Het regeerakkoord, ondersteuning van het vertrouwen 47

De geschiedenis van politieke afspraken als basis voor een kabinet gaat terug tot 1918. In het districtenstelsel (tot 1918) stond de persoon van de politicus voorop. Door stembusafspraken voorafgaand aan de verkiezingen probeerde men de meerderheid in een district te behalen. Daardoor was na de verkiezingen snel duidelijk wie gezamenlijk een kabinet konden vormen. Met de invoering van de evenredige vertegenwoordiging nam de betekenis van partijprogramma’s toe. Het realiseren van de eigen programmapunten kwam meer op de voorgrond te staan om zo beter door de kiezer te worden herkend. Daar ligt ook de oorsprong van het maken van politieke afspraken als basis voor de vorming van een nieuw kabinet.

In 1918 werd voor het eerst een kort document met een aantal hoofdpunten

opgesteld als basis voor het kabinet Ruys de Beerenbroucki (1918-1922).48In1922

kreeg het kabinet Ruys de Beerenbrouck ii (1922-1925) kritiek op een nieuw

akkoord tussen de drie coalitiepartijen. Daardoor zouden de ministers slechts zetbazen zijn. Het feit dat het akkoord geheim werd gehouden, zal het onbehagen hebben versterkt.49

46Hand.ii 1995-1996, blz. 6689 (ctsv-debat, 27 juni 1996).

47 Zie uitgebreid over dit onderwerp: P.P.T. Bovend’Eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms. Nijmegen, 1988.

48 P.J. Oud, Het jongste verleden. Parlementaire geschiedenis van Nederland. Assen,1968, deel ii, blz. 32-33; R.F.M. Lubbers, ‘Over C.J.M. Ruys de Beerenbrouck’, in: Erflaters van de twintigste eeuw. Amsterdam, 1991, blz. 221-224.

49 P.J. Oud, Honderd jaren. Een eeuw van staatkundige vormgeving in Nederland1840-1940. bewerkt en voor de periode na1940 aangevuld door J. Bosmans, 7e

druk. Assen,1979, blz. 238; P.J. Oud, Het jongste verleden. Parlementaire geschiedenis van Nederland. Assen,1968 deel i, blz. 30 en 60; deel ii, blz. 35-38.

Het gebruik ten aanzien van de politieke afspraken verschilt in de loop van de tijd. Soms was het een afspraak tussen de kandidaat-ministers, soms een afspraak tussen de coalitiefracties in de Tweede Kamer. Ook niet bij elk kabinet werden politieke afspraken vastgelegd. Soms was de afstand tussen kabinet en Tweede Kamer weer groter en dan weer beperkter. Zijlstra schrijft in zijn memoires dat de fractievoorzitter van dearp in de Tweede Kamer, Schouten, in 1952 zeer bewust afstand hield tot Zijlstra als minister van Economische Zaken, omdat een andere houding zich niet verdroeg met de verhouding tussen parlement en minister.⁵⁰

Sinds een aantal decennia is de betekenis van het regeerakkoord toegenomen. Inmiddels wordt vrij algemeen aanvaard dat het wenselijk en eigenlijk ook nood-zakelijk is om aan het begin van een kabinetsperiode een aantal politieke afspraken te maken en vast te leggen. De discussie richt zich vooral op de vraag naar de omvang en de mate van gedetailleerdheid van de afspraken. Bij het oordelen hierover passen de relativerende woorden van minister-president Kok: ‘Ik meen echt dat de gehechtheid aan regeerakkoorden over het algemeen toeneemt naarmate men dichterbij het eventueel vormen van een kabinet staat.’51

Het proces van onderhandeling om tot een regeerakkoord te komen heeft in zichzelf ook al een bijzondere waarde. Een kabinetsformatie is een bewezen middel om partijen al pratend en schrijvend bij elkaar te brengen, de eventuele wonden die in de verkiezingscampagne zijn geslagen te helen en zo een basis voor samen-werking in coalitieverband te leggen. Dit geldt zeker voor partijen die enige tijd niet met elkaar hebben samengewerkt of oppositie tegen elkaar hebben gevoerd. Ook bij het voortzetten van een coalitie voor een nieuwe kabinetsperiode heeft het opstellen van een regeerakkoord zijn nut. De krachtsverhoudingen zullen immers zelden precies gelijk zijn gebleven en er zullen nieuwe onderwerpen op de politieke agenda zijn gekomen. Een coalitie is nooit meer dan een huwelijk voor beperkte tijd met een maximum van vier jaar. Huwelijkse voorwaarden in de vorm van een regeerakkoord of regeerprogramma zijn daarbij geen verkeerde voorzorg. Herijking voorafgaand aan elke nieuwe periode evenmin.

