Het oordeel van de MKBA-opsteller

Bij het afbakenen van de voor de analyse relevante markten verlaten we de vastomlijnde kaders van de welvaartseconomie. We betreden een terrein waar het vermogen van de MKBA-opsteller voorop staat bij de beoordeling van wat wel en wat niet relevant is voor het opstellen van een goede MKBA. Een goede MKBA is niet alleen een goed uitgevoerde

toepassing van de welvaartseconomische beginselen. Een goede MKBA gebruikt die welvaartseconomische beginselen juist om een zo goed mogelijk antwoord te geven op de voorliggende beleidsvragen. Dit begint met het stellen van de vraag wat eigenlijk het probleem is en welke oplossingsrichtingen een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van dat probleem. Verder moeten keuzes worden gemaakt bij de selectie van

markten voor directe en indirecte effecten zodat de belangrijkste effecten van de

maatregelen duidelijk naar voren komen (en niet ten onder gaan in een zee van niet zo heel relevante pm-posten). Een goede MKBA vraagt ten slotte keuzes ten aanzien van het in beeld brengen van de belangrijkste gevoeligheden en onzekerheden.

Bij al deze keuzes geldt dat de welvaartseconomische basis maar weinig soelaas biedt en de keuzes eindeloos zijn. Een onervaren of niet in een beleidsterrein geschoolde MKBA-

opsteller raakt daarin gemakkelijk de weg kwijt. Hierdoor ontstaat het risico dat een in welvaartseconomisch opzicht perfect uitgevoerde MKBA toch een onbruikbaar antwoord geeft op de (wellicht ook verkeerde) vraag. Een maatregel komt immers voort uit een bepaalde problematiek en is ingebed in een bepaalde politieke context: wat is al besloten en wat moeten we nog besluiten; wat zijn de financiële parameters? Een MKBA-analyse kan niet los worden gezien van deze context. Een MKBA-opsteller kan alleen een goede analyse maken als hij voldoende kennis heeft van de context, met het bijbehorende kritisch

vermogen om vragen te stellen over de gehanteerde uitgangspunten. Juist dat aspect van een MKBA is belangrijk om met de MKBA als instrument vooruitgang te kunnen boeken op beleidsterreinen waar met dit instrument minder ervaring bestaat. En juist dat aspect

onderscheidt goede MKBA’s van minder goede. Bovendien stelt een MKBA hoge eisen aan het onderzoek en aan de onderzoeker. Zerbe et al. (2010) merken dan ook op dat een MKBA zowel een ambacht is als een wetenschap; zij vraagt creativiteit, ervaring en objectiviteit van de MKBA-opsteller. Dit vraagt om een beoordeling van te maken keuzes door de MKBA- opsteller die hij moet verantwoorden op basis van zijn kennis en ervaring. In die rol is de MKBA-opsteller veeleer een professional dan een wetenschapper. Die rol strekt zich ook verder uit dan het afbakenen van de markten. In de leidraad zullen we daarom waar nodig aandacht schenken aan deze rol van de MKBA-opsteller.

3.5

Bezwaren tegen de uitgangspunten van de MKBA

In deze paragraaf gaan we in op enkele bezwaren van het gebruik van MKBA’s of de onderliggende welvaartstheoretische basis.

Het uitgangspunt van MKBA’s dat sociale welvaart, gebaseerd op individuele voorkeuren, de basis is van de analyse, wordt door sommige auteurs bestempeld als een ethisch concept (‘utilitarianism’) en vervolgens bekritiseerd (zie bijvoorbeeld Van Wee, 2011). Dit betekent dat een MKBA voor sommige beleidsterreinen altijd omstreden zal zijn. Voorbeelden zijn het gebruik van de MKBA bij het bepalen van het optimale veiligheidsniveau, de waardering van een mensenleven, gezondheid of natuur (zie kader).

