Hoe komt een gebrek aan vertrouwen tot uitdrukking?

De negatieve vertrouwensregel heeft tot logisch gevolg dat het aan de Kamer is om aan een individuele bewindspersoon of aan een kabinet als geheel, duidelijk te maken dat de vertrouwensbasis is vervallen. Zolang geen gebrek aan vertrouwen is gebleken, mag het kabinet dan wel de minister er immers van uitgaan dat er voldoende vertrouwen bestaat. Uiteindelijk kan alleen in de Kamer blijken dat er onvoldoende vertrouwen is.¹⁰Dit kan bijvoorbeeld door een motie die is bedoeld of wordt opgevat als een motie van wantrouwen. Een aparte, ‘officiële’, motie van wantrouwen kent ons staatsrecht niet. Noch in de wet noch in de reglementen van orde van de beide Kamers is het begrip motie van wantrouwen nauwkeurig omschreven.

9 Dit is overigens niet een te verkiezen situatie. Uit parlementair-democratisch en rechtsstatelijk oogpunt moet in beginsel verantwoording worden afgelegd voorafgaand aan aftreden. Een voorbeeld geeft het aftreden van staatssecretaris Brokx en van minister Van Eekelen (zie voor beide voorbeelden later in dit hoofdstuk).

10 Broeksteeg bepleit in zijn vijfde ‘vuistregel’ dan ook terecht dat politieke verantwoordelijkheid zoveel mogelijk moet worden afgelegd: J.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staats-recht. Deventer,2004, blz. 347-352.

Motie van wantrouwen

De vraag of een motie wordt opgevat als een motie van wantrouwen, is derhalve afhankelijk van de politieke betekenis die eraan wordt gehecht.11Dit is in eerste instantie afhankelijk van de toelichting die de indiener(s) aan de motie geeft (geven). Uiteraard is de tekst van de motie en het dictum van betekenis. Vervolgens is het afhankelijk van de wijze waarop de Kamer als zodanig de motie beoordeelt. Daarnaast, maar ook los daarvan, is het afhankelijk van de betekenis die de minister of het kabinet aan een motie verbindt. Deze eigen rol van de minister in het kader van het parlementaire vertrouwen, komt later in dit hoofdstuk nader aan de orde. Discussies over de bedoeling van een motie kunnen op het moment dat het er op aankomt zeer versluierend werken. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de motie Wallage inzake de afvloeiingsregeling voor procureur-generaal Van Randwijck. Deze motie was ondertekend door de woordvoerders van de drie coalitiefracties en sprak uit dat de afvloeiingsregeling ‘niet tot stand had behoren te komen’. De motie zelf had daarmee duidelijk de teneur van een motie van wantrouwen en ook het debat had die klankkleur, maar in de uiteindelijke toelichting beperkten de indieners de strekking van de motie tot het specifieke geval.12Daarmee kon de motie worden uitgelegd als een motie van afkeuring die uitsluitend betrekking had op een specifiek deel van het beleid van minister van Justitie Sorgdrager.

§

Procureur-generaal Van Randwijck

In1995 wordt met de procureur-generaal te Amsterdam Van Randwijck een af-vloeiingsregeling getroffen. De hoogte daarvan leidt tot brede kritiek. Minister van Justitie Sorgdrager moet zich verantwoorden in de Tweede Kamer.

Ook de coalitiepartijenpvda, vvd en d66 hebben scherpe kritiek.

Korthals (vvd): ‘Voor zover ik kan nagaan, is er werkelijk niemand in Neder-land die begrijpt hoe de minister tot deze regeling is kunnen komen.’

Dittrich (d66): ‘Hoe is het mogelijk dat iemand die niet goed functioneert, zo’n smak geld meekrijgt?’

Wallage (pvda): ‘Ik kan dan niet anders vaststellen dan dat de minister een rege-ling heeft getroffen die in deze Kamer geen steun vindt. Ik vind dat de Kamer dat dan ook maar moet uitspreken.’ Daarop dient hij mede namens Korthals en Dit-trich een motie in waarin wordt uitgesproken dat de ‘afvloeiingsregeling niet tot stand had behoren te komen.’

