De verhouding tussen regering en volksvertegenwoordiging

De relatie tussen regering en volksvertegenwoordiging is een relatie tussen bestuur en (externe) controleur en niet één tussen opdrachtgever en uitvoerder of zetbaas.14

Ministers zijn geen marionetten van de volksvertegenwoordiging. Regering en volksvertegenwoordiging hebben gescheiden en zelfstandige posities en geen van beide is in Nederland de hoogste macht.15Ministers behouden te allen tijde een eigen zelfstandige verantwoordelijkheid.¹⁶

Deze situatie van eigen, gescheiden verantwoordelijkheden is ook functioneel. Dat wordt duidelijk wanneer men met wat meer afstand kijkt naar de plaats en positie van de volksvertegenwoordiging. Vooropgesteld zij dat in elke relatie controleur-bestuurder op zichzelf al afstand ten opzichte van elkaar is vereist. Vooral voor de controleur is dat van belang. Alleen zo kan hij zijn toezichthoudende taak goed vervullen. Te veel betrokkenheid in het voortraject geeft het risico van een vorm van feitelijke medeverantwoordelijkheid die een goede controle in de weg kan staan.

Het algemeen belang als zelfstandige afwegingsfactor

Ook voor de regering is het van belang om enige afstand tot de volksvertegen-woordiging te houden. Van de regering wordt verwacht dat zij bij beleid en uitvoering het algemeen belang in acht neemt. Dat betekent dat zij rekening houdt met en een afweging maakt van het totaal van de maatschappelijke belangen. Die afweging is meer dan de grootste gemene deler van de belangen van de parlementaire meerderheid (en daarmee van de betreffende partijbelangen) waarop een kabinet steunt.¹⁷ Die parlementaire meerderheid is wel kaderstellend en richtinggevend, maar niet uitsluitend bepalend. Een ‘dictatuur van de meerderheid’ is niet het Nederlandse stelsel. De relatie tussen regering en parlement als twee zelfstandige organen is daartegen de beste garantie.18

14 Zoals bijvoorbeeld wel het geval is in Zwitserland. Bij wetgeving is de relatie tussen regering en parlement overigens anders, namelijk als twee samenwerkende delen in een besluitvormingsproces.

15 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement. Deventer,2004, 10edruk, blz.8, 337, 351-354.

16 In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten van Amerika is de situatie van gelijkwaardigheid in de officiële leer opgenomen. De executieve macht is daar een ‘principal’ en niet een ‘agent’ (P. Craig en A. Tomkins The executive and public law: power and accountability in comparative perspective. Oxford, 2006, blz. 7). In Frankrijk ligt deze verhouding minder duidelijk (D. Baranger, ‘Executive power in France’, in: P. Craig en A. Tomkins, The executive and public law: power and accountability in comparative perspective. Oxford,2006, blz. 239-242).

17 Bij wijze van illustratie: dit is hetgeen waarop minister-president Kok doelde toen hij in1994, bij het aantreden van het kabinet Koki, zei dat hij minister-president van 15 miljoen Nederlanders wilde zijn.

In het verlengde hiervan is er ook een heel praktische reden voor een kabinet om enige afstand tot de volksvertegenwoordiging te bewaren. Een (kies-)stelsel en een land waarin coalitiekabinetten een gegeven lijken te zijn, vragen om enige ruimte voor een kabinet ten opzichte van de wensen van de coalitiefracties. De verschillende wensen zullen nooit geheel synchroon lopen.¹⁹In lijn hiermee was minister-president Drees een uitgesproken aanhanger van het dualisme tussen regering en geestverwante kamerfracties, om zo de speelruimte te behouden die nodig was voor besluitvorming in een coalitiekabinet.²⁰

§

Regeringsverklaringen

Het aantreden van een nieuw kabinet is bij uitstek een gelegenheid waarbij de be-oogde verhouding tussen regering en Kamer aan de orde komt. In regeringsverkla-ringen zijn daarover vaak uitspraken te vinden, uiteraard nadat is aangegeven dat het kabinet zich gebonden voelt aan het regeerakkoord.

Een bloemlezing:

‘Dit kabinet is voluit een parlementair kabinet. Het steunt op twee fracties waar-mee, via de fractievoorzitters, nauw overleg is gevoerd over de programmatische en personele grondslag van het kabinet. Dit kabinet, hoezeer ook in het bijzonder ver-bonden met de fracties vancda en vvd, stelt zich in op een dialoog met alle ande-re fracties. Ons volk heeft open gedachtewisseling en samenwerking nodig…’ (ka-binet Lubbersi).21

‘Uitgaande van deze positiekeuze wil het kabinet uitdrukkelijk gemeen overleg voeren met de volksvertegenwoordiging als geheel en wil het zijn oor te luister leg-gen in de samenleving als geheel, juist omdat de regering het geheel moet dienen en dienend leiding moet geven.’ (kabinet Lubbersii).22

‘Aan het slot wil ik graag benadrukken hoezeer het kabinet (…) met uw Kamer wil samenwerken. Zeker, er zijn onderscheiden verantwoordelijkheden van regering enerzijds en parlement anderzijds. Maar er is ook veel dat bindt. Of men nu geroe-pen is het volk te vertegenwoordigen of als lid van de regering het volk te dienen, er wordt verantwoordelijkheid genomen, verantwoordelijkheid voor het publiek be-lang, voor de toekomst, voor het gezicht ook van de politiek.’ (kabinet Lubbersiii).23

19 C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlands staatsrecht, bewerkt door A.M. Donner. Zwolle,1972, blz.274. Zie ook de jaarlijkse algemene politieke beschouwingen in de Tweede en Eerste Kamer waar dit onderwerp met enige regelmaat aan de orde komt.