Een belangrijke functie van het regeerakkoord is gelegen in het bij elkaar brengen van de coalitiepartners. Toch is het niet zo dat het regeerakkoord met het tot stand komen ervan en van het daarop gebaseerde kabinet alweer is uitgewerkt. Gevolg van een regeerakkoord is dat de ruimte voor zowel het kabinet als de meerderheid van de Tweede Kamer wordt ingeperkt.⁵²In een turbulente wereld zijn afspraken die enige houvast geven in een samenwerkingsverband geen onge-oorloofde actie en vaak ook geen overbodige luxe. Dit geldt zeker in een tijd waarin de incidentele situatie vaak toch al meer aandacht krijgt dan de algemene ontwikkeling, waardoor het incident meer beeldbepalend wordt dan de algemene bredere afwegingen die noodzakelijk zijn. Juist de samenhang wordt in een

50 J. Zijlstra, Per slot van rekening. Memoires. Amsterdam,1992, blz. 37-38.

51 Hand.ii 2000-2001, blz. 585 (begroting Algemene Zaken, 5 oktober 2000).

52 H.J.L. Vonhoff, Duiken of stenen vangen. Aspecten van bestuurlijke verantwoordelijkheid. Den Haag, 2000 (afscheidscollege Erasmus Universiteit Rotterdam), blz. 12.

regeerakkoord neergelegd. Die samenhang is de uitdrukking van de politieke afwegingen die de betrokken fracties bij de onderhandelingen hebben gemaakt. Een regeerakkoord vormt alleen in die samenhang de basis en het politieke draagvlak van een coalitie. Daarom kan in een regeerakkoord niet iedere alinea op zichzelf worden beoordeeld vanuit de vraag of daarmee voor een vraagstuk de ideale vorm is gevonden, zoals minister-president Lubbers terecht aangaf.⁵³

Een regeerakkoord is geen last, maar kan dat wel worden. Dat geldt bijvoorbeeld indien de verhoudingen tussen regering en parlement onvoldoende in het oog worden gehouden. Een regeerakkoord moet niet leiden tot een situatie dat er slechts eenmaal in de vier jaar wordt nagedacht en dat gewijzigde omstandigheden niet meer in ogenschouw worden genomen. Een regeerakkoord dat te gedetailleerd is en dat geen afwegingsruimte laat voor ministers, zou hen tot zetbazen en blinde uitvoerders kunnen maken van een op één moment in beslotenheid en afzondering tot stand gekomen akkoord. Duidelijk maken wat een coalitie beweegt, welke ambities men heeft en hoe zal worden omgegaan met bepaalde ontwikkelingen, is echter een nuttige bijdrage aan het politieke bedrijf.

Soms heeft een regeerakkoord ook het karakter van georganiseerd wantrouwen. Het maakt het mogelijk samen te werken ook al zijn er grote verschillen. Het geeft de afspraken tussen fracties weer die de basis en de voorwaarde zijn op grond waarvan zij het kabinet willen steunen. In die zin is een regeerakkoord een vorm

van ex ante sturing door (een deel van) de Tweede Kamer.54Van der Grinten

spreekt over een gentlemen’s agreement om daarmee de binding voor de fracties aan te geven. Het zijn van regeringspartij brengt rechten en verplichtingen met zich. Dat betekent in de praktijk geven en nemen. Dat geldt zowel voor de verhouding tussen het kabinet en de coalitiefracties als tussen de coalitiefracties onderling.⁵⁵Als uitdrukking van de binding pleegt een regeerakkoord uitdrukkelijk door de fracties te worden besproken en geven de fracties schriftelijk aan of zij ermee instemmen. Daarmee is het regeerakkoord ook vooral een instrument in handen van de coalitiefracties. In de regeringsverklaring van het kabinet Lubbers ii werd dit heel duidelijk gezegd: ‘Het regeerakkoord is een akkoord tussen coalitiepartners en het kan dus slechts veranderd worden bij overeenstemming tussen de coalitiegenoten.’56Voor het kabinet is het vooral een gegeven, een kader waarbinnen het op een redelijke mate van vertrouwen van de coalitiefracties mag rekenen.⁵⁷Als dat kader voldoende ruimte biedt voor het kabinet om verantwoorde afwegingen te maken en om in te kunnen spelen op nieuwe omstandigheden, dan

53 Hand.i 1989-1990, blz. 355 (Algemene politieke beschouwingen over de rijksbegroting voor 1990, 24 januari1990).

54 P. ’t Hart, A. Wille e.a., Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging. Amsterdam,2002, blz. 120.

55 W.C.L. van der Grinten, ‘Wenselijkheid en functie van het regeerakkoord’, in: J.N.J. van der Broek, K. Groenveld en J.A de Hoog, Democratie; scheiding der machten. ’s-Gravenhage1987, blz. 99-105.

56 Hand.ii 1985-1986, blz. 5313 (regeringsverklaring kabinet Lubbers ii, 30 juli 1986,).

57 Zie bijvoorbeeld: Hand.ii 1985-1986, blz. 5398 (debat regeringsverklaring kabinet Lubbers ii, 30 juli 1986).

is op een zinvolle manier invulling gegeven aan de onderscheiden verantwoorde-lijkheden.

