Eenheid van beleid

Het andere centrale element van de collectieve verantwoordelijkheid is de eenheid van beleid. Een stelsel waarin een collectiviteit de drager van het regeringsgezag is en waar niet één persoon met beslissende bevoegdheden aan het hoofd staat, vraagt om een duidelijke organisatie van die gezamenlijkheid. De overheid moet naar buiten toe immers altijd met één mond spreken. De eenheid van beleid is in de Grondwet vastgelegd (art.45, derde lid). Die eenheid is ook de reden dat het reglement van orde voor de ministerraad in art.12, tweede lid, bepaalt dat in geen geval een lid zal mogen handelen tegen een besluit van de ministerraad. Met andere woorden: de minister voegt zich in het besluit of treedt af. Minister-pre-sident Kok formuleerde het zo: ‘Niemand heeft de vrijheid als dienaar van de Kroon om van een gezamenlijk geformuleerd kabinetsbeleid afstand te nemen.’13

Eenheid van beleid is geen keuze, maar een eis van behoorlijk en rechtvaardig bestuur. Dat geldt voor de burger die moet kunnen afgaan op uitingen van de overheid. Wat de overheid zegt, mag niet door iemand anders binnen diezelfde overheid worden ontkend, of anders worden uitgelegd. Dat geldt ook – en dat is

11 Zie bijv.: Hand.i, 1986-1987, blz. 211 (Vis (d66), debat wetsvoorstel Inlichtingen en Veiligheidsdiensten, 1 december 1987; J.J. Vis, ‘Vertrouwen Kamer bepalend of Van den Broek blijft of niet’, in: Het Parool, 9 september 1988; E. van Thijn, ‘De sorry-democratie’, in: E. van Thijn, F. Alink, P. van Dijk e.a. De Sorry- democratie. Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid. Amsterdam,1998. blz. 14-15. Al in 1964 stelde Daalder dit in zijn oratie: H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek. Assen,1964, blz. 29 (oratie Rijksuniversiteit Leiden).

12 In de periode1982-2007 traden in het totaal twintig bewindspersonen af om redenen die samenhingen met hun positie als bewindspersoon en waren er zes kabinetscrises.

13 Hand.ii 2001-2002, blz. 1779 (vragen Balkenende (cda) aan de minister-president over de eenheid van kabinetsbeleid,20 november 2001).

hier vooral van belang – voor de relatie met de volksvertegenwoordiging. De controleur moet kunnen afgaan op wat is gezegd en moet niet steeds verifiëren of elke uitspraak van een minister wel wordt gedekt en gedeeld door de overige ministers. Dit is inherent aan het stelsel van collegiaal bestuur. Het belang hiervan is in de laatste decennia nog toegenomen. De samenhang tussen maatschappelijk belangrijke onderwerpen is zodanig dat op vrijwel geen enkel terrein nog beleids-wijzigingen mogelijk zijn zonder dat daarbij meerdere ministers vanuit hun eigen beleidsverantwoordelijkheid betrokken zijn. De noodzaak van afstemming en coördinatie die daarvan het gevolg is, vraagt veelal om gezamenlijke besluitvorming. Waar meer ministers een verantwoordelijkheid hebben, is – naast de noodzaak van eenheid van beleid – al snel sprake van algemeen regeringsbeleid en dus van de noodzaak van collectieve beraadslaging en besluitvorming.

De spanning tussen leer en werkelijkheid

Om die eenheid van beleid tot stand te brengen is het van groot belang dat de ministerraad in strikte beslotenheid kan vergaderen. Deze beslotenheid maakt het mogelijk om in alle openheid met elkaar te kunnen beraadslagen. Dat wil zeggen dat alle relevante overwegingen naar voren kunnen worden gebracht en vervolgens kunnen worden beoordeeld, om zo tot een besluit te komen dat gezamenlijk kan worden gedragen en uitgedragen. De geheimhoudingsbepaling over het bespro-kene in de ministerraad is daarom een essentieel bestanddeel van het stelsel van collectieve verantwoordelijkheid.¹⁴

De collectieve verantwoordelijkheid wordt ook bepaald door de politieke realiteit van coalitiekabinetten. In Nederland bestaan kabinetten altijd uit geestverwanten van verschillende politieke partijen. De wens om zich met eigen opvattingen en ideeën te profileren wordt door die verschillen in afkomst en affiniteit gestimuleerd. In feite hebben ministers ten minste drie hoedanigheden: zij zijn vakminister, belast met de bijzondere verantwoordelijkheid voor een deel van het overheids-beleid, zij zijn tevens lid van de ministerraad en daarmee drager van de collectieve verantwoordelijkheid voor het geheel van het algemeen regeringsbeleid, en zij zijn politicus met bepaalde politieke opvattingen. Minister-president Lubbers sprak in dit verband over: ‘deze club van ministers bestaat uit raspaarden, die heel nadrukkelijk hun eigen identiteit aan de orde stellen.’ Hij gaf toe dat er een zekere spanning bestaat tussen de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid en de individuele ministeriële verantwoordelijkheid, maar voegde eraan toe ‘dat het toch een consequentie is van ons staatsrechtelijk systeem, dat wezenlijk rust op twee pilaren: eenheid van het bestuur via de ministerraad en de specifiek herkenbare

