Naast de MKBA zijn er diverse andere methoden om beleidsmaatregelen te beoordelen. De meest gebruikte zijn de multicriteria-analyse (MCA) en de impact assessment. In een MCA bepalen politici en/of beleidsmakers de gewichten van de verschillende effecten van beleid. Hierdoor is deze methode
subjectief en in beginsel zelfs manipuleerbaar: door te spelen met de gewichten kan de uitslag worden beïnvloed. Bovendien is de MCA gevoelig voor dubbeltellingen, dit in tegenstelling tot de MKBA
(Rouwendal en Rietveld, 2000). Het grootste voordeel van de MCA is dat het mogelijk is om effecten die niet in geld kunnen worden uitgedrukt, toch mee te nemen. Daarnaast wordt de betrokkenheid van beleidsmakers bij het onderzoek soms als positief gezien. Een MKBA is echter beter dan een MCA in staat om te functioneren als onafhankelijke beleidstoets.a
Impact Assessment (IA)b brengt alleen de effecten in beeld zonder deze ten opzichte van elkaar te wegen of anderszins vergelijkbaar te maken. Het voordeel van deze methode is dat geen (mogelijk subjectieve) weging nodig is. Daar staat echter tegenover dat de effecten niet vergelijkbaar zijn of optelbaar worden gemaakt, waardoor vaak ook geen duidelijkheid ontstaat over de vraag welke beleidsopties als beste uit het onderzoek komen.
De OEI-aanpak is gebaseerd op de MKBA, maar bevat ook elementen van de IA. Zo stelt de OEI- leidraad (Eijgenraam et al., 2000) dat effecten die niet in geld (kunnen) worden uitgedrukt, in fysieke termen moeten worden gepresenteerd. In de aanvulling op de OEI-leidraad over een heldere presentatie (Koopmans, 2004) wordt ook voor gemonetariseerde effecten aanbevolen om – naast de kosten en baten – tevens de effecten in fysieke termen te tonen. Naarmate meer en belangrijker effecten niet kunnen worden gemonetariseerd, gaat een MKBA steeds meer op een IA lijken.c
a Soms wordt gepleit voor een combinatie van een MKBA voor monetariseerbare effecten en een MCA voor andere effecten
(bijv. Sijtsma, 2006; Duivesteijn, 2011). Hoe het probleem van subjectiviteit moet worden opgelost, maken deze pleidooien echter niet duidelijk.
b Voor deze methode bestaan vele fantasierijke namen, zoals Scorecard Analysis, (Community) Impact Analysis, Balance
Sheet Analysis, Performance Matrix en Key Performance Indicators.
c Deze combinatie van MKBA en Impact Assessment komt ook naar voren in het Integraal Afwegingskader dat sinds 2011
door het kabinet wordt toegepast bij de voorbereiding van beleid en regelgeving (ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011). Hierin is sprake van een vergelijking van baten en lasten, en van het in kaart brengen van de effecten. Een combinatie van een tabel met effecten en een MKBA wordt bijvoorbeeld toegepast bij onderzoek naar de IJmeerlijn (ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011).
2.3.3 MKBA als denkkader
Een cijfermatige onderbouwing van een beleidsmaatregel met behulp van een MKBA is afhankelijk van de mate waarin effecten kunnen worden gemeten en gemonetariseerd. Als er helemaal geen informatie bekend is over de effecten of de waarderingen, dan kan het
denkkader van de MKBA nog een belangrijke rol spelen. Het denken langs de lijnen van een MKBA blijkt een belangrijke structurering van het besluitvormingsproces op te leveren. Bovendien ligt in de MKBA (ook wanneer deze wordt gebruikt als denkkader) de nadruk op de welvaartseffecten. Een maatregel wordt immers gefinancierd met belastinggeld dat onttrokken wordt aan de huishoudens in de economie. De welvaartseconomische baten van een maatregel moeten daarom, ook als we ze niet kunnen bepalen, naar verwachting hoger zijn dan de kosten van een maatregel zodat de huishoudens ‘waar voor hun (belasting)geld krijgen’. Er is dan dus aanleiding om de aanwezigheid van welvaartseffecten van een maatregel ten minste aannemelijk te maken door de effecten te definiëren of te
operationaliseren of door een vorm van kwantificering te gebruiken, waardoor verschillende projectalternatieven kunnen worden vergeleken. De MKBA als denkkader kan ook vroeg in het besluitvormingsproces worden toegepast; er is dan immers nog niet veel informatie beschikbaar. Dit gebruik van de MKBA als denkkader levert geen cijfermatige onderbouwing voor een beleidsbeslissing op en mag in de praktijk geen MKBA genoemd worden.
