HET PREFERENDUM OVER DE ARCHITECTUUR VAN HET FORUM

Na het referendum moesten ten aanzien van de invulling voor het Groninger Forum nog veel afzonderlijke besluiten worden genomen. Eén daarvan was het architectonisch ontwerp van het Forum. In 2007 werd hiervoor een publieks- enquête gehouden. Hier konden burgers kiezen uit zeven ontwerpen voor het gebouw dat aan het nieuwe plein zou verijzen. Dit kan, naar Arnhems voor- beeld, een preferendum worden genoemd. Bij een preferendum wordt de be- volking gevraagd te kiezen tussen meer dan één uitvoerbaar alternatief, waar- aan eventueel een nulvariant kan worden toegevoegd.

Er waren bij de voorbereiding van de besluitvorming zeven architectbureaus aangezocht om een ontwerp te leveren. Bij deze stemming was het niet moge- lijk tegen alle ontwerpen te stemmen. In de Martinikerk was een tentoonstel- ling met modellen van de zeven ontwerpen.

Twee referenda in Groningen

Figuur 5-7: Groninger Forum

Ook waren er typen stemmen. Inwoners van Groningen kregen een code waarmee ze op internet hun stem konden geven. Ook heeft een aantal respon- denten van onbekende herkomst via internet gestemd.7 Samen waren dat 17.269 stemmen, 11,6% van het electoraat. Deze groep stemde met 25% voor het ontwerp van NL Architects (figuur 5-7). Niet-inwoners en jongeren konden op de tentoonstelling stemmen. Zij hebben respectievelijk 1.586 en 2.727 stemmen uitgebracht. Ze hadden eveneens beide met 26% de voorkeur voor het ontwerp van NL Architects.8

De uitslag van de publieksenquête was een advies aan de gemeenteraad. De raad kreeg tegelijk met dit advies ook een advies van een panel van deskundi- gen. Zij adviseerden hetzelfde als de grootste groep kiezers.

In het DvhN werd de enquête een succes genoemd. DvhN schreef op 24 janua- ri ‘likkebaardend langs de leukste, lekkerste en lelijkste’ en op 29 januari : ‘De gulzigheid waarmee de inwoners van Groningen de plannen voor het toekom- stige Groningen tot zich nemen. (…) Tijdens de presentatie waren zelfs de zijbeuken gevuld (…) burgemeester Jacques Wallage was bijna euforisch over de enorme belangstelling’. Drie dagen later wordt ook het winnende ontwerp van NL Architects in positieve bewoordingen beschreven. Dit ontwerp ging ‘Als enige dialoog met de omgeving aan’. Toch was er niet lang na deze arti- kelen ook kritiek. In 2010 heeft de Stadspartij electoraal succes met haar ver- zet tegen twee grote projecten, waarvan het Forum er een is. In 2011 krijgt een

7

Deze stemmen waren gelinkt aan een IP-nummer, zodat respondenten in beginsel slechts één maal per internetaansluiting konden stemmen.

8

rapport van Duineveld (2011) aandacht in de lokale media. Hierin is Duineveld kritisch over het proces dat leidde tot de totstandkoming van het Forum. Later zijn er ook uitingen van verzet te vinden in de landelijke pers. Elsevier schrijft op 10 februari over een nieuw paradepaardje. De Groningers zouden op een klassiek gebouw hebben willen stemmen, maar deze mogelijkheid werd niet aangeboden. Op 23 februari vindt de Volkskrant dat de inwoners van Gronin- gen konden kiezen uit wat de culturele elite voor hen geselecteerd had. Als de gemeenteraad in maart een besluit over het gebouw neemt, wordt deze als lafhartig omschreven (DvhN 13 maart 2013) en blijft de Stadspartij tegen (DvhN 15 maart 2013). Op 24 maart 2013 wordt het Forum in DvhN beschre- ven als een misplaatste ambitie van vijftig plussers. Nadat de bouw in 2013 zichtbaar vorm kreeg – de panden aan de oostwand zijn gesloopt, het nieuwe gebouw van Vindicat is medio 2014 geopend en de parkeergarage kreeg in eind 2014 zijn dak – namen de negatieve commentaren tegen het voorstel weer af. De vraag is nu niet meer of het er komt, maar wat er in komt.