20H. Daalder, ‘Drees als president van de ministerraad: ervaringen en opvattingen’, in: H. Daalder, Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap. Amsterdam, 1990, blz. 166.

21 Hand.ii 1982-1983, blz. 634 (regeringsverklaring kabinet Lubbers i, 22 november 1982).

22 Hand.ii 1985-1986, blz. 5313 (regeringsverklaring kabinet Lubbers ii, 30 juli 1986).

‘Ook het dualisme vormt een kernpunt van onze benadering. Dualisme houdt in dat parlement en regering in open overleg tot overeenstemming proberen te ko-men. Het adagium ‘de regering regeert en het parlement controleert’ is uitgangs-punt. Een strikte scheiding van de taken van regering en parlement bestaat echter niet, ook al omdat ze tezamen de wetgever vormen.’ (kabinet Koki).24

‘Het regeerakkoord is vooral kaderstellend en agenderend. Het zal in een open dia-loog met de volksvertegenwoordiging op vele punten worden ingevuld en uitge-werkt. Aldus wordt uitdrukking gegeven aan de verhouding tussen regering en Sta-ten-Generaal, zoals de regering deze ziet.’ (kabinet Kokii).25

‘De regering staat – in aansluiting op het Strategisch akkoord – een meer dualisti-sche verhouding met de Tweede Kamer voor. De coalitiefracties hebben met de ondertekening van het Strategisch akkoord aangegeven dat zij zich ieder voor zich en gezamenlijk verbonden voelen met het kabinet dat op basis van dit akkoord op-treedt. Zij laten het kabinet op die basis ruimte om vanuit de eigen verantwoorde-lijkheid voor het overheidsbestuur invulling te geven aan de beleidsvorming en de beleidsuitvoering. Het kabinet wil van zijn kant – werkend vanuit het Strategisch akkoord – ook meer in politieke vrijheid opereren. Mede om zo te werken aan her-stel van vertrouwen in de politiek. Het kabinet zal zich toegankelijk opher-stellen voor opvattingen vanuit de samenleving en van de Staten-Generaal. Van coalitiepartners en van de oppositie. Het zal die opvattingen constructief en op de eigen merites be-oordelen, binnen het raamwerk van het akkoord. Het kabinet hoopt dat de Kamer het debat vooral wil aangaan op hoofdlijnen. Zodat het kabinet inhoud kan geven aan zijn voornemen om veel contact te onderhouden met de bevolking en organisa-ties.’ (kabinet Balkenendei).26

‘Het hoofdlijnenakkoord is bewust kort. Dit geeft meer ruimte voor debat met de Kamer en dit geeft het kabinet meer ruimte voor het opstellen van zijn beleids-programma dat op Prinsjesdag zal worden gepresenteerd.’ (kabinet Balkenendeii).27

‘Het kabinet dat zich hier vandaag presenteert, is zich bewust van zijn positie. Wij kennen in onze parlementaire geschiedenis immers maar enkele voorbeelden van minderheidskabinetten. Daarom passen terughoudendheid en zorgvuldigheid. (…) Die terughoudendheid vloeit voort uit de beperkte tijd die ons tot de verkie-zingen resteert en die voortvloeit uit het feit dat er voor ieder in uw Kamer in te dienen voorstel een meerderheid zal moeten worden gevonden. (…) Het kabinet ziet uit naar goede samenwerking en goed overleg met uw Kamer.’ (kabinet Balke-nendeiii).28

‘Het coalitieakkoord vancda, pvda en ChristenUnie geeft de politieke kaders en de richting aan. Het biedt voluit ruimte voor overleg met de Kamer bij de concre-te uitwerking en invulling. Het kabinet wil hierbij nadrukkelijk ook de partijen

24 Hand.ii 1993-1994, blz. 5809 (regeringsverklaring kabinet Kok i, 31 augustus 1994).

25 Hand.ii 1997-1998, blz. 6205 (regeringsverklaring kabinet Kok ii, 25 augustus 1998).

26 Hand.ii 2001-2002, blz. 5470 (regeringsverklaring kabinet Balkenende i, 26 juli 2002).

27 Hand.ii 2002-2003, blz. 4283 (regeringsverklaring kabinet Balkenende ii, 11 juni 2003).

buiten de coalitie betrekken die een constructieve dialoog zoeken. Een vruchtbare samenwerking met uw Kamer ligt aan de basis van een beter Nederland.’ (kabinet Balkenendeiv).29

§