11 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement.10edruk, Deventer,2004, blz.344-350.

12 Kamerstukkenii 1995-1996, 24 470 nr. 6 (motie Wallage, Korthals, Dittrich, 31 oktober 1995) en Hand. ii 1995-1996, blz. 1246-1289 (debat naar aanleiding van de afvloeiingsregeling van de procureur-generaal te Amsterdam,31 oktober 1995).

De vraag is vervolgens hoe deze motie moet worden gezien. De ondertekenaars geven elk een eigen reden waarom de motie niet als een motie van wantrouwen be-hoeft te worden gezien, terwijl zij tegelijkertijd wel vasthouden aan hun ongenoe-gen.

Dittrich spreekt over ‘geen antwoorden die ons overtuigen.’ Maar hij wil daar geen politieke gevolgen aan verbinden omdat het zo’n bijzondere situatie is: ‘Overi-gens volg ik de minister in haar analyse, dat dit een zo specifieke situatie is geweest dat een herhaling niet goed denkbaar is en dat er dus geen sprake zal kunnen zijn van precedentwerking.’

Korthals formuleert het aldus: ‘Devvd ervaart deze regeling als uiterst pijnlijk.’ ‘Wij betreuren deze regeling. Het is niet zo dat wij daarom het vertrouwen in de minister opzeggen. Dat zal ook in een motie tot uitdrukking worden gebracht.’

Wallage: ‘ De term ‘afkeuring’ heeft in onze verhoudingen altijd een heel zware politieke lading, in die zin dat daardoor het vertrouwen in de minister aan de orde wordt gesteld. Ik ben daar heel openhartig in.’ Maar: ‘Ik ben niet bereid (…) om mijn negatieve oordeel over deze regeling als het ware op het totale werk van de minister te betrekken.’ En later: ‘Tegelijkertijd zeg ik evenwel dat de zaak voor ons niet zodanig is dat je over de volle breedte het vertrouwen in de minister mag op-zeggen.’ Maar hij zegt ook: ‘ministers moeten altijd afwegen wat zij van moties vin-den (…) Voor die regeling bestaat dus geen steun in deze Kamer. Dat is politiek van grote betekenis.’

Minister Sorgdrager voelt zich duidelijk ongemakkelijk en probeert meer zeker-heid te krijgen: ‘Als ik niet kan rekenen op het uitdrukkelijke en onvoorwaardelij-ke vertrouwen uitgesproonvoorwaardelij-ken door de fractievoorzitters van de coalitiepartijen in deze minister van Justitie, (ik) deze motie dan moet zien als te zeer belemmerend voor het dragen van mijn verantwoordelijkheid.’ Daarmee overvraagt zij echter. Onvoorwaardelijk, positief vertrouwen wordt in de politiek niet gegeven. Wallage gaat niet verder dan uit te spreken ‘dat dit de vertrouwensrelatie met de minister niet schaadt.’ Maar hij voegt er nog wel aan toe dat de zaak zelf iets is ‘waar wij geen verantwoordelijkheid voor kunnen en willen dragen.’ Minister Sorgdrager legt zich bij deze uitkomst neer met de conclusie dat ‘ik constateer dat ik dat ver-trouwen wel heb.’

De motie wordt vervolgens aangenomen.¹³

§

De motie van wantrouwen pleegt te worden onderscheiden van de motie van afkeuring. Beide moties gaan over (een gebrek aan) vertrouwen, maar ze hebben primair een verschillend doel. De motie van wantrouwen richt zich op het gebrek aan vertrouwen in de persoon van een minister of in een kabinet. Wordt een

13 Hand.ii 1995-1996, blz. 1246-1289 (debat over de afvloeiingsregeling van de procureur-generaal te Amsterdam,31 oktober 1995) en Kamerstukken ii 1995-1996, 24 470 nr. 6 (motie Wallage, Korthals, Dit-trich,31 oktober 1995).

motie van wantrouwen aangenomen dan behoort de minister, respectievelijk het kabinet daaraan de politieke consequenties te verbinden en af te treden. Een motie van afkeuring richt zich op beleid of uitvoering en niet primair op de persoon van de minister. Deze motie is een instrument van de Kamer om tot uitdrukking te brengen dat zij een ander beleid wil. Zo opgevat hoeft dit niet tot het aftreden van de minister te leiden. De minister kan aan de wens van de Kamer tegemoet-komen en het beleid aanpassen. Doet hij dat niet, dan riskeert hij een motie van wantrouwen met het gevolg dat hij dan wel moet aftreden (indien die motie wordt aangenomen).

