In dit kader karakteriseren we enkele instrumenten die behulpzaam zijn bij de voorbereiding van een MKBA. Ze kunnen helpen om de probleemanalyse te structureren, de juiste beleidsdoelen uit de probleemanalyse te destilleren en een relevante set aan kansrijke oplossingen te formuleren. Ze helpen ook om te bezien of de te analyseren beleidsalternatieven inderdaad kunnen bijdragen aan het
beleidsdoel en zo vast te stellen of, in het kader van het beleidsvraagstuk, een beleidsalternatief wel moet worden onderzocht.
• De Doelenboom (of probleemboom) geeft een overzicht van de samenhangende beleidsdoelen (problemen) en brengt daarin ook een rangorde aan. De hiërarchie tussen hoofd- en subdoelen die hierdoor zichtbaar wordt, laat de eventuele causaliteit, de terugkoppeling en mogelijke spanningen tussen beleidsdoelen zien.
• De Probleemcheck is een check op de verschillende elementen waaruit een probleemanalyse moet bestaan om zo tot een probleemstelling te komen die kan dienen als uitgangspunt voor een zinvolle analyse met een MKBA. Zie Romijn en Visser (2013).
• De Logical Framework-analyse (logisch-kaderanalyse) expliciteert de relatie tussen maatregel en doel. In een logical framework wordt onderscheid gemaakt tussen de resultaten van de interventie (outcome), het directe doel van de interventie (purpose) en de doelen op hoger niveau (goal). De
logical framework-aanpak kan ook worden gebruikt om vooronderstellingen en/of randvoorwaarden
te expliciteren.
• De Planobjectivering is een ruimtelijk analyse- en beoordelingsinstrument dat de makers van stedelijke plannen en bestuurders helpt om inzicht te krijgen in ruimtelijke kenmerken van stedelijke projecten. Het instrument toetst of een verstedelijkingsproject aan de ruimtelijke voorwaarden voldoet zodat het de beoogde effecten kan hebben. Zie verder Romijn en Renes (2013) en Hamers et al. (2013).
• De EffectenArena brengt experts en relevante maatschappelijke groepen bij elkaar om in een gestructureerde discussie de effecten van een maatregel te identificeren en een plaats te geven in een format (de Arena). Zie verder Deuten (2010), De Boer en Larssen (2013).
Deze instrumenten zijn kwalitatief van aard en hebben niet in alle gevallen een wetenschappelijke onderbouwing. Het zijn vaak hulpmiddelen om de discussie te structureren. Ze zijn geschikt om de effecten van de beleidsmaatregelen te inventariseren, maar niet om de effecten van een maatregel te
bepalen; ze hebben dus geen functie bij het opstellen van een MKBA. Het is ook niet de bedoeling dat de
MKBA-opsteller met deze instrumenten aan de slag gaat. Een MKBA-opsteller moet echter wel nagaan of de opzet van de MKBA (met name de keuze van nul- en beleidsalternatieven) aansluit bij de
probleemanalyse en het beleidsvraagstuk. Ook moet de MKBA-opsteller zich ervan vergewissen dat de probleemanalyse deugdelijk is. Enige affiniteit met de genoemde hulpmiddelen is dan handig om een probleemanalyse te doorgronden en na te kunnen gaan of de uitkomsten plausibel zijn.
• Wat is de rol van de markt en de overheid bij het oplossen van het knelpunt of het benutten van de kans?
• Welke beleidsdoelen vloeien hieruit voort: wat wil de overheid bereiken? • Welke oplossingsrichtingen zijn kansrijk om het beleidsdoel te bereiken?
• Zijn alle relevante oplossingen in beeld? Zijn er oplossingsrichtingen over het hoofd gezien? Zijn alle niet-relevante oplossingen geëlimineerd?
