Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de beslissingen in lijn is met de uitkomsten van de MKBA. Het komt echter ook voor dat een maatregel waarvoor de MKBA een negatief baten-kostensaldo laat zien, desondanks doorgaat. Twee recente studies geven een indruk van de invloed van de MKBA-uitkomst in het besluitvormingsproces van grote ruimtelijke en infrastructurele projecten. Rienstra (2008) evalueert 46 infrastructuurprojecten. Hanemaayer et al. (2010) evalueren de rol van de MKBA bij de beoordeling welke van 23 projecten in aanmerking komen voor middelen uit het Nota Ruimte Budget (NRB).
In Rienstra (2008) wordt de relatie gelegd tussen de beslissing (go/no go) en het MKBA-saldo. In bijna twee derde van de gevallen (65%) is de beslissing in lijn met het MKBA-saldo. Dat wil zeggen: een go gaat gepaard met een positief/neutraal MKBA-saldo (47%) of een no-go gaat gepaard met een negatief saldo (18%). In 30% van de projecten volgt een go-beslissing ondanks een negatieve MKBA. Een no-go in combinatie met een positieve MKBA is uitzonderlijk: 5%.
Ook wordt ingezoomd op de omvang van het saldo. De conclusie luidt dat hoe negatiever de MKBA’s, hoe vaker een no-go beslissing wordt genomen. Maar “… er zijn in alle gevallen ook go-beslissingen genomen over andere projecten in dezelfde categorie met een vergelijkbare negatieve score.” Ook op andere beleidsterreinen dan infrastructuur worden go-besluiten genomen ondanks een negatieve MKBA. Hanemaayer et al. (2010) constateren aan de hand van documentstudies, interviews en een webenquête dat de MKBA’s bij de beoordeling van de 23 NRB-projecten een rol hebben vervuld in de besluitvorming op rijksniveau. Zij concluderen dat de MKBA “niet tot wezenlijke consequenties heeft geleid, in die zin dat projecten zijn afgevallen. Ook hebben de MKBA’s in de meeste gevallen niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in de projectplannen, ook niet bij projecten met een negatieve MKBA.” Bij deze conclusies tekenen zij aan dat het gaat om projecten waaraan het Rijk zich op voorhand had gecommitteerd. Ook zouden voor het NRB plannen zijn geselecteerd die in meerderheid al in een vergevorderd stadium verkeerden. Dit lijkt ook de belangrijkste reden voor de bescheiden rol voor MKBA’s die Hanemaayer et al. vinden: hoe meer men zich al aan een plan heeft gecommitteerd en hoe verder het projectstadium, des te kleiner de kans dat de MKBA nog invloed heeft.
ingewikkeld instrument met de nodige aannames en onzekerheden. Het is belangrijk hier helder over te communiceren zodat professionals en andere betrokkenen de uitkomsten van de MKBA juist kunnen interpreteren. Presentatie, interpretatie en uitleg kunnen daarbij helpen (zie hoofdstuk 11), maar kunnen nooit herstellen wat vooraf in het proces fout is gegaan. De nadruk in deze leidraad ligt op het ontsluiten van het MKBA-gedachtegoed voor nieuwe beleidsterreinen en toepassingen, niet op het vastleggen van rigide richtlijnen. Goede afspraken over communicatie tussen de verschillende actoren is daarbij van groot belang. Een aantal aanbevelingen kan hierbij helpen:
1. Om het begrip van de analyse en daarmee ook het draagvlak van de MKBA te vergroten en tegelijkertijd gebruik te kunnen maken van de lokale kennis is het aan te bevelen om vanaf het begin van de analyse van een maatregel verschillende relevante
maatschappelijke groepen te betrekken. Het kan hierbij gaan om de doelgroep van een maatregel, verschillende betrokken bestuurslagen, maatschappelijke organisaties, relevante bedrijfstakken, inwoners, belangengroepen enzovoort. Door hen te betrekken bij de MKBA, door het uitwisselen van kennis en het ophalen van informatie ‘uit het veld’ over de problematiek, en door terug te koppelen over de uitkomsten van de MKBA wordt de acceptatie van de MKBA als relevante bron van informatie verankerd (dat staat los van de acceptatie van de uitkomsten van de MKBA of van de implicaties ervan voor de besluitvorming). De MKBA kan zo het gesprek rationaliseren en leiden tot joint fact finding van belanghebbenden, beslissers en experts.