Hierbij past uitdrukkelijk de volgende kanttekening. Een motie van afkeuring gaat altijd, hoe beperkt ook geformuleerd, ook over het vertrouwen van de Kamer in een minister.14De Kamer spreekt immers uit dat zij op een specifiek punt geen vertrouwen heeft. De vertrouwensrelatie met de Kamer is dus ook bij een motie van afkeuring direct aan de orde. Wordt daarbij betrokken dat de motie van wantrouwen zoals hiervoor is aangegeven geen vaste formulering kent, maar afhankelijk is van de betekenis die de Kamer of de minister eraan toekent, dan kan het heel goed zijn dat een motie die afkeuring uitspreekt, is bedoeld als een motie van wantrouwen. Evenzo, en misschien nog wel meer voor de hand liggend, is het mogelijk dat de betrokken minister zo’n motie opvat als een motie van wantrouwen, zeker indien dit een belangrijk onderdeel van zijn beleid betreft. In de praktijk komen een motie van wantrouwen en een motie van afkeuring heel dicht bij elkaar. De uiteindelijke beoordeling is natuurlijk altijd aan de Kamer.

Andere manieren om een gebrek aan vertrouwen aan te geven

Hoewel de motie van wantrouwen en de motie van afkeuring de meest duidelijke instrumenten zijn om een uitspraak over een vertrouwenskwestie te verkrijgen, zijn er ook andere mogelijkheden. Het verloop van een debat kan zodanig zijn dat er een vertrouwenskwestie opkomt. De politieke praktijk laat het in zo’n geval niet altijd op een uitdrukkelijke kameruitspraak aankomen. Dit vaak in een poging om de overige consequenties van een vertrouwensbreuk zo beperkt mogelijk te houden. De gang van zaken rond het aftreden van minister van Defensie Van Eekelen in198815en rond het aftreden van minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Braks in1990 (zie hierna) zijn hiervan voorbeelden. In beide gevallen ging de Kamer niet over tot een expliciete uitspraak van wantrouwen, maar werden de betrokkenen wel zodanig in het nauw gebracht dat hen geen andere weg overbleef dan af te treden. Voor de zuiverheid van de verhoudingen is het beter dat de Kamer zich bij een vertrouwenskwestie wel expliciet uitspreekt. De negatieve vertrouwensregel, het vertrouwen wordt verondersteld totdat het tegendeel blijkt, brengt dat met zich mee.

14 W.J.M. Voermans, ‘Geen enkele “echte” staatsrechtelijke regel geschonden’. Staatscourant,17 januari 2007. In hoofdstuk 15.4 wordt verder ingegaan op de motie Dijsselbloem van 12 december 2006.

§

Aftreden minister Braks

In1987 behoudt minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Braks in een debat over de overschrijdingen van de vangstquota in de visserij maar net het ver-trouwen van de Kamer.¹⁶Wanneer in de loop van1990 deze kwestie opnieuw op-komt, loopt de discussie weer hoog op. Aan de vooravond van het afrondende ka-merdebat schrijft fractievoorzitter Wöltgens van coalitiegenoot Partij van de Ar-beid, een brief aan minister Braks waarin staat: ‘De fractie is na een uitgebreide en zorgvuldige afweging van alle relevante aspecten, inclusief hoor en wederhoor, tot de conclusie gekomen dat het vertrouwen in parlementaire zin in de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is weggevallen.’¹⁷

Minister Braks trekt daaruit zijn conclusie en treedt nog voor het debat af. In het debat naar aanleiding van dit aftreden stelt fractievoorzitter vand66 Van Mierlo dat Braks eigenlijk het kamerdebat had moeten afwachten. ‘Het is (…) een grondregel in het parlement dat men er tot en met het laatste woord in de discus-sie vanuitgaat, dat argumenten elkaars standpunten kunnen beïnvloeden.’