2.4
Praktische grenzen aan de uitvoering van een MKBA
In principe is elk type beleidsmaatregel te analyseren met een MKBA; niet alleen
investeringsprojecten maar ook aanpassingen aan (grotendeels) collectief gefinancierde regelingen en rechten (zorg, onderwijs, inkomensverzekeringen), wet- en
regelgevingsmaatregelen (rookbesluit, bouwbesluit, arbowetgeving), het aanpassen van normen (maximumsnelheid, overstromingskans waterkeringen) of initiatieven gericht op gedragsverandering (reclame/informatiecampagnes, convenanten). Praktisch echter zijn er grenzen aan de bruikbaarheid van de MKBA.
• Als de omvang en/of de waardering van één of meer belangrijke effecten van een maatregel niet bekend zijn, kan een MKBA alleen schetsmatige informatie verschaffen met een beperkte betrouwbaarheid en relevantie. Naarmate hiervan sprake is, kan de vraag worden gesteld of de kosten van het onderzoek wel opwegen tegen de baten. Het onderzoek levert immers niet zo veel informatie op. In paragraaf 2.3 is al gewezen op de mogelijkheid om lichtere varianten van de MKBA te overwegen om de onderzoekslast in te perken.
• Een zelfde redenering betreft de vraag of de inspanningen die met een MKBA gepaard gaan, in verhouding staan tot het belang van de te onderzoeken maatregel. Naarmate het belang van een maatregel kleiner is, bijvoorbeeld doordat de te committeren
overheidsmiddelen beperkt zijn, wegen de baten van een MKBA (inzicht in kosten, effecten en baten) wellicht niet altijd meer op tegen de onderzoekslast ervan. • Een MKBA kan worden ingezet om de welvaartseconomische gevolgen van een
verandering te laten zien. Een MKBA kan niet worden ingezet om een situatie te beoordelen.
3
Uitgangspunten van maatschappelijke
kosten-batenanalyse
3.1
Inleiding
Met een MKBA wordt nagegaan of de voordelen van overheidsingrijpen opwegen tegen de nadelen. Een MKBA biedt daarmee een systematische methode om de kosten en baten van overheidsbeleid voor de samenleving in kaart te brengen. Als de totale baten voor de maatschappij groter zijn dan de totale kosten, is het resultaat dat de samenleving als geheel erop vooruitgaat. Een negatief saldo van baten en kosten duidt op een maatregel die de welvaart verlaagt en vanuit dat oogpunt beter niet uitgevoerd kan worden.
In dit hoofdstuk gaan we in op de welvaartseconomische uitgangspunten achter de MKBA. Deze maken het mogelijk om welvaartsanalyses te structureren en om conceptuele vraagstukken in niet-
standaardsituaties langs de lijnen van de welvaartstheorie uit te werken.
De belangrijkste uitgangspunten zijn:
• De MKBA is gebaseerd op de sociale welvaartsfunctie die de welvaart van individuen aggregeert tot de welvaart voor de samenleving.
• Alle effecten van een maatregel, of het nu gaat om geprijsde of ongeprijsde goederen of diensten, hebben invloed op de individuele welvaart en dus op de sociale welvaart en daarmee ook op het saldo van een MKBA.