2. Richtlijnen voor de manier waarop stakeholders en actoren betrokken worden bij de MKBA in het besluitvormingsproces zijn niet in het algemeen te formuleren. Voor specifieke beleidsterreinen bevelen we aan om dit uit te werken in de werkwijzers. Voor infrastructuur en gebiedsontwikkeling is al veel onderzoek gedaan naar het belang van de betrokkenheid van actoren voor het gebruik van de MKBA (zie bijvoorbeeld Bertolini, 2013).
3. Het verdient aanbeveling om effecten die impliciet aanwezig zijn in kosten en baten ook expliciet zichtbaar te maken, vooral als deze effecten van belang zijn voor
beleidsafwegingen. De MKBA-aanpak wordt bekritiseerd omdat deze niet alle belangrijke effecten zou meenemen, bijvoorbeeld ruimtelijke kwaliteit of de sociale waarde van openbaar vervoer. Dit komt naar voren in zowel wetenschappelijke publicaties (bijv. Beukers et al., 2012) als meer beleidsgerichte stukken (bijv. Duivesteijn, 2011).
Economen laten zien dat deze zogenaamd ‘vergeten’ effecten doorgaans wel degelijk in de MKBA worden meegenomen. (bijv. Bakker en Zwaneveld, 2009). Daarbij is de weergave echter vaak vrij impliciet, schetsmatig of facultatief, waardoor niet- deskundigen de MKBA niet op haar merites (kunnen) waarderen.
4. In deze leidraad schrijven we voor dat het van belang is om, als er sprake is van aanmerkelijke verdelingseffecten, naast het saldo ook de verdeling van de kosten en baten voor verschillende relevante groepen in beeld te brengen. Dit vergemakkelijkt de communicatie met de verschillende groepen en met de opdrachtgevers van de MKBA’s. Betrokken groepen hebben bovendien vaak beelden/ideeën over kosten en baten voor henzelf of anderen. Als deze verdelingseffecten in de MKBA ontbreken, wordt de MKBA voor hen minder herkenbaar en meer een black box. Dat gaat ten koste van het
vertrouwen in de uitkomsten van de MKBA. In paragraaf 7.5 gaan we verder in op manieren om verdelingseffecten in beeld te brengen.
2.3
Soorten MKBA’s en hun gebruik
Niet voor alle fasen binnen het besluitvormingsproces of voor alle soorten maatregelen is een volledig gedetailleerde MKBA noodzakelijk, nuttig of mogelijk. Om zo algemeen mogelijk inzetbaar te zijn, moet de kosten-batenanalyse dan ook variëren in de mate van detaillering in de opzet en de uitwerking. In deze paragraaf gaan we in op verschillende vormen van de kosten-batenanalyse. In paragraaf 2.3.1 bespreken we de mate van gedetailleerdheid van de MKBA. Paragraaf 2.3.2 bespreekt de kosten-effectiviteitsanalyse (KEA) als een van de MKBA afgeleide analysevorm. Paragraaf 2.3.3 gaat in op het gebruik van de MKBA als denkkader. 2.3.1 Grover of gedetailleerder?
