Het belang van de staat: het weigeren om informatie te verstrekken

Art.68 Grondwet bepaalt dat inlichtingen (informatie) moeten worden verstrekt ‘waarvan het verlenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang van de staat.’ Waar ligt de grens van die informatieplicht? Wat is het belang van de staat en wie bepaalt dat? Allereerst is het nodig te bezien wat in concreto de informa-tievraag inhoudt. Welke vraag moet worden beoordeeld in het kader van het belang van de staat?47

Vooraf zij erop gewezen dat de inlichtingenplicht nooit onbeperkt is. Er zijn natuurlijke beperkingen: tot het onmogelijke is niemand gehouden en er is een grens die voortvloeit uit de staatsrechtelijke taak die met het vragen van inlichtingen is gediend.⁴⁸

Art.68 Grondwet regelt het informatieverkeer tussen Kamer en regering. Dat verkeer is, zoals al het verkeer tussen de staatsmachten, onderworpen aan eisen

44 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukkenii 1987-1988, 20 559, nr. 6-7 ( brief en rapport parlementaire enquête-commissie Paspoortproject,29 augustus 1988).

45 Kamerstukkenii 1998-1999, 26 241 nr. 13, blz. 108 (parlementaire enquête vliegramp Bijlmermeer, lijst vragen en antwoorden) en Hand.ii 1998-1999, blz. 4851-4852 (minister-president Kok, debat enquête vliegramp Bijlmermeer,2 juni 1999).

46Kamerstukkenii 2005-2006, 30 351, nr. 1-6 (procedureregeling grote projecten, op 22 juni 2006 door de Tweede Kamer vastgesteld).

47 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement.10edruk, Deventer,2004, blz.214-221.

48 S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht. Groningen,2006, blz. 107, 335.

van zorgvuldigheid. In het algemeen zullen zich bij vragen om informatie geen bijzonderheden voordoen. Dat ligt anders indien er mogelijk strijd met het belang van de staat kan optreden. Dan is het noodzakelijk dat er volledige duidelijkheid ontstaat over wat er precies wordt gevraagd.

In zo’n geval zal ook duidelijker blijken dat het vragen van informatie door de Kamer niet het blind stellen van een vraag is of kan zijn. Het gaat om een proces van vraag en antwoord tussen Kamer en regering waarin over en weer duidelijk moet worden welke informatie de Kamer precies wil en wat de consequenties zijn van openbare verstrekking en daarmee de openbaarmaking van die informatie. Dat proces van verduidelijking is nodig omdat de Kamer bij zijn wens om informatie te krijgen ook moet meewegen dat door openbaarmaking het belang van de staat kan worden geschaad. Alleen zo is een verantwoorde opstelling van de Kamer mogelijk en daarmee de afweging welke vraag de Kamer zal stellen.49

De eigen verantwoordelijkheid van de regering brengt met zich dat tijdig op de mogelijke consequenties van een informatievraag wordt ingegaan. Indien de regering van oordeel is dat het verstrekken van bepaalde informatie het belang van de staat kan schaden, moet zij dat gemotiveerd aangeven. Ook dat past in zorgvuldig verkeer tussen regering en Kamer.

Het is op zichzelf niet strikt nodig dat er door de regering een expliciet beroep

op de uitzonderingsgrond van art.68 Grondwet wordt gedaan. De terminologie

dat art. 68 wordt ‘ingeroepen’, is verhullend en strikt genomen ook onjuist. Immers, al het informatieverkeer tussen Kamer en regering wordt beheerst door de inlichtingenplicht. De inlichtingenplicht betekent dat de regering gehouden is alle inlichtingen te verstrekken behoudens in geval van de uitzonderingsgrond die wordt genoemd in art.68 Grondwet. Door aan te geven dat bepaalde informatie niet wordt verstrekt, wordt daarmee automatisch een beroep gedaan op de uit-zonderingsgrond van art. 68 Grondwet, dat wil zeggen het belang van de staat. Wel is het praktisch om bij een afwijzing in de motivering ook naar het belang van de staat te verwijzen. Het gaat om de inhoudelijke motivering waarmee duidelijk moet worden dat bij het wel verstrekken van de gevraagde inlichtingen het belang van de staat geschaad kan worden.