De Eerste Kamer en het regeerakkoord

Het regeerakkoord is een politieke afspraak tussen de coalitiefracties in de Tweede Kamer die voor hen als basis dient voor het steunen van het kabinet. Bij de opstelling daarvan plegen de gelijkgezinde fracties uit de Eerste Kamer niet te worden betrokken. In ieder geval wordt het regeerakkoord niet uitdrukkelijk door die fracties onderschreven. Een vastgelegde binding is er dus ook niet. Toch is er wel een andersoortige, meer algemene binding. Die komt voort uit de verhouding tussen de beide Kamers. Zoals eerder aangegeven ligt het politieke primaat bij de Tweede Kamer. Dit heeft ook gevolgen voor de opstelling van de gelijkgezinde fracties in de Eerste Kamer in situaties waarbij afspraken uit het regeerakkoord een rol spelen. Het is duidelijk dat ook hier een spanning tussen het primaat van de Tweede Kamer en de inhoudelijke beoordeling aan de orde kan zijn. De praktijk geeft daarvan ook diverse voorbeelden. Het meest aandachttrekkende was de opstelling van een lid van devvd-fractie ten aanzien van het voorstel tot invoering van een referendum in1999.58Naar aanleiding van de beroering in de Eerste Kamer over het expliciete beroep van de regering op de afspraken in het regeerakkoord, diende het lid Schuurman een motie in met het volgende dictum: ‘…spreekt opnieuw uit, dat het, gezien de eigen plaats en taak van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces, ongewenst is dat Eerste Kamer-leden aan regeerakkoorden

worden gebonden.’⁵⁹ Twee weken later trok Schuurman de motie in met de

constatering dat uit de verschillende reacties op de motie inmiddels was gebleken dat ook de coalitiepartners in de Eerste Kamer het met de strekking van de motie eens waren.⁶⁰Een ander voorbeeld van de rol van de Eerste Kamer en het regeer-akkoord geeft de behandeling van de voorstellen voor gemeentelijke herindeling van Twente en de discussie over Twentestad. Onder druk van de Eerste Kamer wordt Twentestad uit het wetsvoorstel gehaald, hoewel dit op gespannen voet stond met de lijn in het regeerakkoord dat eerder ingediende voorstellen in principe zouden worden afgehandeld.61

De ministers en het regeerakkoord

Voor een kabinet is het regeerakkoord het politieke kader waarbinnen het zijn politieke ruimte heeft en waarbinnen het op een zekere mate van vertrouwen mag

58 Zie voor een beschrijving hiervan eerder in dit hoofdstuk.

59 Kamerstukkeni 1998-1999, nr. 266 (motie Schuurman c.s., 15 juni 1999).

60Hand.i 1998-1999, blz. 1549 (stemmingen, 29 juni 1999).

61 Hand.i 1999-2000, blz. 1143-1166 (debat wetsvoorstel gemeentelijke herindeling van Twente, 18 april 2000); Kamerstukken i 1999-2000, 26 353, nr. 177b (intrekking van het wetsvoorstel, brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninksrijkrelaties,10 mei 2000); Kamerstukken ii 1999-2000, 27 096, nr. 1-3 (gewijzigd) wetsvoorstel gemeentelijke herindeling in een deel van Twente en memorie van toelichting, 8 mei 2000).

rekenen van de coalitiepartijen van de Tweede Kamer. In hoofdstuk2 is aangegeven dat ministers een eigen verantwoordelijkheid hebben, maar deze uitvoeren in een politiek bepaalde omgeving. Dat is de invalshoek van waaruit het regeerakkoord en het optreden van de ministers moet worden gezien. Ministers zijn gebonden aan de uitgangpunten en afspraken, maar zij zijn geen blinde uitvoerders. Dit betekent dat onderwerpen waarover in het regeerakkoord afspraken zijn gemaakt, in beginsel langs de lijn van die afspraken worden uitgevoerd. ‘In beginsel’ houdt in dat nieuwe omstandigheden tot een nieuwe afweging kunnen leiden. In zo’n geval zal soms apart overleg met de coalitiepartners nodig zijn om een aanvaring in de Kamer te vermijden. Soms kan dat zelfs tot een formele tussentijdse aanpassing van een regeerakkoord leiden. ‘In beginsel’ slaat echter ook op het meer principiële punt, dat afspraken in een regeerakkoord niet mogen afdoen aan de eigen verant-woordelijkheid van de regering om te zorgen voor goed bestuur en goede wet-en regelgeving. Mocht in de voorbereiding daarvan blijken dat de afspraken in het regeerakkoord op gespannen voet zouden komen te staan met die algemene eisen, dan kan de regering zich niet verschuilen achter die afspraken. Voor alle zaken waarover niets in het regeerakkoord is geregeld, bestaat geen politieke beperking voor het uitzetten van een nieuwe lijn, behoudens natuurlijk de algemene politieke context waarbinnen het kabinet functioneert.