De praktijk van de ministeriële verantwoordelijkheid

De menselijke kant: een leven met beperkingen

Wat betekent de staatsrechtelijke context voor het dagelijks leven van een lid van het koninklijk huis? Het lidmaatschap van het koninklijk huis brengt voor de betrokkene beperkingen met zich. Een erfopvolger kan de toekomstige Koning zijn. Deze grondwettelijke positie brengt voor hem een bijzondere verantwoor-delijkheid met zich mee.²³Zeker wanneer leden van het koninklijk huis in een maatschappelijke functie actief zijn, vraagt dit van hen de nodige terughoudend-heid. De vraag of zij in zo’n functie kunnen worden benoemd, is daarom bij uitstek een vraag waarover de betrokken minister zich een oordeel moet vormen. Er moet immers worden voorkomen dat een lid van het koninklijk huis een minister (van de Kroon) in de positie kan brengen dat deze moet kiezen tussen de regering (de Kroon) en een lid van het koninklijk huis. Die keuze moet uiteindelijk immers altijd ten nadele uitvallen van het lid van het koninklijk huis vanwege de grondwettelijke eenheid van de regering. In geval van een conflict betekent dat onvermijdelijk dat de minister in zo’n geval publiek en politiek afstand moet nemen van een lid van het koninklijk huis. Dat is onwenselijk, omdat dan afstand wordt genomen van iemand die in de lijn van de erfopvolging zit en dus een potentiële troonopvolger is. Dat straalt negatief af op de Koning en de koninklijke waardigheid.

Voorbeelden uit de praktijk

Hierna volgen enkele voorbeelden van de relatie tussen het optreden van leden van het koninklijk huis en het openbaar belang.

Betreurde opvattingen

In1971 spreekt Prins Bernhard, op dat moment echtgenoot van de Koningin, in een vraaggesprek over de wenselijkheid van een nieuw democratisch stelsel waarin de regering één of twee jaar achtereen zou kunnen regeren zonder in die periode verantwoording aan de volksvertegenwoordiging af te leggen. Daarna zou in zijn visie de Kamer op grond van het bereikte resultaat kunnen beslissen of de regering

23 Hand.i 1985-1986, blz. 30 (behandeling Wet lidmaatschap koninklijk huis 1985, minister-president Lubbers,29 oktober 1985).

zou moeten aftreden of mag doorgaan. ‘In zo’n systeem kan een regering echt werken en hoeft zij niet de helft van de tijd te besteden aan het antwoorden op

vragen van Kamerleden.’²⁴In antwoord op Kamervragen van een aantal

Kamer-leden distantieert minister-president Biesheuvel zich van de uitspraken van de Prins: ‘Ik betreur dat de Prins in het openbaar een opvatting naar voren heeft gebracht, die afwijkt van de grondslag van onze parlementaire democratie.’²⁵In uitgebreidere vragen van leden van dep.s.p. geeft de minister-president aan dat het gebeurde onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Op de vraag wat de minister-president zal doen om herhaling te voorkomen, antwoordt deze: ‘Op

dinsdagmorgen2 november jl. heb ik, in een door mij verzocht onderhoud met

de Prins, de bezwaren van de Regering tegen deze uitlatingen kenbaar gemaakt. Ter voorkoming van een herhaling heb ik gewezen op de noodzaak van het onverkort nakomen van de na overleg met de volksvertegenwoordiging tot stand gekomen regeling betreffende de publiciteit van het Koninklijk Huis…’²⁶Er was door Prins Bernhard kennelijk niet vooraf contact gezocht over zijn voorgenomen interview. De minister-president kon daarom afstand nemen van diens uitspraken en aangeven wat hij had gedaan om in de toekomst zo’n situatie te voorkomen. Daarmee werd deze zaak ook door de Kamer als afgedaan beschouwd.

Hoogst onvoorzichtig en onverstandig

In1976 komt de vraag naar de ministeriële verantwoordelijkheid in verband met leden van het koninklijk huis heel scherp voor het voetlicht. In verklaringen tijdens een onderzoek van de Amerikaanse Senaat, de Church-commissie, wordt aange-geven dat er door de Amerikaanse vliegtuigfabriek Lockheed betalingen zouden zijn gedaan aan een hoge Nederlandse functionaris. Daarmee zou Prins Bernhard zijn bedoeld. Prins Bernhard ontkent deze beschuldigingen. De verklaringen en de discussie daarover zijn zodanig dat het kabinet besluit een Commissie van Drie

in te stellen om deze beschuldigingen te onderzoeken.27 Het rapport van de

Commissie van Drie verschijnt in augustus van dat jaar en geeft de conclusie onverbloemd weer: ‘De Prins is hoogst onvoorzichtig en onverstandig geweest. Hij heeft onder meer zich laten verleiden tot het nemen van initiatieven die

24 Vraaggesprek Prins Bernhard metNRCHandelsblad d.d.1 november 1971. Opgenomen in J. Abeling, Interviews uit Nederland, Amsterdam,1994, blz. 165-171.