De probleemanalyse is geen onderdeel van de MKBA. De MKBA-opsteller moet een duidelijk beeld hebben van de probleemanalyse en nagaan of en hoe deze aanknopingspunten biedt voor het maken van een MKBA die informatie biedt over de voorliggende beleidsmaatregel. De MKBA-opsteller moet ook nagaan of en hoe de opzet van de MKBA (te onderzoeken beleidsalternatieven, nulalternatief, tijdshorizon, uit te voeren gevoeligheidsanalyses) aansluit bij de probleemanalyse. Dit kan betekenen dat voor een MKBA een nadere aanscherping van de probleemanalyse nodig is, bijvoorbeeld omdat relevante
oplossingsrichtingen over het hoofd zijn gezien. Het kan dan ook nuttig zijn om de MKBA- opsteller mee te laten denken over de probleemanalyse (zie ook hoofdstuk 2).
Het is verder raadzaam om verschillende maatschappelijke groepen te betrekken bij het opstellen van de probleemanalyse, om de problematiek van zoveel mogelijk kanten te belichten. Hiermee wordt ook duidelijk welke verschillende belangen er spelen en kan worden gestreefd naar consensus over de aard en de ernst van het probleem. In
gezamenlijkheid kunnen de kansrijke oplossingen worden verkend. Vanuit die gedeelde probleemanalyse kunnen de verschillende groepen ook worden betrokken bij de opzet van de MKBA, zodat zij – ondanks uiteenlopende belangen – hetzelfde idee hebben over de opzet van de uit te voeren MKBA, en dezelfde verwachtingen over de vragen die met de MKBA worden beantwoord en de soorten kosten en effecten die daarbij in beeld komen. Het is echter de MKBA-opsteller die te allen tijde verantwoordelijk blijft voor de opzet en inhoud van de MKBA.
In algemene zin is het niet mogelijk criteria te geven waaraan een goede probleemanalyse moet voldoen. Bovenstaande vragen vormen echter een goede leidraad om tot een goede probleemanalyse te komen, waaraan nog toegevoegd kan worden dat de probleemanalyse actueel moet zijn. Criteria waaraan een goede probleemanalyse moet voldoen, moeten in de verschillende werkwijzers worden opgenomen.
5.2.1 Knelpunten en kansen
De probleemanalyse vormt de basis voor een MKBA. In de probleemanalyse wordt vastgesteld welk knelpunt moet worden opgelost of welke kansen kunnen worden
verzilverd. Ook wordt in de probleemanalyse aangegeven hoe het probleem zich ontwikkelt onder het nulalternatief, of populair gezegd: als we ‘niets’ doen of een minimale inspanning
leveren.36 Uit deze analyse wordt duidelijk wat de beleidsdoelen zijn die met het project of
36
maatregel worden nagestreefd en, niet onbelangrijk, of het knelpunt en/of de kans ook
daadwerkelijk bestaat.37
Daarbij komt ook de vraag aan de orde of bij de oplossing van het geconstateerde probleem een rol voor de overheid is weggelegd: de vraag naar de legitimiteit van het
overheidsingrijpen en in het verlengde daarvan de vraag welke overheid dan
verantwoordelijk is.38 Daarnaast kan worden gekeken naar de mogelijke betrokkenheid van
private partijen. Zeker bij complexe ingrepen, zoals integrale gebiedsontwikkeling, is voor dergelijke partijen vaak een rol weggelegd, maar dat kan ook gelden voor de uitvoering van bijvoorbeeld een sociale zekerheidsregeling.