• Welvaartsveranderingen van beleidsmaatregelen komen tot uitdrukking in de betalingsbereidheid van mensen voor de positieve effecten ervan, zoals een goed of dienst.
Naast deze uitgangspunten is ook de praktische, professionele uitwerking van de MKBA belangrijk. Daarbij moet de MKBA-opsteller vanuit zijn ervaring met het maken van MKBA’s en kennis van de context van een maatregel, keuzes en afwegingen moet maken en die moet verantwoorden. In dit hoofdstuk presenteren we dan ook een aantal regels waaraan de MKBA moet voldoen.
De belangrijkste voorschriften zijn:
• De effecten van een maatregel worden bepaald op markten. We onderscheiden bestaande markten (voor geprijsde goederen en diensten) en ontbrekende markten (voor ongeprijsde goederen en diensten).
• We maken onderscheid gemaakt in directe effecten die optreden op de markt(en) waar de maatregel ingrijpt en indirecte effecten op voor de MKBA belangrijk geachte aanpalende markten. Deze afbakening van markten is één van de belangrijkste stappen van de MKBA.
• De baten worden berekend op basis van het consumentensurplus.
• Bij het bepalen van de baten wordt de halveringsregel (‘rule of half’) toegepast.
De belangrijkste richtlijnen die hieruit voortvloeien voor het opstellen van een MKBA zijn:
• Elke werkwijzer en elke MKBA dienen in overeenstemming te zijn met de theoretische uitgangspunten.
• Elke werkwijzer en elke MKBA dienen ook in overeenstemming te zijn met de voorschriften uit deze algemene MKBA-leidraad.
• De MKBA-opsteller moet verstand van zaken hebben. Alles kan worden uitgerekend, maar de vraag is wat het voorstelt. Met andere woorden: de MKBA-opsteller dient zich te verdiepen in de
De MKBA is verankerd in de economische wetenschap, in het bijzonder de
welvaartseconomie. In dit hoofdstuk gaan we in op de welvaartseconomische principes achter de MKBA om zo MKBA-onderzoekers en gebruikers houvast te bieden bij het nadenken over de effecten van beleidsmaatregelen die in een MKBA moeten worden meegenomen, wat de gevolgen van de maatregelen zijn voor de welvaart en de manier waarop de baten van de maatregelen kunnen worden bepaald. We verschaffen een
denkkader voor het opzetten en uitvoeren van een MKBA dat helpt om welvaartsanalyses te structureren en om conceptuele vraagstukken in niet-standaardsituaties langs de lijnen van de welvaartstheorie uit te werken.
Centraal in de welvaartstheorie staat de sociale welvaartsfunctie waarin de welvaart van individuen wordt geaggregeerd tot de welvaart voor de samenleving. Deze sociale
welvaartsfunctie bevat in principe alles wat voor mensen van belang is; op voorhand wordt
niets uitgesloten.10 Dit noemen we ook wel een breed welvaartsconcept. De MKBA is
gebaseerd op de gedachte dat de sociale welvaart stijgt als degenen die hun welvaart door een beleidsmaatregel zien stijgen, degenen die hun welvaart zien dalen kunnen
compenseren.11
De betalingsbereidheid van mensen staat centraal bij het bepalen van de baten van de beleidsmaatregelen. Wat heeft iemand over voor de diensten (en goederen) die door de
beleidsmaatregelen direct of indirect worden gegenereerd?12 Hierbij is het van belang om
vast te stellen welke effecten de beleidsmaatregelen hebben en op welke markten deze effecten optreden en kunnen worden gemeten. Het begrip markten interpreteren we hier ruim; het omvat ook ontbrekende markten voor diensten die niet de facto worden gekocht of verkocht, maar waar individuen wel een betalingsbereidheid voor hebben. Het brede
welvaartsconcept betekent dat de effecten van een maatregel alle veranderingen omvatten die voor individuen van belang zijn. Dit worden wel de maatschappelijke effecten genoemd. Het ‘maatschappelijke’ geeft aan dat niet alleen geprijsde effecten op bestaande markten worden meegenomen, maar ook ongeprijsde effecten op niet-bestaande markten. We laten zien dat hieruit volgt dat welvaartsveranderingen met behulp van het
consumentensurplus op al of niet bestaande markten kunnen worden gemeten. Dit betekent op zijn beurt betekent dat welvaartsveranderingen zijn gekoppeld aan volumes en prijzen op die markten en de veranderingen daarin. We laten in dit hoofdstuk tevens zien hoe het
uitgangspunt van een breed welvaartsconcept – waarin alle goederen en diensten (geprijsd
en ongeprijsd) die mensen van waarde vinden worden meegenomen– kan leiden tot een
beperkt aantal effecten op een beperkt aantal markten, en dat dit niet met elkaar in tegenspraak is.