25 Kamerstukkenii 1971-1972, nr. 289 (vragen van Den Uyl, Andriessen, Wiegel, Aantjes, Van Mierlo, Mellema en Berger over uitspraken van Prins Bernhard, d.d.2 november 1971).

26 Kamerstukkenii 1971-1972, nr. 290 (vragen van Wiebenga en Van der Spek naar aanleiding van de uitlatingen van Prins Bernhard, d.d.2 november 1971). De regeling waarop hier wordt gewezen is de regeling inzake de voorlichting van het koninklijk huis die naar aanleiding van de kwestie rond de verloving van Prinses Irene tot stand is gekomen. Zie hierover het vorige hoofdstuk.

27 Kamerstukkenii 1975-1976, 13 787, nr. 1 (brief van de minister-president over de instelling van een Commissie van onderzoek naar de juistheid van verklaringen over betalingen door een Amerikaanse vliegtuigfabrikant,10 februari 1976). De Commissie bestond uit A.M. Donner, M.W. Holtrop, H. Peschar.

volstrekt onaanvaardbaar waren…’28De regering neemt het oordeel van de com-missie over en concludeert op basis daarvan dat: ‘de handelwijze van de Prins het belang van de staat heeft geschaad.’²⁹Over de ministeriële verantwoordelijkheid overweegt de regering onder meer: ‘Herhaaldelijk is betoogd en door de Staten-Generaal aanvaard, dat hier geen scherpe grens is te trekken en dat een kabinet zich van geval tot geval zal hebben te verantwoorden met betrekking tot de vraag of een bepaalde gedraging die achteraf blijkt het staatsbelang te hebben geschaad, niet had kunnen en moeten worden voorkomen.’ Het verzwijgen van die gedra-gingen maakte het slechts mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen. De verantwoordelijkheid van de regering bestond uit het instellen van het onderzoek, het openbaar maken van het rapport, en de maatregelen naar aanleiding daarvan die naar het oordeel van de regering het ontstaan van zo’n situatie in de toekomst dienden te voorkomen (zie de casus hierna). De Staten-Generaal stemden in met de verantwoording door de regering.

§

_casus

Prins Bernhard en Lockheed

De ‘Lockheed’-zaak vormt een belangrijk moment in de ontwikkeling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het gaat hier om de ministeriële verantwoorde-lijkheid voor een lid van het koninklijk huis die als echtgenoot van de Koningin zowel dichtbij de ‘Koning’ staat, alsmede direct betrokken is bij de uitoefening van de koninklijk functie.

De Commissie van Drie spreekt zich aldus uit: ‘Samenvattend, komt de Com-missie tot het oordeel, datz.k.h., in de overtuiging dat zijn positie onaantastbaar en zijn oordeel niet te beïnvloeden was, zich aanvankelijk veel te lichtvaardig heeft begeven in transacties, die de indruk moesten wekken dat hij gevoelig was voor gunsten. Vervolgens heeft hij zich toegankelijk getoond voor onoorbare verlangens en aanbiedingen. Tenslotte heeft hij zich laten verleiden tot het nemen van initia-tieven die volstrekt onaanvaardbaar waren en die hemzelf en het Nederlandse aan-schaffingsbeleid bij Lockheed – en, zo moet er thans aan worden toegevoegd, ook bij anderen – in een bedenkelijk daglicht moesten stellen.’³⁰

Minister-president Den Uyl reageert in een verklaring namens de regering, dat ‘de Regering geen termen (heeft) gevonden die een oordeel mogelijk maken dat

af-28 Kamerstukkenii 1975-1976, 13 787, nr. 4, blz. 37 (Rapport van de Commissie van onderzoek, Commissie van Drie),12 augustus 1976).