Een MKBA is vooral gericht op het bepalen van de economische efficiëntie en effectiviteit van een maatregel. Zij is niet geschikt om primair morele vraagstukken (slavernij, abortus) te beoordelen. Sommigen benadrukken echter dat waarden als vrijheid of morele oordelen ook een rol moeten spelen. Anderen geven aan om ‘morele goederen’ niet in een MKBA mee te willen nemen. Zo heeft Dworkin (1979) laten zien dat een MKBA van het afschaffen van de slavernij geen positief saldo hoeft te genereren. Er is veel discussie over de ethische aspecten

van het opnemen of juist weglaten van morele goederen. Moet de waarde die een inbreker toekent aan de door hem ontvreemde goederen (de buit) in een MKBA worden opgenomen? Zerbe en Bellas (2006) benadrukken dat er MKBA’s zijn waarin wel rekening wordt gehouden met morele oordelen.

In voorkomende gevallen kan worden besloten om morele waarden wel of niet mee te nemen. Een transparante onderbouwing is hierbij

noodzakelijk. In de huidige praktijk is daarvan nog nauwelijks sprake geweest. Effecten op

rechtvaardigheid kunnen in de vorm van

verdelingseffecten wel in beeld worden gebracht binnen een MKBA, maar dergelijke

verdelingseffecten worden niet gewaardeerd.

Andere rechtvaardigheidsbegrippen zijn niet zonder meer in lijn met de in de MKBA veronderstelde sociale welvaartsfunctie. Als we uitgaan van bijvoorbeeld het

rechtvaardigheidsprincipe van Rawls, heeft de welvaartsfunctie een andere vorm (zie

bijvoorbeeld Boadway, 2006). Het optellen van het nut van alle individuen waarop de sociale welvaartsfunctie van deze leidraad is gebaseerd, wordt dan los gelaten. Het in kaart brengen van verdelingseffecten in geval er een ander rechtvaardigheidsbegrip wordt gehanteerd, biedt dan geen soelaas.

Een laatste bezwaar in relatie tot individuele voorkeuren als basis voor de besluitvorming betreft de zogeheten ‘endogene voorkeuren’ ; voorkeuren die worden gevormd door de sociale context van de besluitvorming, hoe anderen zich gedragen, door instituties en sociale conditionering. Het bezwaar dat hieruit naar voren komt is dat iemands voorkeuren niet constant zijn (gevormd worden) en op enig moment ook niet de ‘echte’ voorkeuren betreffen. Het betekent dat mensen die nog nooit met een bepaalde problematiek of vraag zijn geconfronteerd, nog geen goed idee hebben wat ze ervan vinden. Dit moeten ze leren en dit leren wordt mede gevormd door de context en omstandigheden waarin ze leren. Een gerelateerd punt is afkomstig uit de gedragseconomie. Kahneman en Tversky en andere psychologen wijzen op het onvermogen van mensen om waarde goed in te schatten. Dit betekent dat waar we voor de MKBA veronderstellen dat betalingsbereidheid een goede indicator van waarde is, dit niet per se het geval is. Een alternatief is er echter niet. Als tegenwerping tegen dit bezwaar geldt dat mensen zich laten leiden door hun voorkeuren, ongeacht hoe deze voorkeuren tot stand zijn gekomen (of hoe ze mogelijk in de toekomst veranderen). Dit betekent dat een MKBA nog steeds weergeeft wat mensen belangrijk vinden.

Individuele voorkeuren en het bestaan van soorten

Ten aanzien van natuur geloven sommige critici van het gebruik van individuele voorkeuren als basis voor de besluitvorming, dat dier- en plantensoorten ‘intrinsieke rechten’ hebben die zich onttrekken aan een analyse die is gebaseerd op menselijke voorkeuren (tenzij mensen worden geacht deze rechten mee te nemen wanneer ze hun persoonlijke voorkeuren kenbaar maken). Daarom zullen zij een MKBA bij de besluitvorming hierover onacceptabel vinden.

Anderen geloven dat individuen slecht zijn geïnformeerd over natuur en het belang ervan om te kunnen overleven. In dat geval zou beleid dat is gebaseerd op menselijke voorkeuren andere sociale doelen in gevaar brengen, zelfs het voortbestaan van de mensheid zelf.