14 R.K. Visser, ‘Het geheim van de Treveszaal’, in: Jaarboek Parlementaire Geschiedenis2003. Den Haag, 2003, blz. 96.

portefeuilleverantwoordelijkheid van de bewindslieden, die ook daarop aange-sproken worden.’¹⁵

In dat laatste punt zit nog een andere reden voor de spanning tussen collectiviteit en het eigen geluid van een minister. Het algemeen regeringsbeleid wordt in de beslotenheid van de ministerraad vastgesteld. Vervolgens wordt het extern door een bepaalde minister uitgedragen en verdedigd. Deze minister zal daarbij zijn eigen woorden kiezen en zo een interpretatie geven aan de collectieve besluitvor-ming. Ook zal hij de besluitvorming in concrete gevallen moeten vertalen. Hij wordt immers als eerste op de uitkomst aangesproken. Ook hier is een aspect van de menselijke dimensie van het staatsrecht zichtbaar. Als minister moet hem enige ruimte worden gegund, zolang hij daarbij de eenheid maar niet doorbreekt.

§

De val van Srebrenica

Na bijna vijfenhalf jaar onderzoek staat begin april2002 het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (niod) op het punt zijn rapport uit te brengen over de Nederlandse betrokkenheid bij de val van Srebrenica in1995. De heftige publieke gevoelens die dit onderwerp al lange tijd oproept, betekenen voor de regering dat haar positiebepaling nauw luistert. Op dat moment verklaart minister Pronk van vrom, die als minister voor Ontwikkelingssamenwerking de besluitvorming rond Srebrenica destijds had meegemaakt, over die periode in een interview: ‘Ik heb ge-faald. De politiek heeft gege-faald.’ Door een toevallige samenloop wordt dit inter-view gehouden op het moment dat het Interkerkelijk Vredesberaad (ikv) een zeer kritisch rapport over diezelfde periode presenteert. De uitspraken van minister Pronk trekken veel aandacht en er worden Kamervragen gesteld aan minister-presi-dent Kok. Kok neemt daarbij afstand van de afweging die minister Pronk heeft ge-maakt: ‘Als minister Pronk mij gevraagd had of ik het verstandig vond om enkele weken voor het verschijnen van hetniod-rapport dit interview te geven, nog los van de inhoud daarvan, dan had ik afwijzend geadviseerd.’ De inhoudelijke discus-sie over de vraag of er sprake is geweest van falen wil Kok op dat moment niet aan-gaan, omdat hetniod-rapport de daaropvolgende week zal verschijnen en de in-houd daarvan bij de regering nog niet bekend is. Wel gaat hij in op de vraag of een minister die vindt dat hij heeft gefaald, kan aanblijven: ‘Ik vind dat hij om die reden niet weg hoeft. Als u dat anders ziet, moet u hem ter verantwoording roe-pen.’ ‘Hij mag blijven. Als hij vindt dat hij de verantwoording niet kan dragen, kan hij morgen of vandaag aftreden. Dat is zijn zaak.’ ‘Ik accepteer dat de minister zegt dat hij zelf faalt.’ Over de eventuele rol van minister Pronk in het kamerdebat over hetniod-rapport is Kok eveneens duidelijk: ‘Ik neem aan dat niet met de

15 Hand.i 1988-1989, blz. 234 (Algemene politieke beschouwingen, 23 november 1988). Zie ook bij wijze van ander voorbeeld: Hand.ii 2001-2002, blz. 1775-1779 (mondelinge vragen Weisglas (vvd) aan minister Pronk vanvrom over diens uitspraken over bombardementen op Afghanistan, 20 november 2001).

heer Pronk wordt gesproken, want als minister vanvrom heeft hij op dit punt geen staatsrechtelijke verantwoordelijkheid.’¹⁶

Kort na het verschijnen van het rapport wordt de vermeende eigen opvatting van minister Pronk nogmaals voorwerp van discussie. Het stellige bericht doet de ronde dat minister Pronk naar aanleiding van hetniod-rapport wil aftreden. Na een gesprek met minister-president Kok in het Torentje verklaart Pronk evenwel dat hij over het rapport nog geen finaal standpunt heeft. De volgende dag dient het gehele kabinet zijn ontslag in. In het daaropvolgend debat verklaart minister-president Kok: ‘Collega Pronk heeft zich gisterochtend in de ministerraad volledig aangesloten bij de formulering van de minister-president zoals later in de Kamer is gebruikt inzake het onderschrijven van de hoofdlijnen van het rapport.’¹⁷

§