29 Hand.ii 1975-1976, blz. 5115- 5116 (verklaring van de minister-president aangaande de gevolgtrekkingen die de regering heeft gemaakt met betrekking tot het over te leggen rapport van de Commissie van Drie, 26 augustus 1976).

wijkt van het eindoordeel van de Commissie. (…)’ ‘De Regering aanvaardt het oor-deel van de Commissie als onontkoombaar en met spijt.’³¹

Waaruit bestaat de ministeriële verantwoordelijkheid in deze zaak? Minister-presi-dent Den Uyl: ‘De Regering draagt verantwoordelijkheid voor de benoeming van de Prins in een aantal functies. Zij heeft hem in de uitoefening van die functies een grote bewegingsvrijheid gelaten.’³²Hij voegt daaraan toe dat de terughoudend-heid ten aanzien van het optreden van leden van het koninklijk huis is gegrond op het vertrouwen dat juist zij zich bewust zijn van hun bijzondere situatie. Prins Bernhard heeft dat vertrouwen beschaamd. Maar: ‘Het verzwijgen van deze gedra-gingen laat slechts ruimte voor activering van de ministeriële verantwoordelijkheid achteraf.’ Die verantwoordelijkheid heeft de regering vormgegeven door het instel-len van de Commissie van Drie, de openbaarmaking van het rapport en de conclu-sies die de regering op grond van het rapport heeft getrokken. ‘… hoewel van eni-ge daadwerkelijke invloed van de Prins op het onderzochte aanschaffingsbeleid niet is gebleken, (heeft) de handelwijze van de Prins het belang van de staat (…) ge-schaad. Daaraan dient naar het oordeel van de Regering het gevolg te worden ver-bonden, dat de Prins terugtreedt uit al die posities, die tot een verwarring van func-ties en belangen hebben geleid of zouden kunnen leiden.’ In een verklaring zegt Prins Bernhard dat het rapport van de Commissie van Drie hem ervan heeft over-tuigd dat zijn vriendschappelijke relatie met Lockheed zich verkeerd heeft ontwik-keld. ‘In het bijzonder heb ik daarbij niet de zorgvuldigheid in acht genomen, die op grond van mijn kwetsbare positie als echtgenoot van de Koningin en als Prins der Nederlanden vereist is.’ ‘Ik aanvaard hiervoor de volle verantwoordelijkheid en dus de afkeuring, die de Commissie daarover in haar rapport uitspreekt.’ ‘Ik aan-vaard de consequenties en zal de functies, die in dat verband zijn genoemd, neer-leggen.’³³

Voorts heeft de regering de vraag onder ogen gezien of er ook nog een strafrech-telijk onderzoek zou moeten worden gestart. De regering ziet daarvan echter af om-dat zo’n onderzoek zeer lang zou gaan duren, het zeer onzeker is of daaruit een voor berechting vatbare zaak zou komen, en omdat Prins Bernhard door de open-baarmaking van het rapport van de Commissie van Drie en door de genomen maatregelen al ingrijpende gevolgen moet ondergaan. Bovendien is van belang dat een zeer langdurig strafrechtelijk onderzoek ‘ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de positie van het staatshoofd.’ Dat het gaat om een delicaat moment in het constitutionele bestel blijkt ook uit het slot van de verklaring van de minister-presi-dent: ‘De Regering vertrouwt op de bereidheid om in saamhorigheid tot een

zui-31 Hand.ii 1975-1976, blz. 5115 (verklaring van de minister-president aangaande de gevolgtrekkingen die de regering heeft gemaakt met betrekking tot het over te leggen rapport van de Commissie van Drie,26 augustus1976).

32 Hand.ii 1975-1976, blz. 5116 (verklaring van de minister-president aangaande de gevolgtrekkingen die de regering heeft gemaakt met betrekking tot het over te leggen rapport van de Commissie van Drie,26 augustus1976).

ver oordeel te komen. Dat zal ook de Koningin sterken in de voortzetting van de vervulling van haar taak…’³⁴

In het ingetogen kamerdebat dat enkele dagen later volgt krijgt de regering brede steun voor haar optreden, haar afwegingen en haar uiteindelijke oordeel in deze zaak.³⁵Wel wordt nu door velen gevraagd om te komen tot een regeling van het lidmaatschap van het koninklijk huis en de ministeriële verantwoordelijkheid.³⁶

§

De kroonprins

De afstand tot de Troon en de betrokkenheid bij de koninklijke functie zijn de bepalende factoren voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor de overige leden van het koninklijk huis. Ten aanzien van de kroonprins geldt derhalve vrijwel altijd de ministeriële verantwoordelijkheid, zeker wanneer hij meerderjarig is en aan maatschappelijke activiteiten deelneemt.

