Gebeurtenissen uit een vorige kabinetsperiode

1 Hand.ii 1986-1987, blz. 4662-4463 (minister-president Lubbers, debat over het rapport over de vis-quoteringsregelingen,25 juni 1987).

2 Hand.ii 1986-1987, blz. 4663 (Schutte (gpv), debat over het rapport over de visquoteringsregelingen, 25 juni 1987).

wijzigen, doet daaraan niet af. Ministeriële verantwoordelijkheid is gekoppeld aan het ambt en niet aan de persoon die het ambt – tijdelijk – vervult.

In1988 kwam dit vraagstuk in de Tweede Kamer aan de orde bij de debatten

over de invoering van een nieuw paspoort. Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Van der Linden verklaarde eerst dat hij in beginsel slechts verantwoordelijk was voor het beleid waaraan hij zelf gestalte had kunnen geven. Vragen over het beleid van vóór zijn tijd wilde hij wel beantwoorden, maar hij stelde dat hij daarvoor geen verantwoordelijkheid droeg. Pas na veel aandringen van de Tweede Kamer was hij bereid toe te geven dat hij ook verantwoordelijkheid droeg voor hetgeen er in deze zaak was gebeurd vóór hij staatssecretaris werd.3 De aanvankelijke opvatting van de staatssecretaris lijkt te zijn ingegeven door een verkeerde opvatting over het begrip verantwoordelijkheid dat hij in eerste instantie vooral opvatte als persoonlijke verwijtbaarheid in plaats van functionele verantwoordelijkheid.

§

Een nieuw paspoort

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Van der Linden krijgt naar aanleiding van het proces om te komen tot een nieuw paspoort te maken met de gevolgen van handelen uit de vorige kabinetsperiode waarin hij geen politieke verantwoordelijk-heid droeg. Het voortraject was naar zijn zeggen zodanig dat hij ‘een kar met vier-kante wielen’ kreeg te trekken. Door de Tweede Kamer aangesproken op zijn ver-antwoordelijkheid, heeft hij het moeilijk om zijn eigen staatsrechtelijke positie scherp te krijgen.

Eerst ontwijkt hij de vraag: ‘Het is duidelijk dat ik de politieke verantwoordelijk-heid draag voor het voortgaan met dit project.’ En: ‘Ik neem de politieke verant-woordelijkheid op mij om dit project tot een goed einde te brengen.’ Bij doorvra-gen stelt Van der Linden: ‘Ik ben in beginsel verantwoordelijk voor het huidige be-leid; in beginsel. In deze Kamer leg ik daarover verantwoording af.’ En vervolgens: ‘In beginsel leg ik verantwoording af voor het beleid dat ik, sinds mijn aantreden, heb gevoerd.’ Ook daarna blijft hij zich beperken: ‘De Kamer kan die vragen aan mij richten. Voor zover het gaat om het geven van feitelijke informatie over het-geen zich voor mijn tijd heeft afgespeeld, zal ik die zeker beantwoorden.’ En: ‘Ik wil het wel verantwoorden, maar ik draag geen verantwoordelijkheid voor hetgeen voor mijn tijd is gebeurd.’ Terecht springt de Kamer hier bovenop. Uiteindelijk maakt Van der Linden zijn draai: ‘Ik heb heel nadrukkelijk gezegd, dat ik voor het overnemen van de boedel en ook voor de uitvoering daarvan verantwoordelijk ben en ook de verantwoording neem.’⁴

Later in het debat gaat minister-president Lubbers nader in op de staatsrechtelij-ke situatie: ‘Met de aanvaarding van het ambt van staatssecretaris of van minister

3 Hand.ii 1987-1988, blz. 2418-2420 (debat over het paspoortproject, 4 februari 1988).

neemt de bewindsman de verantwoording (lees: verantwoordelijkheid) op zich voor hetgeen ook voor zijn aantreden heeft plaatsgevonden. Dat wil niet zeggen dat de verantwoordelijkheid voor eigen handelen identiek is aan de verantwoorde-lijkheid voor het handelen van ambtsvoorgangers. In de mate waarin een bewinds-man nadat hij aangetreden is, het beleid van zijn ambtsvoorganger continueert, neemt de verantwoordelijkheid toe. Als hij het beleid bijstelt, ontstaat natuurlijk een andere situatie. De verantwoordelijkheid voor het beleid van zijn ambtsvoor-ganger wordt dan meer formeel van aard.’ Lubbers gaat vervolgens in op de gevol-gen die er voor de vertrouwensrelatie met de Kamer kunnen zijn: ‘In feite heeft het politiek verantwoordelijk zijn van de bewindsman dus verschillende dimensies. Het is aan de Kamer om desgewenst tot waardeoordelen te komen over het poli-tiek functioneren van bewindslieden. Bij die beoordeling zal, zo mag men aanne-men, in de praktijk de vraag een rol spelen over welke kabinetsperiode het gaat, wat er sinds het begin van de nieuwe kabinetsperiode gebeurd is, enzovoorts. Ik herhaal, dat het uiteindelijk de Kamer zelf is, die hierover oordeelt.’⁵