10 Voor achtergronden bij het brede welvaartsbegrip en de relatie met economische politiek zie Hennipman 1977. 11 Dit wordt het Hicks-Kaldor compensatieprincipe genoemd. Deze compensatie hoeft niet feitelijk plaats te vinden, en
gebeurt in de praktijk ook meestak niet.
12
De betalingsbereidheid is de financiële vergoeding die mensen maximaal willen betalen voor een positief welvaartseffect zoals een goed of dienst. Het bedrag dat mensen minimaal willen ontvangen als compensatie voor een nadeel wordt ook wel ‘acceptatiebereidheid’ wordt genoemd. De acceptatiebereidheid voor het lijden van een nadeel en de
betalingsbereidheid voor het voorkomen van ditzelfde nadeel zouden gelijk moeten zijn. Het gaat immers om hetzelfde. In de praktijk blijken er echter verschillen te zitten in de acceptatiebereidheid en de betalingsbereidheid (zie hoofdstuk 6).
Daarnaast benadrukken we dat dit hoofdstuk de rol van de vaardigheden van de MKBA-
opsteller en zijn13 professionaliteit. Het opstellen van een MKBA kan niet uitsluitend worden
gebaseerd op de welvaartseconomische theorie. Het is ook een ambacht in de zin dat een MKBA-opsteller met de hem ter beschikking staande instrumenten een stuk vakwerk af moet leveren. Dit vraagt contextuele kennis over het beleidsterrein en ervaring met het
voorliggende beleidsvoorstel, en het vraagt op die kennis en ervaring gebaseerde keuzes bij het toepassen van de ter beschikking staande instrumenten voor de MKBA. Hoe moet welvaartseconomisch naar verschillende beleidseffecten worden gekeken? Op welke markten wordt ingegrepen? Wat is relevant en waar kunnen vereenvoudigende aannames helpen de analyses af te bakenen? Met deze vragen voor ogen besteden we aandacht aan een aantal gangbare praktijken zoals het afbakenen van markten in directe en indirecte effecten en het toepassen van de halveringsregel (‘rule-of-half’).
In dit hoofdstuk maken we MKBA-opstellers en gebruikers de belangrijkste principes en consequenties van de welvaartseconomische theorie toegankelijk; we gaan niet heel diep op de theorie zelf in. Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 3.2 beschrijven we de theoretische basis van de MKBA onder de veronderstelling dat markten perfect werken. In paragraaf 3.3 breiden we dit uit naar de situatie dat markten niet goed werken. Dit betekent dat er ontbrekende markten zijn: markten voor diensten die worden aangeboden en
waarvoor een betalingsbereidheid bestaat maar waarvoor het om de een of andere reden (marktfalen) niet lukt om aanbod en vraag bij elkaar te brengen. In paragraaf 3.4 bespreken we hoe de relevante markten worden gekozen en definiëren we verschillende typen effecten. In paragraaf 3.5 gaan we in op de bezwaren tegen de uitgangspunten van de MKBA en de beperkingen die deze met zich meebrengen voor het gebruik van de MKBA als basis voor de besluitvorming.