Conclusie: een gematigd dualistisch stelsel 30

Uit bovenstaande bloemlezing komt duidelijk tot uitdrukking dat door kabinetten van geheel verschillende politieke signatuur veel waarde wordt gehecht aan het benadrukken van de eigen plaats en positie van de regering en die van de volksvertegenwoordiging. Er komt tevens uit naar voren dat dit in de praktijk kennelijk niet zo eenvoudig is. Vele kabinetten beloven op dit punt een nieuwe of een andere opstelling ten opzichte van het vorige kabinet dat ditzelfde bij zijn aantreden ook had gedaan.

Wat is nu het wezenlijke karakter van ons parlementaire stelsel? Zonder in een weinig vruchtbare definitiediscussie terecht te komen, immers: ‘Hetgeen

sommi-gen als monisme aanmerken, noemen anderen dualisme’,³¹ kan het volgende

worden geconstateerd: het Nederlandse parlementaire stelsel is voortgekomen uit een situatie waarin twee gescheiden en zelfstandige organen ieder hun eigen plaats en verantwoordelijkheid hadden. De daarmee samenhangende dualistische be-voegdheden zijn nog steeds geldend constitutioneel recht.32Tegelijkertijd zijn er monistische elementen aan te wijzen.³³Dit tezamen geeft een gemengd geheel dat als een gematigd dualistisch stelsel³⁴kan worden gekenschetst zonder dat daarmee

29 Hand.ii 2006-2007, blz. 2633 (regeringsverklaring kabinet Balkenende iv, 1 maart 2007).

30 Er zijn ook andere indelingen mogelijk; zie bijvoorbeeld: J.A. van Schagen, De Tweede Kamer der Staten-Generaal. Een staatsrechtelijke studie over haar organisatie en werkwijze. Zwolle,1994, blz. 9-11. De klassieke, institutionele benadering van de verhouding tussen regering en parlement vormt voor het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid echter in ieder geval het staatsrechtelijke fundament.

31 Inbreng van de regering bij de algehele grondwetsherziening om aan te geven hoe moeilijk het is om aan de begrippen monisme en dualisme een duidelijke invulling te geven. (Kamerstukkenii 1980-1981, 16 036, nr. 9 (Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot opneming van een bepaling inzake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign), nota naar aanleiding van het eindverslag,29 december 1980; algehele grondwetsherziening, deelii, eerste lezing (regering), blz. 239-240).

32 Ook bijvoorbeeld Van Baalen geeft aan dat, gelet op de Grondwet, Nederland een dualistisch stelsel heeft, zie C. van Baalen, Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties,1946-2002. Den Haag,2003 (oratie Katholieke Universiteit Nijmegen), blz. 8.

33 Zo sprak ook regeringscommissaris Tjeenk Willink van een gematigd dualisme, maar hij constateerde wel tegelijkertijd dat er op dat moment (1985) veel monistische trekken te zien waren: H.D. Tjeenk Willink, Den Haag en de buitenwereld. ’s-Gravenhage,1985 (berichten regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst), blz.7. Die situatie is de laatste tijd weer meer teruggebracht tot een situatie die met de term gematigd dualisme goed wordt aangegeven.

34 Ook bij de algehele grondwetsherziening kwam de regering tot deze kwalificatie. (Kamerstukkenii 1980-1981, 16 036, nr. 9 (Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot opneming van een bepaling inzake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign) nota naar aanleiding van het eindverslag,29 december 1980; algehele grondwetsherziening, deelii, eerste lezing (regering), blz. 239-240).

een precies afgebakend geheel kan worden aangegeven. Hierbij is bovendien te constateren dat op verschillende momenten in de tijd en bij verschillende gele-genheden ook verschillend met dit stelsel wordt omgegaan. De ondergrens is wel de dualistische basis die vooral tot uitdrukking komt in het feit dat het parlement uiteindelijk slechts langs de negatieve kant, door het wegsturen een kabinet, invloed kan uitoefenen. Dit wordt nog versterkt door de negatieve vertrouwensregel. Uitdrukkelijk vertrouwen van het parlement is voor een kabinet niet vereist.

In algemene zin geldt dat de Tweede Kamer kaderstellend en richtinggevend is. Binnen dat politieke kader heeft de regering een eigen rol en positie. Door de – negatieve – vertrouwensregel is dat ook staatsrechtelijk relevant. In de tijd en soms ook per onderwerp is er een wisselende invulling van het gematigd dualisme te zien, waarin soms de monistische en soms de dualistische aspecten op de voorgrond treden. De gedetailleerdheid van een regeerakkoord kan hierbij van invloed zijn. Opgemerkt kan woren dat een regeerakkoord meestal met de hand-tekeningen van de fractievoorzitters van de coalitie in de Tweede Kamer is bezegel. Van belang is dat er in ieder geval een zodanige relatie tussen regering en parlement bestaat dat beide kunnen functioneren als twee zelfstandige organen waartussen een evenwicht bestaat. Dit is ook van directe betekenis voor de ministeriële verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid is geen uit-drukking van ondergeschiktheid, maar van verdeling van taken en van checks and balances.35

35 Dit past ook in het pleidooi van Witteveen om niet de scheiding van machten voorop te zetten, maar het evenwicht van machten: W.J. Witteveen, Evenwicht van machten. Zwolle,1991 (oratie Katholieke Universiteit Brabant).

De ontwikkeling en de geschiedenis van de ministeriële verantwoordelijkheid laat een verschuiving van accenten zien: van de Koning naar de minister, van de minister naar de ministers gezamenlijk; van bestuur naar beleid, van beleid naar uitvoering.¹ Daarachter zit als constante de wens om degenen die het bestuur uitoefenen, te kunnen controleren en te dwingen om binnen het kader te blijven dat door de volksvertegenwoordiging en de rechtsstaat is bepaald: een constante dynamiek tussen bestuur en controle.