in een samenvattend schema.

Een enkele blik op de laatste kolom geeft direct antwoord op de gestelde vraag.

Schema 2.2. voor analyse van de 24 casussen Dossier Bestuurlijke Organisatie⁹

Casus I Openstaan voor

Verandering II typering van

tuursbenadering III Doorwerking Indicatie voor Omslag

-Dossier Kwaliteitsimpuls lokaal bestuur (achterstandsproblemenbeleid en informatievoorziening) 14. minderhedenbeleid

-9 ++ beleidsinnovatie, + beleidsopvolging, +/- beleidsaanpassing , - beleidsbeëindiging

al die plusjes en minnetjes kunnen als volgt worden gelezen. In de linker kolom zien we meer innovatie dan misschien op voorhand verwacht mocht worden. Dat betekent dat er nog best wat werd geprobeerd.

Helaas blijkt uit de tweede kolom dat bitter weinig evaluatie plaats vindt. Hoe kan het ministerie zo bouwen aan een consistente opgaande beleidslijn? In de derde kolom zien we erg veel government-oriën-tatie, maar dan volgt de vierde kolom, die in combinatie met de derde onthullend is: juist overal waar elementen van governance-oriëntatie worden geprobeerd, is er geen doorwerking. De combinatie leidt tot allemaal minnetjes in de laatste kolom: er is geen sprake van de gezochte omslag, want als er vernieu-wing en aanvechting tot governance-benadering doorschemert, wordt dit weer spoedig gesmoord.

Ik licht er nog een paar voorbeelden uit om de tabel iets meer te laten spreken.

1. De reorganisatie binnenlands bestuur was een echte innovatie, omdat het Rijk voor het eerst sinds de Franse tijd geheel nieuwe provincies ging tekenen, en wel uit oogpunt van bestuurlijke samen-hang. Het doel was bij uitstek bestuurscentrisch en dat was ook de aanpak vanuit de ivoren toren.

De beleidswerkelijkheid werd rationeel-wetenschappelijk opgebouwd. De mislukking was totaal.

Evaluatie bleef uit.

2. De werkgroep Complementair Bestuur ging uit van een nieuw bestuursconcept (samenwerking), de samenstelling was divers. De werkgroep legde een interimrapport neer voor reacties uit het veld.

Daarmee houdt het governance-gehalte wel op. Relaties met maatschappelijke partners ontbraken in het gezichtsveld van de werkgroep (geen netwerkbestuur) en de focus bleef rationeel-deductief. Het rapport verdween in een diepe la.

5. Dualisering was gericht op versterking van de lokale representatieve democratie. De verhouding tussen raad en dagelijks bestuur liet de samenleving vrijwel ongemoeid. De structuurverandering is succesvol doorgevoerd, de invoering van de cultuuraanpassing in de Vernieuwingsimpuls was bijzonder in de zin dat ook ambtenaren van Binnenlandse Zaken afdaalden naar de gemeenten.

Evaluatie heeft meermaals plaatsgevonden. Er was dus iets van een leerproces.

6. De coördinerende taak was evenals de bestuurlijke reorganisaties uit de jaren ’70 (1, 22) gericht op ordening van het bestuurscentrum, maar dit keer vooral om de gemeentelijke autonomie te beschermen. De doorwerking was maximaal, want dit ziet Binnenlandse Zaken nog steeds als een centrale opgave. Evaluatie in formele zin was er niet, wel voortdurende interne bezinning.

9. De Bestuursakkoorden zijn per definitie horizontaal bestuur, maar de werking bleef voornamelijk steken op Haags niveau. Dit werd in theorie anders bij het Bestuursakkoord-nieuwe stijl, omdat daar de opzet was gericht op gezamenlijke probleemaanpak. Ook daar bleven de meeste onderwer-pen, op één na, echter steken op Haags papieren werk. Bestuursakkoorden als werkafspraken tussen Rijk, Vng en IpO werden een ‘onmisbare’ traditie van 1987 tot 2011.

12. De laatste jaren van de 20e eeuw lieten een opleving zien van zelfreflectie binnen het dossier van de interbestuurlijke betrekkingen. ‘Besturen op de tast’, ‘decentraliseren met beleid’, ‘op zoek naar samenhang en richting van Bram peper, uitstapjes naar procesmanagement (24) en ketenregie (21) gaven blijk van probleemgerichtheid en prikten bestuurlijke zekerheden door (decentralisatie, politiek primaat). De existentiële beleidstwijfel was alleen van korte duur. De producten bleven zonder gevolg. na 2000 was het weer decentraliseren en ‘accountswerk’ as usual.