Lidmaatschap van het Internationaal Olympisch Comité (IOC)

Begin1998 wordt de Prins van Oranje benoemd tot lid van het Internationaal

Olympisch Comité (ioc). In verband met zijn constitutionele positie als kroon-prins worden door het kabinet aparte afspraken met hetioc gemaakt. De kroon-prins zal zich van stemming onthouden indien er sprake is van beslissingen met duidelijk politieke keuzes.³⁷ In het kamerdebat dat naar aanleiding van zijn benoeming wordt gehouden, wordt toegelicht dat het daarbij vooral gaat om kwesties van buitenlands politieke aard, alsmede om specifieke sportonderwerpen. De Prins van Oranje zal daarom met de minister van Buitenlandse Zaken of de staatssecretaris vanvws in voorkomende gevallen overleg plegen over hoe hij moet handelen. Minister-president Kok voegt daaraan terecht toe: ‘Hetgeen overigens de verantwoordelijkheid van de minister-president onverlet laat.’ ‘De eindverant-woordelijkheid wordt (…) gedragen door de minister-president.’38 Gelet op de gemaakte afspraken ‘heeft de regering zich op het standpunt gesteld dat er geen bezwaar bestaat tegen het lidmaatschap van de kroonprins van hetioc.’ Op de vraag van de Kamer om informatie over de consultaties tussen kabinet en kroon-prins, zodat de Kamer deze kan controleren, antwoordt de minister-president: ‘Op deze wijze werkt de ministeriële verantwoordelijkheid niet.’ ‘Er kan geen

34 Hand.ii 1975-1976, blz. 5117 (verklaring van de minister-president aangaande de gevolgtrekkingen die de regering heeft gemaakt met betrekking tot het over te leggen rapport van de Commissie van Drie,26 augustus1976).

35 Hand.ii 1975-1976, blz. 5135-5164 (debat inzake de regeringsconclusies over het rapport van de Commissie van Drie,30 augustus 1976).

36 In1972 was in de Grondwet al de bepaling opgenomen dat er een wettelijke regeling van het lidmaatschap van het koninklijk huis moest komen.

37 Zie antwoord op Kamervragen van Marijnissen van12 februari 1998, Kamerstukken ii 1997-1998, nr. 710 inzake de benoeming van de kroonprins tot lid van het ioc.

sprake van zijn dat het verkeer tussen leden van het Koninklijk Huis of het staatshoofd en het kabinet in de vorm van mededelingen aan de Kamer contro-leerbaar wordt gemaakt. De Kamer spreekt de regering of de minister-president aan op de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid inhoud wordt gegeven. Informatie over wat zich in het verkeer tussen kabinet en staatshoofd voordoet, kan niet aan de Kamer worden verstrekt.’³⁹ Wel kan de Kamer altijd het kabinet aanspreken op de wijze waarop inhoud wordt gegeven aan de ministe-riële verantwoordelijkheid voor de kroonprins.⁴⁰ Over hetioc als zodanig deelt de staatssecretaris van vws nog mee dat ook een kwalitatieve beoordeling heeft plaatsgevonden. ‘Net als bij vele andere grote internationale organisaties zijn er

zaken bij het ioc die wat de regering betreft anders geregeld zouden kunnen

worden. Er is in de afweging echter geen sprake van een abjecte organisatie waar de Prins van Oranje geen lid van zou mogen zijn.’41

Het Internationaal Olympisch Comité (IOC) in opspraak

Eind1998 komt het ioc in opspraak omdat een aantal leden steekpenningen zou hebben aangenomen van steden en landen die de Olympische Spelen wilden huisvesten. De reputatie van hetioc was ook al in het debat in april 1998 aan de orde gekomen, maar nu waren de beschuldigingen concreter en zwaarder. Tijdens

het mondelinge vragenuur op 26 januari 1999 vragen verschillende Kamerleden

om heroverweging van het lidmaatschap. Minister-president Kok stelt echter dat hij eerst een grondige en voortvarende nadere analyse wil hebben, mede naar aanleiding van nog lopende onderzoeken.42Kort daarna bericht de minister-pre-sident de Kamer dat het interneioc-onderzoek ‘ernstige misslagen’ aan het licht heeft gebracht, maar dat er ook maatregelen worden voorgesteld die uitzicht bieden op ‘herstel van vertrouwen in de integriteit van het ioc.’ Een bijzondere zitting

van het ioc zal echter duidelijkheid moeten brengen over het ‘zelfreinigend

vermogen’ van de organisatie en is daarmee bepalend voor de vraag of de Prins

van Oranje zijn lidmaatschap van het ioc kan voortzetten. ‘Ook de Prins van

Oranje beoordeelt de ontstane situatie als zeer ernstig en heeft in overleg met mij besloten zich tot na de bijzondere zitting van activiteiten in het kader van hetioc te onthouden.’43De minister-president neemt aldus zijn ministeriële verantwoor-delijkheid door zich actief met deze zaak te blijven bezighouden, terwijl hij anderzijds niet de eigen verantwoordelijkheid van de Prins van Oranje overneemt. Tijdens de bijzondere zitting van hetioc worden maatregelen genomen die een afrekening met het verleden inhouden en die herhaling van de misstappen in de

39 Zie over het verkeer binnen de Kroon en de juridische procedure hierover door de Volkskrant, ook de casus in het vorige hoofdstuk over de Eenheid van de Kroon.