Een MKBA moet goed aansluiten bij het besluitvormingsproces. Verschillende fasen van de besluitvorming stellen verschillende eisen aan een MKBA. Zoals we in paragraaf 2.2.2 aangaven, is het in de beginfase van de besluitvorming van belang dat een groot aantal vaak nog schetsmatig uitgewerkte alternatieven globaal wordt geanalyseerd. Nadat duidelijk is geworden op welke zoekrichtingen het onderzoek zich concentreert, worden de betreffende alternatieven verder uitgewerkt en is een meer diepgaande analyse nodig en mogelijk. Stapsgewijs beslissen biedt de mogelijkheid om belangrijke veroorzakers van kosten, baten en onzekerheden vroegtijdig op te sporen. Dit biedt vervolgens een handvat om de
oplossingen te optimaliseren. Het is van belang om deze mogelijkheden te benutten omdat er, nadat de definitieve MKBA is opgesteld, vaak niet veel mogelijkheden meer zijn om plannen aan te passen en nieuwe MKBA’s te maken. Een MKBA moet ook aansluiten bij het toepassingsdomein. Tussen toepassingsdomeinen bestaat er veel verschil in de beschikbare informatie. Beleidsterreinen waar veel kennis over effectbepaling en waardering aanwezig is, laten diepgravender analyses toe dan beleidsterreinen waar die informatie minder goed beschikbaar is en waar met een minder diepgravende analyse moet worden volstaan. De eisen aan de MKBA variëren dus met de fase waarin het besluitvormingsproces verkeert, terwijl de mogelijkheden om een MKBA op te stellen afhangen van de beschikbare
informatie. In de praktijk worden twee typen MKBA onderscheiden: een integrale MKBA en een kengetallen-KBA. In een integrale MKBA zijn alle onderzoekstappen zorgvuldig
uitgevoerd en alle effecten zo precies mogelijk bepaald en gewaardeerd. Dit type MKBA bevat de best beschikbare informatie en biedt de besluitvormers de meest gedetailleerde inzichten in de voor- en nadelen van een maatregel. Het belangrijkste nadeel van een dergelijke MKBA is de omvang van de onderzoekslast, waardoor het onderzoek lang kan duren en kostbaar is.
Bij een kengetallen-KBA (KKBA) worden de effecten en waarderingen wat grover bepaald op basis van vuistregels en kengetallen. Het voordeel van een KKBA is dat deze sneller en goedkoper kan worden uitgevoerd dan een integrale MKBA. Hierdoor is het ook mogelijk om KBA’s uit te voeren voor kleinere maatregelen: de kosten van het onderzoek blijven dan in
verhouding tot de kosten van de maatregel. Een KKBA kan ook goed werken als er nog veel projectalternatieven op tafel liggen. De KKBA vermindert dan de onderzoekslast. Een KKBA heeft als nadeel dat zij minder goede en minder gedetailleerde informatie verschaft dan een
integrale MKBA.8
Naarmate er meer informatie beschikbaar is over een maatregel en over de effecten ervan, wordt een MKBA steeds meer een integrale MKBA. Er blijven echter altijd enkele minder belangrijke effecten die met behulp van kengetallen worden ingeschat of op basis van een hypothese kwalitatief worden vastgesteld.
Welke vorm van MKBA op welke manier binnen het (besluitvormings-)proces precies wordt gebruikt, is afhankelijk van de context, de betrokken actoren en het beleidsterrein. Voor een aantal beleidsterreinen zijn hiervoor voorschriften gemaakt in de vorm van handreikingen of werkwijzers; een voorbeeld daarvan is uitgewerkt in het tekstkader ‘Voorbeeld van de MKBA in het besluitvormingsproces: het meerjarenprogramma infrastructuur en ruimte (MIRT)’. Maar ook met dergelijke voorschriften volgt elke MKBA haar ‘eigen’ stappenplan of proces. De betrokkenen doen er goed aan om aan het begin van een besluitvormingstraject vast te leggen wat zij met de MKBA in het besluitvormingsproces willen. Een aandachtspunt hierbij is dat de MKBA ten dienste staat van de besluitvorming en dus informatie moet aanleveren die daar nuttig voor is. Dit kan betekenen dat kan worden volstaan met de grove inzichten 8
Een aparte variant op de KKBA is een KBA waarin op basis van veronderstellingen inschattingen van maatregel- effectrelaties of -waarderingen worden ingevuld. Deze variant kan ook worden toegepast als van de belangrijkste effecten geen inschatting beschikbaar is of gemaakt kan worden op basis van empirisch onderzoek. Dat is ook precies het gevaar van een dergelijke variant: het is niet duidelijk of de veronderstelde effecten ook daadwerkelijk zullen optreden. De uitkomsten hebben dan ook een hypothetisch karakter.