Met dat laatste is dan de vertrouwensvraag voor de Kamer aan de orde.

§

Wat de ministeriële verantwoordelijkheid voor beleid uit een vorige kabinetspe-riode kan betekenen, komt vooral duidelijk naar voren bij de verschillende parlementaire enquêtes en onderzoeken.⁶Soms gaat het daarbij om een onderzoek naar een zaak die niet meer actueel is, bijvoorbeeld doordat inmiddels het beleid op dat punt is gewijzigd. Dan kan bij de verantwoording veelal worden volstaan met het geven van informatie en het trekken van lessen voor de toekomst. Indien de betrokken minister inmiddels niet meer in functie is en dus niet meer politiek aanspreekbaar is, kan dat een reden zijn om niet meer uitgebreid op diens ver-antwoordelijkheid in te gaan.

11.2 Opnieuw minister en dan?

Indien een bewindspersoon nog wel een ministerschap of staatssecretariaat be-kleedt, komt de situatie anders te liggen. In dat geval kan het beleid of het handelen van een vorig kabinet wel verdergaande gevolgen hebben voor de ministeriële verantwoordelijkheid. Is het gewraakte beleid nog steeds van kracht dan zal daarover verantwoording moeten worden afgelegd door de minister die op dat moment verantwoordelijk is. De ministeriële verantwoordelijkheid betreft immers het ambt en niet de persoon van de minister. Daarbij zal ook de vraag waarom

5 Hand.ii 1987-1988, blz. 2448 (debat over het paspoortproject, 4 februari 1988).

6 Zie voor een overzicht: E.R. Muller en N.J.P. Coenen, Parlementair onderzoek in Nederland. Den Haag,2002.

niet eerder is gehandeld, onderdeel van het debat uitmaken. Er zijn hier twee mogelijkheden. Betrokkene bekleedt hetzelfde ambt of een andere post.

Dezelfde ministerspost

Indien de betrokken bewindspersoon nog steeds of opnieuw dezelfde post vervult, zal de verantwoordelijkheidsvraag een extra dimensie krijgen. Dit was bijvoorbeeld het geval bij minister van Economische Zaken Van Aardenne die zich ter

gele-genheid van de rsv-enquête ook moest verantwoorden voor hetgeen hij in een

eerdere periode, eveneens als minister van Economische Zaken, had gedaan.7

Uiteindelijk kwam hij politiek beschadigd uit het verantwoordingsdebat.

Wel in het kabinet, maar op een andere post

Kan een minister ook ter verantwoording worden geroepen voor hetgeen hij in een eerdere periode op een andere post in het kabinet heeft gedaan? Staatsrechtelijk is dit niet het geval. De ministeriële verantwoordelijkheid betreft het ambt en moet dus worden afgelegd door degene die op dat moment het ambt bekleedt en voor dat beleidsterrein verantwoordelijk is.

Daarom nam minister Netelenbos als minister van Verkeer en Waterstaat deel aan het debat over de parlementaire enquête naar aanleiding van de Bijlmervlieg-ramp. Haar voorgangster Jorritsma was nog wel minister, maar was op dat moment minister van Economische Zaken. Er kunnen niet twee ministers voor dezelfde portefeuille gelijktijdig verantwoordelijk zijn.8

Geen verantwoordelijkheid voor een andere eerdere portefeuille, maar wel invloed op de vertrouwensbasis

Dit laat echter onverlet dat handelingen uit het verleden die in de Staten-Generaal aan de kaak worden gesteld, gevolgen kunnen hebben voor de vertrouwensrelatie tussen de Kamer en de betreffende minister. Tegen deze achtergrond moet het aftreden van minister van Defensie Van Eekelen in1988 worden gezien. Hij kon niet politiek ter verantwoording worden geroepen voor hetgeen er op het ministerie van Buitenlandse Zaken fout was gegaan, ook al had hij in een vorige functie, als staatssecretaris van Buitenlandse Zaken daarvoor verantwoordelijkheid gedragen. Als minister was de vertrouwensregel echter wel op hem van toepassing. Dat zal bij zijn besluit om af te treden hebben meegespeeld. Inhoudelijk was zijn verklaring