Minister-president Lubbers meent dat de brief van Wöltgens helder is en dat Braks daarom simpelweg een feit had geconstateerd en daarnaar had gehandeld. Wöltgens bevestigt dat, maar voegt daaraan toe: ‘Natuurlijk moet je daarbij altijd een – ik moet zeggen: een buitengewoon geringe – mogelijkheid openhouden dat het tot wijziging kan leiden.’ Hij acht de kans dat zijn standpunt door een kamer-debat zou worden gewijzigd echter ‘buitengewoon onwaarschijnlijk’.

Met deze politieke formulering dat er geen andere oplossing was, is de zaak af.

§

Een indicatie van het aanwezige vertrouwen kan ook aan de orde zijn bij het al of niet aannemen van een wetsvoorstel of bij de beoordeling van een amendement. Daarbij staat niet de relatie controleur-gecontroleerde voorop, maar de twee samenwerkende partners in het wetgevingsproces. Toch is ook dan het handelen van een minister relevant. De vertrouwensrelatie van de Kamer tot de minister betreft immers het totale optreden van een minister. Ook bij het wetgevingsproces is de vertrouwensrelatie derhalve van belang. Een opmerkelijk voorbeeld levert in

dit verband de behandeling van de wijziging van de Vreemdelingenwet in 1993

in de Eerste Kamer. Minister van Justitie Hirsch Ballin wil bij die gelegenheid niet inhoudelijk ingaan op de bijna kamerbrede wens om te kijken naar een vorm van hoger beroep. Dat levert een debat op tot in de vroege uren van de volgende ochtend en met een voor de Eerste Kamer ongebruikelijke emotie en toonhoogte. In de stemverklaringen wordt door verschillende kamerleden ingegaan op de wijze waarop zij de opstelling van de minister hebben ervaren. Heijne Makkreel (vvd)

16 Hand.ii 1986-1987, blz. 4591-4627, 4659-4685, 4699-4734 (debat over het rapport over de visquote-ringsregelingen,24-25 juni 1987).

17 Hand.ii 1990-1991, blz. 90-118 (debat over het ontslag van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Braks,20 september 1990).

geeft aan dat de afweging waar zijn fractie voor stond door de minister ‘op z’n zachtst gezegd, niet gemakkelijker gemaakt (is) door de wijze waarop hij zich vandaag en vannacht tegenover de Kamer heeft opgesteld. Niettemin wil mijn fractie het wetsvoorstel op zich beschouwen en scheiden van de wijze waarop de minister het verdedigd heeft.’ Holdijk (sgp) spreekt van ‘geen fraai voorbeeld van gemeen overleg, laat staan van vruchtbaar overleg.’ Uiteindelijk wordt het voorstel wel aangenomen, maar het debat was kennelijk geen investering in de vertrou-wensrelatie van de minister met de Kamer.¹⁸

Het tot uitdrukking brengen van een gebrek aan vertrouwen door het verwerpen van een begroting, komt niet meer voor. Dit gebruik uit de negentiende eeuw en de eerste helft van de twintigste eeuw wordt wellicht als een te ingrijpende inbreuk op de continuïteit van het bestuur gezien. Na verwerping van een begroting moet het begrotingsproces immers weer geheel opnieuw worden doorlopen. In die tijd kunnen geen nieuwe uitgaven worden gedaan waarvoor geen grondslag ligt in de lopende begroting en is ook het overige uitgavenpatroon van een ministerie aan

beperkingen onderhevig.19 Het symbolisch verminderen van een begroting met

één gulden is eveneens in onbruik geraakt. Wellicht wordt dit in deze tijd als een te subtiel middel gezien. Toch zou er wel wat voor te zeggen zijn om dit gebruik – in de vorm van één euro – weer in ere te herstellen. Uiteraard zou de toelichting bij zo’n amendement dan wel duidelijk moeten aangeven wat het doel van deze vingerwijzing van de Kamer is.