Een MKBA beoordeelt of een maatregel welvaartseconomisch rendabel is, en beoordeelt niet of het met de maatregel beoogde beleidsdoel al of niet wordt gehaald. Het is niet uitgesloten dat de belangrijkste baten in een MKBA niets te maken hebben met het beleidsdoel. Het kan dus gebeuren dat een maatregel het beleidsdoel niet realiseert maar welvaartseconomisch wel rendabel is. Andersom komt ook voor: een maatregel kan wel het beleidsdoel realiseren en toch welvaartseconomisch niet rendabel zijn.
Voor de besluitvorming is het van belang om nader in te gaan op de relatie tussen beleidsdoel en MKBA. In de eerste plaats is het voor een MKBA nodig om de effecten van een maatregel te bepalen. Daarmee wordt ook vanzelf duidelijk of en in welke mate een maatregel bijdraagt aan het behalen van het beleidsdoel. Belangrijker is echter nog de rol van het beleidsdoel bij de opzet van de MKBA. We
benadrukken in deze leidraad het belang van een goede voorbereiding van de MKBA in de vorm van een probleemanalyse, een verkenning van de kansrijke oplossingen, het formuleren van een geschikt nulalternatief en de formulering van beleidsalternatieven. Daarmee wordt de MKBA ingebed in het beleidsvraagstuk en kan de MKBA zo goed mogelijk bijdragen aan de beleidsvoorbereiding.
De kansrijke oplossingen en de beleidsalternatieven worden gekozen mede op basis van het bereiken van dat beleidsdoel. De MKBA beoordeelt vervolgens of de beleidsalternatieven welvaartseconomisch rendabel zijn. Als de maatregel die onderzocht is weinig tot niet bijdraagt aan de oplossing van het probleem dan zullen de baten in een MKBA die samenhangen met het beleidsdoel ook gering zijn. De MKBA-opsteller moet in zijn analyse opmerken dat de beleidsmaatregel niet bijdraagt aan het doel. De koppeling van de te onderzoeken alternatieven aan het beleidsdoel draagt er ook aan bij dat alle relevante beleidsalternatieven worden onderzocht en niet te snel naar één bepaalde oplossing wordt gegrepen: het veld van te onderzoeken beleidsalternatieven wordt breed gehouden. Aan de andere kant is deze koppeling ook een manier om het aantal te onderzoeken beleidsalternatieven te beperken. Ossokina en Eijgenraam (2010) geven aan dat ‘de overweging dat een project alleen zinvol is als het hoofddoel wordt gerealiseerd, toestaat om het maximum aantal te definiëren projecten aanzienlijk te verlagen’.
(nuloptie). In deze fase van de besluitvorming kunnen ex-ante evaluaties worden uitgevoerd waaronder een MKBA.
In de nadere uitwerking van de beleidsmaatregelen7 staat naast de eerder beschreven
doelmatigheidsvraag, vooral de efficiëntie van het plan centraal. De efficiëntie van een maatregel wordt in beginsel bepaald door het saldo van de maatschappelijke kosten en de maatschappelijke baten: het MKBA-saldo. Het gaat erom verschillende alternatieven te selecteren en te vergelijken, daaruit ‘goede’ of rendabele keuzeopties af te leiden en de meest kansrijke daarvan te selecteren voor nadere bestudering. De MKBA is bij uitstek het
instrument dat hiervoor kan worden ingezet. De MKBA kan in het besluitvormingsproces de volgende functies hebben:
• Het bepalen van nut en noodzaak van een beleidsalternatief; • Het prioriteren van beleidsalternatieven;
• Het optimaliseren van beleidsalternatieven. Bij de beoordeling van de gevolgen van een maatregel komen ook de onbedoelde en soms zelfs ongewenste neveneffecten in beeld. Dit kan reden zijn om een bepaald (beleids-) alternatief te wijzigen of aan te passen, of om compenserende maatregelen te nemen. Uit de ex-ante evaluatie kan blijken dat het plan geen oplossing (meer) biedt voor het probleem of dat verdere verbetering (optimalisering) of aanpassing van het plan noodzakelijk is. In het meest extreme geval kan blijken dat het op te lossen ‘probleem’ gedurende de
beleidsvoorbereiding is gewijzigd, waardoor het plan, dan wel de oplossing, niet meer optimaal aansluit. Deze situatie kan
bijvoorbeeld ontstaan doordat gedurende de plan- of besluitvorming meer informatie aan het licht is gekomen, waarmee de
probleemanalyse wijzigt en misschien wel andere of aanvullende doelstellingen centraal komen te staan. Denk in dit kader aan de plan- en besluitvorming rond de Zuiderzeelijn.