7 Zie hierover het vorige hoofdstuk.

8 Zie hierover Hand.i 1998-1999, blz. 197-198 (algemene politieke beschouwingen, minister-president Kok,18 november 1998).

in de Kamer opgesteld als een (laatste) verantwoording voor zijn optreden in de paspoortzaak.⁹

11.3 Conclusie: Continuïteit van bestuur en van verantwoordelijkheid

Er is continuïteit van bestuur. Dat betekent dat er ook te allen tijde verantwoording moet kunnen worden afgelegd over het handelen van het bestuur. Dit staat los van de vraag in welke periode dat handelen heeft plaatsgevonden of is begonnen. Evenmin is relevant wie op dat moment de verantwoordelijke minister is. Ver-antwoording gaat immers primair over het inzicht geven in wat er onder verant-woordelijkheid van de overheid is gedaan.

De ministeriële verantwoordelijkheid is verbonden aan het ambt. Het is in feite het ambt dat verantwoording aflegt. Dat betekent dat ook over een vorige periode verantwoording wordt afgelegd door de zittende ambtsdrager.

Indien de verantwoordelijke minister nog dezelfde minister is dan rust derhalve op hem de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Ook de vertrouwensregel is dan ten volle aan de orde.

Indien de destijds verantwoordelijke minister wel deel uitmaakt van het kabinet, maar een andere ministerspost bekleedt, rust op hem niet de ministeriële verant-woordelijkheid voor de zaak. Die verantverant-woordelijkheid rust immers op dat mo-ment op een andere minister. Het gebeurde kan echter wel van invloed zijn op het algemene politieke vertrouwen van de Kamer in hem.

Indien de toenmalige verantwoordelijke minister dan geen minister meer is, dan kunnen tegen hem geen staatsrechtelijke acties worden ondernomen.

9 Hand.ii 1987-1988, blz. 5589-5591 (verklaring van minister van Defensie Van Eekelen, 6 september 1988). Zie ook hoofdstuk 4.

Het ambt van staatssecretaris is in ons land betrekkelijk nieuw. In 1948 is de mogelijkheid van de benoeming van staatssecretarissen in de Grondwet opgeno-men. De reden daarvoor was om de politieke taak en verantwoordelijkheid van de minister te verlichten. Het was daarbij niet de bedoeling om tot een plaatsver-vangend minister te komen en evenmin tot een speciale hoge ambtenaar. Het ambt van staatssecretaris moest een politieke functie zijn, maar moest tegelijkertijd ondergeschikt zijn aan de minister.¹Deze spanning zit nog steeds in het huidige ambt van staatssecretaris.

12.1 Wel of geen minister? Wel of geen eigen verantwoordelijkheid?

Art.46, tweede lid, Grondwet luidt:

Een staatssecretaris treedt in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister.

De hybride positie van de staatssecretaris is hiermee gegeven. De staatssecretaris kan optreden als ware hij minister, maar hij is daarbij onderworpen aan de aanwijzingen van de – echte – minister. De bepaling geeft echter tevens aan dat de staatssecretaris een eigen – politieke – verantwoordelijkheid ten opzichte van de Kamer heeft die losstaat van die van de minister.

Dit was op enig moment aanleiding om de staatssecretaris als een deerniswek-kende figuur te kenschetsen.² De praktijk geeft niet direct aanleiding om dit oordeel te delen, maar de positie van de staatssecretaris in het staatkundig bestel is er wel één die vanuit staatsrechtelijke optiek nadere aandacht behoeft.

De staatssecretaris

1 Zie voor de ontwikkeling van het ambt van staatssecretaris: W.A. van den Berg, De staatssecretaris. Alphen aan den Rijn,1961; Th.C. de Graaf en A.J.H.W.M. Versteeg ‘De staatssecretaris in theorie en praktijk’, in: Bestuurswetenschappen,1985, nr. 1, blz. 30-51; W.A. van den Berg ‘De staatssecretaris’, in: Bestuurswetenschappen,1985, nr. 3, blz. 192-197; H.A. Groeneveld, De staatssecretaris in Nederland, 1948-1988. Deventer,1989.

2 Brokx schrijft deze formulering toe aan A.A.M. van Agt. G. Brokx, Naschrift van een getuige. Amsterdam, 1988, blz. 118-119.