5.2 BELEIDSTHEORIE

In deze paragraaf bespreken we de beleidstheorie die ten grondslag heeft gele- gen aan de Groningse referendumverordening, die de juridische basis leverde voor het houden van de beide referenda. We reconstrueren deze beleidstheorie aan de hand van de tekst van de referendumverordening als mede op basis van het verslag van het raadsdebat van 19 september 1997 waarin de verordening uiteindelijk werd vastgesteld (Rvsl 19-9-1997). Deze verordening werd in 1999 bijgesteld. Volgens de bijlage van het raadsverslag was er verschillende keren in het college gesproken over de referendumverordening. Dit heeft ge- leid tot een compromis, die de verordening meer in lijn bracht met het zoge- noemde Amsterdamse model. Zoals hierboven gememoreerd, leidde dat tot een verhoging van het aantal benodigde stemmen voordat er sprake zou zijn van een geldige uitslag. De bijlagen van 1997 en van 1999 bieden nauwelijks aanknopingspunten voor de beleidstheorie. Het college vindt het in 1997 vol- doende om te wijzen op de ruime steun die voor het instrument zou bestaan (Rvsl 19-9-1997) en in 1999 wordt de noodzaak van de wijziging uitsluitend beargumenteerd met het in lijn brengen van de verordening met het Amster- damse model en de wetswijziging die, naar verwachting, dat model zou gaan volgen.9

9

De Tijdelijke referendumwet, die geldig was in gemeenten zonder eigen referendum- verordening in de periode 2001-2005 heeft inderdaad dezelfde drempelwaarde van 30% van het totaal aantal kiesgerechtigden (art. 137 TRw).

Twee referenda in Groningen

In de gemeente Groningen was D66 de motor achter de invoering van het refe- rendum. Het onderwerp politieke vernieuwing was in 1997 en gedurende de aanloop van het referendum in 2001 onderdeel van de portefeuille van D66 wethouder Pijlman. Coalitiegenoten PvdA, CDA en VVD tonen in de raads- vergadering bij de aanpassing van de verordening in 1999 zich meer terughou- dend ten opzichte van dit instrument. Evenhuis (VVD) benadrukt zijn tevre- denheid over de hoogte van de drempel voor een geldige uitslag. Beishuizen (CDA) vindt het voorstel aanvaardbaar, maar uit zijn zorgen over de lage ver- eisten voor een aanvraag. De grootste coalitiegenoot PvdA is nog het meest zuinig met haar instemming door bij monde van Timmerman aan te geven dat zij hecht aan het primaat van de raad en dat zij het referendum ziet als een uiterst middel, een noodremprocedure.10

De inzet van D66 mondde uit in een ontwerp voor een verordening die op 19 september 1997 in de Groningse raad is behandeld en aangenomen. In de bijlage van het Raadsverslag van 19 september 1997 stelt het college van B & W van de gemeente Groningen: ‘Het referendum op initiatief van burgers is een logische stap in ons beleid van bestuurlijke vernieuwing.’ Vervolgens geeft het college aan dat bestuurlijke vernieuwing in Groningen ‘er al vanaf 1990 op [is] gericht burgers meer mogelijkheden te geven invloed uit te oefe- nen op gemeentelijke voornemens en plannen. Op die manier streven wij een versterking van de banden tussen kiezers en gekozenen na.’

In deze tekst die het doel van de referendumverordening 1997 aangeeft, zijn twee aspecten te onderscheiden. Voor wat betreft de doelstelling dient het referendum bij te dragen aan de versterking van de banden tussen kiezers en gekozenen (ofwel een verkleining van de afstand burgers – bestuur.