In deze fasen van de besluitvorming worden zo nodig ook de verdelingseffecten in kaart gebracht. Voor het besluitvormingsproces kan, naast het effect op de welvaart (wat levert de beleidsmaatregel netto op?), immers ook de verdeling van welvaart van belang zijn (wie ondervinden de voor- en nadelen?). Ook het doelbereik kan in deze fase van de
7
Bij gebiedsontwikkeling wordt deze uitwerking van beleidsmaatregelen de planontwikkelingsfase genoemd. Het prioriteren van maatregelen met de MKBA
Soms bestaat de behoefte om van een reeks maatregelen vast te stellen welke wel (of eerst) moeten worden uitgevoerd en welke (niet (of later). Dit doet zich voor als de wensen het beschikbare budget overstijgen. In principe is het mogelijk om bij een dergelijke prioritering een MKBA te gebruiken. In de praktijk blijkt dit lastig omdat verschillende MKBA’s niet altijd even goed vergelijkbaar zijn. In de eerste plaats geldt dit voor MKBA’s die zijn
uitgevoerd voor verschillende beleidsterreinen. Maar ook binnen een beleidsterrein kennen MKBA’s vaak een verschillende invalshoek, reikwijdte en detaillering, met verschillende modellen en onder verschillende aannames, bijvoorbeeld ten aanzien van het nulalternatief of de toekomstscenario’s. Deze verschillen kunnen ontstaan doordat verschillende MKBA’s op verschillende momenten zijn uitgevoerd, waarbij er sprake kan zijn van voortschrijdend inzicht. Het is vaak ondoenlijk om deze verschillen in de MKBA’s te corrigeren.
Een prioritering zoals bedoeld vraagt dan om het gelijktijdig uitvoeren van de MKBA’s voor alle maatregelen waarover de prioritering plaatsvindt waarbij de gehanteerde aannames voor alle MKBA’s identiek zijn.
besluitvorming aan de orde komen (zie paragraaf 2.2.2). Verdelingseffecten en doelbereik vormen een aanvulling op de MKBA voor het besluitvormingsproces.
2.2.4 MKBA en de (politieke) besluitvorming
Voor een politiek besluit willen besluitvormers beschikken over alle informatie die de maatschappelijke effecten zo veel mogelijk beschrijven, kwantificeren en waarderen. Het doel is om de problematiek grijpbaar te maken in al zijn voor- en nadelen zodat
besluitvormers een afgewogen besluit kunnen nemen. Dat is precies wat een MKBA biedt. Een MKBA neemt alle beschikbare informatie mee, inclusief de informatie uit al uitgevoerde effectenstudies zoals de (plan-)m.e.r., verkeer- en vervoerstudies, kostenramingen en business cases, en economische effectenstudies. Een MKBA geeft tevens aan waar informatie ontbreekt of onzeker is. Politici moeten wel kunnen vertrouwen op de kwaliteit van de MKBA. Daarvoor is het nodig om de kwaliteit te borgen (zie tekstkader ‘De kwaliteitsborging van de MKBA’).
Politieke keuze
De uiteindelijke keuze voor de uitvoering van een maatregel is aan de politiek. Als het MKBA- saldo negatief is of als een onderdeel van de maatregel blijkt welvaartseconomisch
onrendabel te zijn, dan moet de politiek de afweging maken om een maatregel toch uit te voeren, dan wel te stoppen of te besluiten dat eerst aanpassingen (optimaliseringen) nodig zijn voordat een besluit kan worden genomen. Dit betekent dat de besluitvormers de mogelijkheid hebben om na een afweging van de verschillende bronnen die hun ter beschikking staan, een onderzoek, studie of MKBA (met negatieve of positieve uitkomst) gewetensvol naast zich neer te leggen. Bij een negatieve MKBA (al dan niet op ‘onderdelen’) is het mogelijke om op basis van aanvullende argumenten, beargumenteerd van de MKBA af te wijken en vice versa.
Het betekent dat besluitvormers op andere gronden dan economische efficiëntie het besluit nemen om een welvaartsverlagende maatregel toch in te voeren, en dat zij het
welvaartseconomisch verlies vinden opwegen tegen andere effecten. Een goed voorbeeld betreft de afweging tussen economische efficiëntie en rechtvaardigheid. Vanwege het
streven naar een rechtvaardige inkomensverdeling kan de politieke weging gemaakt worden om daarvoor welvaart op te offeren. Financieringsproblemen of een gebrek aan draagvlak kunnen ook redenen zijn om een dergelijk project niet door te laten gaan. Uit de dagelijkse