13. De korte aanvechting rond 2006 om na te denken over differentiatie in gemeentelijke taakuitoefe-ning werd door de voortijdige val van het kabinet Balkenende II definitief afgebroken. Deze differentiatie-benadering zou van realiteitszin getuigen als men de problemen vanuit lokaal perspectief benadert, maar voor de ordelijke sturing van rijkswege houdt Binnenlandse Zaken liever vast aan het aloude concept van de uniforme gemeente.

14. minderhedenbeleid werd bij Binnenlandse Zaken geplaatst, omdat de gemeenten een slag moesten maken met inburgeren. Deze nieuwe loot introduceerde praktische probleemgerichtheid binnen Dg-Binnenlands Bestuur, maar de directie minderhedenbeleid bureaucratiseerde te snel, de contacten met de doelgroep bleven steken in overlegorganen. Wetenschappelijk onderzoek was relatief belangrijk. Het beleidsterrein werd in 2001 naar een ander departement overgebracht.

15. sociale vernieuwing bracht ook voor Binnenlandse Zaken vernieuwing. Voor het eerst trokken de ambtenaren de wijken in. Een golf van elan overspoelde het land, maar deze werd wel gesmoord doordat decentralisatie-doelstellingen gingen overheersen. Het sociale Vernieuwingsfonds moest worden gevuld en 500 convenanten werden getekend. Evaluatie was goed voorzien. Blijvende effecten voor de organisatie waren minder. nog voor het einde van de kabinetsperiode was het speelkwartier over. De opvolger (16), grotestedenbeleid miste een aantal tekortkomingen van sociale vernieuwing, maar daartegenover stond vanaf het begin framing van de problemen in het licht van gebrek aan beleidsvrijheid van de steden en de verplichting om integrale meerjarige ontwikkelingsplannen op te stellen (en te toetsen) om geld los te krijgen. tekenend zijn de lotgeval-len van een initiatief binnen grotestedenbeleid (17) om bedrijven te betrekken bij de ontwikkeling van de steden. Dit initiatief ontstond door een interessante samenloop van omstandigheden.

serendipiditeit lijkt een aardige indicator te zijn voor de opkomst van interessante innovaties (D’gemeenten, Bedrijfsbetrokkenheid, Ketenregie). na enige jaren veelbelovend netwerken, bleef dit governance-initiatief het werk van een eenling, voor Binnenlandse Zaken een vreemde eend in de bijt.

nooit meer over bedrijfsbetrokkenheid gehoord.

19. ICt-verkenningen van Binnenlandse Zaken komen nog het dichtst bij de leefwereld van de burger en kunnen ook niet heen om de realiteit van de netwerksamenleving. als we echter de aandacht van het beleid, valt op dat het meest succesvolle en duurzame project gBa strak rationeel en planmatig is opgezet. De kwaliteitsinstrumenten, die gericht waren op ‘van buiten naar binnen werken binnen de gemeentelijke organisatie (20), hebben alle een beperkte levensduur gehad en hun procesgang is niet geëvalueerd.

23. na een aarzelende start stort Binnenlandse Zaken zich met overgave op de verzelfstandiging van uitvoerende diensten. al gauw overheerst de staatkundige toetsing aan de eisen die de ministeriële verantwoordelijkheid aan de arrangementen stellen, boven de interesse in het optimaal functione-ren van afzonderlijke publieke diensten binnen hun specifieke context. Daarom een geheide score a en institutionele doorwerking van het beleid.

24. aan het eind van de jaren ’90 kon Binnenlandse Zaken even snuffelen aan de ontwikkeling van interactieve beleidsvorming (procesmanagement, regierol van de gemeenten). Dat was weer een kortstondig experiment. Het vernieuwingsgehalte van het veelbelovende programma andere Overheid was een farce. na 2008 is een nieuwe opbloei van het onderwerp burgerparticipatie ontstaan in een beleidseenheid die voor het eerst na thorbecke het onderwerp democratie proble-matiseerde. maar dat valt buiten het bestek van dit boek.