Het is niet op voorhand aan te geven wat in een concreet geval het belang van de staat kan schaden. Juist daarom is de motivering van belang. In de notitie van de regering inzake art.68 Grondwet50is op basis van de praktijk een aantal aspecten opgenomen dat een rol speelt bij de beoordeling van het belang van de staat:

49De leer van de ‘aanvankelijke weigering’ moet dan ook worden verworpen. Terecht stel Munneke dat de aanvankelijke weigering geen rechtsgevolgen heeft en vooral dient om de kwaliteit van de informatie-voorziening te verbeteren; S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht. Groningen,2006, blz. 88-91.

50 Kamerstukkenii 2000-2001, 28 362 nr. 2 (notitie inzake artikel 68 Grondwet van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,21 januari 2002).

a. De aard van de gegevens:

• de eenheid van de Kroon

• de veiligheid van de staat

• vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie • bescherming van de persoonlijke levenssfeer

• persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad

• gegevens die figureren in strafrechtelijk onderzoek of dat hebben gedaan b. Gegevens die vallen onder een wettelijke geheimhoudingsplicht;

c. Gegevens waarover bij het verkrijgen ervan, afspraken zijn gemaakt over de behandeling.

Het moge duidelijk zijn dat het hier gaat om aspecten die een rol spelen bij de afweging in het kader van art.68 Grondwet, maar die toch ook steeds weer in het

concrete geval moeten worden toegepast.⁵¹ Zowel de formulering van art. 68

Grondwet als de genoemde aspecten betekenen ook dat de regering bij de vraag wat het belang van de staat is, een eigen, zelfstandige afweging heeft te maken. De regering heeft immers de rechtsplicht om geen inlichtingen te verstrekken die het belang van de staat kunnen schaden. Uiteraard wordt zij daarin weer gecon-troleerd door de beide Kamers, maar deze hebben uiteindelijk niet de mogelijkheid om de regering te dwingen de inlichtingen te verstrekken. Indien een kabinet het te beschermen belang vitaal acht, dan behoort het dit te beschermen en daarbij de consequentie van eventueel zelf te moeten aftreden, te aanvaarden.⁵²

Ook hier toont zich een dualistische kant van ons parlementaire stelsel.⁵³Hierbij past overigens direct een relativering. Indien het belang van de staat zich uitdruk-kelijk verzet tegen het verstrekken van inlichtingen, dan zal dat ook uit te leggen zijn. Dan zullen regering en volksvertegenwoordiging vanuit hun onderscheiden verantwoordelijkheden daar uiteindelijk slechts zelden een verschillend oordeel over hebben. Zoals de hiervoor genoemde notitie aangeeft komt een geschil op dit punt slechts sporadisch voor. Voor gevallen waarin Kamer en regering het erover eens zijn dat het belang van de staat zich verzet tegen openbare verstrekking, bestaat er bovendien in veel gevallen nog de mogelijkheid van het verlenen van vertrouwelijke inzage aan de Kamer. Ook met het vertrouwelijk verschaffen van de informatie wordt invulling gegeven aan art.68 Grondwet.54

51 In die zin is er sprake van relatieve geheimhoudingsplichten: (H.R.B.M. Kummeling, Relatieve geheim-houdingsplichten. Deventer1997 (oratie Universiteit Utrecht). Dit behoudens de absolute grondwettelijke plicht tot bescherming van de eenheid van de Kroon in art.42, tweede lid, Grondwet.

52 H.R.B.M. Kummeling, Relatieve geheimhoudingsplichten. Deventer1997 (oratie Universiteit Utrecht), blz.11; E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie. Het grensvlak tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid. Den Haag,2005, blz. 33-34.