40Kamerstukkenii 1997-1998, 25 600 xvi nr. 66, blz. 12 (algemeen overleg, 8 april 1998).

41 Kamerstukkenii 1997-1998, 25 600 xvi nr. 66, blz. 13 (algemeen overleg, 8 april 1998).

42 Hand.ii 1998-1999, blz. 2988-2993 (mondelinge vragen van De Hoop Scheffer, 26 januari 1999).

toekomst moeten voorkomen. De minister-president en de staatssecretaris van vws zijn van mening dat daarmee het ioc ‘een nieuwe weg inslaat die uitzicht biedt op herstel van vertrouwen in de integriteit van hetioc.’ De minister-president komt daarom tot het oordeel ‘dat er geen reden is om de eerdere beslissing inzake het lidmaatschap te herzien.’ De Prins van Oranje zal derhalve zijn activiteiten in het kader van hetioc weer hervatten.44In het algemeen overleg dat daarop volgt, verkrijgt de regering ruime steun voor dit standpunt.45

Gevoelige uitspraken

In2001 leiden uitspraken van de Prins van Oranje tegenover de pers tijdens een bezoek aan New York tot beroering omdat daarin kritiek op de pers kon worden gelezen. In zijn antwoord op Kamervragen geeft minister-president Kok aan:

Ik heb kennis genomen van enkele persoonlijk getinte opmerkingen van de Prins van Oranje tijdens zijn bezoek aan New York naar aanleiding van recente publicaties omtrent het verleden van de heer Zorreguieta. Ik leid uit de opmerkingen van de Prins af dat hij heeft willen wijzen op het belang van volledigheid en zorgvuldigheid bij het hanteren van journalistieke bronnen, zonder daarmee een algemene kwalificatie te geven over de kwaliteit van de journalistiek inzake dit onderwerp. Uit de verwijzing naar een ingezonden brief in La Nation d.d.27 februari 2001 mag niet de gevolgtrekking worden verbonden als zou de Prins de inhoud daarvan onderschrijven.⁴⁶

In zijn mondelinge reactie toont de minister-president zich uitgesprokener en neemt afstand. Hij zegt onder meer:

Ik was vanochtend uiteraard ook verrast, net als menigeen waarschijnlijk, over het feit dat de Prins in New York blijkbaar niet de verleiding heeft kunnen weerstaan om enkele meer persoonlijk getinte opmerkingen te maken over publicaties die het verleden van de heer Zorreguieta betreffen. De Prins had er verstandig aan gedaan, denk ik, om die verleiding dus wel te bedwingen en dus niet die persoonlijke opmerkingen te maken.47

Voorts zegt Kok: ‘Ik heb met de Prins afgesproken dat, hoezeer u dat allemaal jammer vindt, de radiostilte weer is hernomen over dit onderwerp.’48

44Kamerstukkenii 1998-1999, 26 398, nr. 2 (brief van de minister-president, 6 april 1999).

45 Kamerstukkenii 1998-1999, 26 398, nr. 3 (algemeen overleg, 21 april 1999).

46Kamervragenii 2000-2001, nr. 802 (vragen van Rosenmöller en Halsema, 7 maart 2001).

47nos, Journaal, Nederland 1, 7 maart 2001, 20.00 uur.

§

_casus

Prinses Margarita

In2003 krijgen Prinses Margarita en haar echtgenoot veel aandacht vanwege ver-meend ingrijpen door overheidsinstanties in hun privéleven. In de media en de literatuur wordt deze zaak vooral in verband gebracht met de verantwoordelijkheid voor het koninklijk huis.⁴⁹Goede beschouwing laat een ander beeld zien.

Vanuit staatsrechtelijk oogpunt zijn vooral twee hoofdvragen aan de orde. Enerzijds de vraag of debvd/aivd, een ambtelijke dienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, heeft gehandeld binnen zijn

In document In dienst van het algemeen belang: ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen (pagina 171-179)