De resultaten van de verkenning

na presentatie van de cases en voorbeelden, die allemaal in potentie een nieuw begin zouden kunnen inluiden, kunnen de geformuleerde verwachtingen bevestigd worden. Ja, er is een rode draad en dat is duidelijk de government benadering, maar die is niet zo overheersend dat er geen afwijkingen, of vernieu-wende aanpakken mogelijk waren. Doordat deze niet echt doorzetten, kan volgens de omschrijving van Hajer niet gesproken worden van institutionalisering van een nieuw alternatief discours. Want dan moet sprake zijn van het vertalen van een discours of verhaallijn in institutionele arrangementen, geeffectu-eerd beleid en maatregelen in de institutionele sfeer (Hajer, 1995: 61). Enkele keren bereiken initiatieven met een governance-karakter de fase van officieel beleid, maar zelfs dan is dat een tijdelijke doorbraak, zoals bij de sociale Vernieuwing. meestal komen deze initiatieven niet verder dan de tekentafel of een fiat van een ambtelijke directieraad. Zij blijven steken in de categorie aanvechtingen.

Een bewijs uit het ongerijmde is te ontlenen aan een interne notitie over bestuurskracht, afkomstig van de genoemde programmadirectie Krachtig Bestuur uit ongeveer 2009. De titel “Het belang van maat-schappelijke organisaties en bedrijfsleven voor bestuurskracht van gemeenten”. De relatie met ons governance-begrip is evident. De discussie als het gaat over bestuurskracht onder meer in deze directie ging aanvankelijk over de smalle of de brede definitie ervan. Het smalle bestuurskrachtbegrip zou alleen de prestaties van de overheid zelf in ogenschouw nemen, terwijl de brede bestuurskracht bestaat uit de resultante van de gezamenlijke inspanningen van overheid en samenleving, waarbij de overheid vaak de rol van regisseur of facilitator aanneemt. De laatste opvatting (governance) heeft uiteindelijk gewonnen en wordt nu door het Kwaliteits Instituut nederlandse gemeenten met verve uitgedragen, maar dat speelt zich allemaal af na 2008. Hier gaat het om de volgende passage in deze notitie van 2009: “Het beleid van BZK richt zich tot nu toe vooral op versterking bestuurskracht van gemeenten zelf en van de interge-meentelijke samenwerking. BZK heeft nog geen afzonderlijk beleid op het versterken van de kwaliteit van de samenwerking tussen gemeenten en maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven.” nu hoort u het ook van een ander.

De kortst mogelijke samenvatting van alle uitkomsten is dus: nee, er is uiteindelijk tussen 1969 en 2009 in het bestuursbeleid geen sprake van een door bestuurskundigen veronderstelde omslag van government naar governance geweest. Ook al waren er hier en daar duidelijke aanvechtingen in die richting (B), doordat zij nergens zijn doorgezet, mag de mainstream in het bestuursbeleid als government-georiënteerd getypeerd worden. Verder is naar mijn indruk er behoorlijk geïnnoveerd en geëxperimenteerd (uiteraard een subjectieve maatstaf) en bedroevend weinig geëvalueerd.

Ook kan men twisten over de resultaten van de inzet van het bestuursbeleid.

Ja, het aantal gemeenten is ruim gehalveerd, maar die ontwikkeling is permanent voortgegaan, ook als het ministerie daar geen sturend beleid op zette. Het zelfde is te zeggen van het hoofdthema van al die jaren: decentralisatie. De meeste vorderingen op dat terrein zijn uit de ministeries zelf voortgekomen.

Denk aan het welzijnsbeleid en de stadsvernieuwing. De decentralisatie van de volkshuisvesting is van binnenuit goed beschreven in het proefschrift van Koffijberg (2005) en het is opvallend wat voor bijrol Binnenlandse Zaken in dat boek krijgt toegedicht. De integratie van het minderhedenbeleid is nog relatief mild beoordeeld in het rapport van de commissie-Blok.

grotere vorderingen zijn te melden op drie terreinen: de sanering van bestuursinstrumenten (specifieke uitkeringen, toezichtinstrumenten en planprocedures), het grotestedenbeleid. Echte klappers waren de gBa en de dualisering van het gemeentebestuur. Veelvuldige interventies in de organisatie van het middenbestuur bleven geheel vruchteloos.