53 Zie ook hoofdstuk2.

54 S.A.J. Munneke, Inlichtingenplichten en verschoningsgronden in het staatsrecht. Groningen,2006, blz. 106, 149.

De inlichtingenplicht van de regering aan de Kamer gaat met dit alles verder dan de inzageverplichtingen voor burgers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (wob).55Bij de inlichtingenplicht kan alleen het belang van de staat het verschaffen van de gevraagde informatie verhinderen, terwijl er bij dewob ver-schillende uitzonderingsgronden zijn. De parlementaire controle brengt deze verdergaande verplichting met zich.

§

In dienst van het vaderland

In1990 verschijnen in de pers berichten over een geheime organisatie die bij een eventuele bezetting van Nederland ondergrondse activiteiten zou moeten uitvoe-ren. Over de aard en de geheimhouding van deze Opsporings- en Inlichtingen-diensten (o en i-diensten) wordt een debat gevoerd met minister-president Lub-bers en minister van Defensie Ter Beek.⁵⁶Daarin komt een bijzonder aspect van de informatievoorziening aan de Kamer en van de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid naar voren.

Lubbers geeft het bijzondere van het geval aan. Het einde van de Koude Oorlog en de omvang van de geruchtvorming, ook over organisaties in andere West-Euro-pese landen, hebben ertoe geleid: ‘nu, in deze nieuwe omstandigheden, toch tot op zekere hoogte opening van zaken te geven.’ In het verleden bestond er ‘volstrekte geheimhouding.’ Voorgangers hebben ‘terecht de keuze gemaakt (…) om niet uit eigen initiatief informatie te verschaffen.’

Ook binnen de regering is de kennis over deo en i-diensten uiterst beperkt ge-houden. Op de uitroep van mevrouw Beckers-de Bruijn (GroenLinks): ‘Maar de hele ministerraad weet niet eens dat u beiden verantwoordelijk bent voor deze or-ganisatie’, antwoordt Lubbers: ‘Neen, dat was maar goed ook! Dat heeft ook aan die vertrouwelijkheid bijgedragen.’

Hij vat samen: ‘Men kan er van mening over verschillen, maar ik ben ervan overtuigd dat het een belang van ons land was om in de jaren die achter ons lig-gen, uiterste vertrouwelijkheid in acht te nemen.’

Hoe zit het dan met de ministeriële verantwoordelijkheid? Voor Lubbers is dui-delijk: ‘dat het inderdaad zonder enige beperking de ministeriële verantwoordelijk-heid is van de minister van Defensie en ondergetekende.’

In dit bijzondere geval wordt de verantwoordelijkheid op een bijzondere manier ingevuld. Op de vraag van Beckers-de Bruijn: ‘Kunt u met uw verantwoordelijk-heid persoonlijk instaan voor de lijst van mensen die straks in oorlogstijd deze taak krijgen?’, antwoordt Lubbers kort: ‘Ja.’ Op de vervolgvraag: ‘U hebt de lijst dus ge-zien’, is het antwoord even kort: ‘Nee.’ Lubbers licht dit toe: ‘Ik heb al gezegd dat

55 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement.10edruk, Deventer,2004 blz.219-221.

ik er volledig verantwoordelijkheid voor wil dragen. Ik heb er alle vertrouwen in, gezien de kennis die ik heb van de leiding en de manier waarop leiding gegeven wordt. Ik acht het niet mijn taak, integendeel, ik acht het vrijwel levensgevaarlijk als ministers van Defensie en premiers zouden zeggen: nu willen wij zelf persoon-lijk iedereen tegen het licht houden, omdat wij ons ervan willen vergewissen of het om een goede Nederlander gaat.’ Hier geldt een duidelijke beperking: ‘Je moet je vergewissen van de juiste instelling van de leiding in zo’n zaak en dan moet je je-zelf ook grenzen opleggen.’

De ministeriële verantwoordelijkheid kan vanwege de inhoud van de taak waar-over het gaat in uitzonderingssituaties betekenen dat er weinig of geen informatie wordt verschaft. De verantwoordelijkheid kan zelfs betekenen dat de verantwoorde-lijke minister zijn verantwoordelijkheid alleen goed invult door zelf niet alle infor-matie en eigen inzicht te hebben. Dat het hier alleen om zeer uitzonderlijke situa-ties gaat spreekt voor zichzelf.

§