5.2.2 Oplossingsrichtingen
In de voorbereidingsfase worden de verschillende mogelijkheden geïnventariseerd die er zijn om het doel van het beleidsvraagstuk te realiseren. We verbreden daarbij de set van mogelijke oplossingen. Deze oplossingsrichtingen dienen voldoende van elkaar te
verschillen, zodat de ‘hoeken van het speelveld’ zo veel mogelijk in beeld worden gebracht.39
Ook de scope van de oplossingsrichtingen verdient aandacht: tot waar reikt het effect? In de huidige praktijk van investeringen in infrastructuur en gebiedsontwikkelingen zijn deze problemen redelijk goed in kaart gebracht. Zo worden bijvoorbeeld netwerkeffecten in infrastructuurinvesteringen meegenomen en wordt bij gebiedsontwikkeling ook gekeken naar eventuele negatieve (soms positieve) effecten op aangrenzende gebieden. Voor beleidsterreinen waar de MKBA minder vaak is toegepast moet de scope van beleids- alternatieven in werkwijzers nader worden uitgewerkt. Het algemene principe over hoe effecten af te bakenen is uitgewerkt in hoofdstuk 3 (paragraaf 3.4).
5.2.3 Gevolgen van een zwakke of ontbrekende probleemanalyse
De werkwijzers en handreikingen die voor de uitvoering van MKBA’s in de verschillende domeinen zijn opgesteld, laten zien dat het belang van een goede probleemanalyse wordt onderschreven. Nut en noodzaak van een goede probleemanalyse als uitgangspunt voor een MKBA lijken dan ook onomstreden. Toch is de aandacht voor de probleemanalyse lang niet optimaal. Doordat de MKBA-opstellers vaak in een laat stadium bij het besluitvormings- proces worden betrokken, ver nadat de kansrijke oplossingsrichtingen zijn geïdentificeerd, ontbreken vaak de tijd en het draagvlak om de oplossingsrichtingen nog eens kritisch te bekijken. Vanuit de achtergronden van de MKBA en de verantwoordelijkheid van de MKBA- opsteller rijst echter wel de vraag waarom sommige oplossingsrichtingen zijn afgevallen en waarom van andere positieve effecten worden verwacht.
37 Voor het vervolg van deze leidraad gaan we ervan uit dat er inderdaad een knelpunt is.
38 Ook bij het verzilveren van kansen is er een rol voor de overheid. Denk bijvoorbeeld aan het stimuleren van positieve
externe effecten of het oplossen van een coördinatieprobleem waarbij de overheid positieve ontwikkelingen stimuleert die burgers gezamenlijk moeilijk kunnen realiseren.
39
De oplossingsrichtingen kunnen zeer divers van aard zijn. Hierdoor kan het kennisniveau over de effecten nogal verschillen tussen de oplossingsrichtingen. Dan kan de neiging ontstaan om vooral verder onderzoek te doen naar oplossingen waarover veel bekend is en oplossingen waarover weinig bekend is af te laten vallen. Dit is geen wenselijke gang van zaken. Het beste is om ook de oplossingen waarover weinig bekend is zo goed en zo kwaad als het kan mee te nemen in de analyse. Het is de taak van de MKBA-opsteller om op het bestaan van dergelijke oplossingen te wijzen.
Het risico van een zwakke probleemanalyse, of het geheel ontbreken ervan, is een lange dwaaltocht waarbij oplossingsrichtingen worden verkend die op den duur onhoudbaar zijn. Een goed voorbeeld hiervan is de lange aanlooptijd tot het besluit om de Zuiderzeelijn niet aan te leggen (zie tekstkader ‘De probleemanalyse van de Zuiderzeelijn’). Illustratief in dit proces is dat de opdracht om de problematiek van het Noorden in kaart te brengen pas is gegeven na vele jaren studeren op de effecten van de oplossingsrichtingen.
Een ander gevolg van het ontbreken van een deugdelijke probleemanalyse is dat niet alle oplossingsrichtingen in een vroeg stadium worden verkend. Hierdoor kan het gebeuren dat lang op een oplossing wordt gestudeerd zonder dat duidelijk is welk probleem er eigenlijk mee wordt opgelost. Ook kunnen hierdoor relevante oplossingsrichtingen buiten
beschouwing blijven of niet-realistische oplossingsrichtingen onnodig lang in de analyses worden meegenomen.