10 _{De politieke toon van de Groninger vertegenwoordigers van deze partijen is in lijn met} de verkiezingsprogramma’s bij de landelijke verkiezingen van deze partijen. De VVD schrijft in haar landelijke verkiezingsprogramma Investeren in uw toekomst van 1998 dat de werkingssfeer van het referendum zich niet verder dient te strekken dan tot het correctief referendum. Een positieve formulering is niet te vinden. Het CDA schrijft in

Samenleven doe je niet alleen dat nieuwe informatie- en communicatietechnologie te

verkiezen is boven referenda en dat ten behoeve van het referendum niet aan de Grond- wet gesleuteld moet worden. De PvdA wijdt in het concept van Een wereld te winnen geen enkel woord aan het referendum. Over het onderwerp democratie en participatie heeft de partij verschillende doelen opgenomen. Burgers zouden via beter en eerder in- formeren en door het toepassen van verbeterde communicatie en informatietechnologie- en beter bij het beleid moeten worden betrokken. De toon van deze drie is volstrekt an- ders dan die van D66 die in haar programma Bewogen in beweging schrijft dat in de komende periode het beslissend correctief referendum moet worden ingevoerd (bron: dnpp.eldoc.ub.rug.nl).

Tijdens het raadsdebat over de referendumverordening stelt het raadslid Bron (D66): ‘De verordening (…) is een nieuwe mijlpaal in de geschiedenis van de bestuurlijke vernieuwing van onze stad. (…) Het referendum is een instrument dat in de meeste beschaafde democratieën bestaat’ en dat het referendum ‘de kracht heeft mensen zowel dichter bij het beleid te betrekken als hen in de gelegenheid te stellen een onwelgevallig besluit terug te draaien’. Dit zou ver- oorzaakt zijn, doordat ‘voor- en tegenstanders zich buitengewoon goed verdie- pen in de onderwerpen.’ Deze woorden worden overgenomen door het college als wethouder Pijlman (D66): ‘mijn standpunt (…) is een standpunt dat (…) heel aardig is verwoord door de heer Bron.’ De woorden van Bron verwoorden blijkbaar het standpunt van wethouder Pijlman en daarmee het standpunt van het college.

In deze visie op de werking van het referendum worden twee mechanismen gespecificeerd. In de eerste plaats wordt ook door Bron verwezen naar de mo- gelijkheid om middels het referendum onwelgevallige besluiten terug te draai- en waardoor de kloof verkleind zou worden. Dit kan gezien worden als een verwijzing naar de rechtvaardige verdelingstheorie. In gevallen waar de ge- meenteraad besluiten dreigt te nemen die strijdig zijn met de wensen van bur- gers, kan de kloof verkleind worden als burgers bij een referendum aangeven dat de meerderheid van het electoraat een voorgenomen besluit wil tegenhou- den en het college deze wens overneemt.

Daarnaast kan Bron’s bijdrage aan het debat ook gezien worden als een ver- wijzing naar de rechtvaardige proceduretheorie. Burgers worden, aldus Bron, door middel van het referendum dichter bij het beleid betrokken waardoor zowel voor- als tegenstanders zich beter in de materie zullen verdiepen. Hoe- wel de redenering van het raadslid in dit opzicht niet geheel eenduidig is, lijkt hij hier te verwijzen naar de mogelijkheid dat een referendum de belang- stelling en kennis (en wellicht ook begrip voor de achtergronden van het ge- nomen besluit) van voor- en tegenstanders stimuleert. Bovendien zou de mo- gelijkheid om zich middels het referendum rechtstreeks uit te spreken als zo- danig kunnen leiden tot draagvlak – ook als het uiteindelijk genomen beleid niet spoort met de eigen voorkeuren. De opmerking dat beschaafde landen referenda ingevoerd hebben, kan in lijn gezien worden met het element ‘being treated politely’ uit de rechtvaardige proceduretheorie. Het element dat burgers zich kunnen uitspreken, is eveneens een element uit de rechtvaardige procedu- retheorie (Tyler, 2006 p. 164).

In de volgende paragrafen gaan we achtereenvolgens na of en hoe deze beide mechanismen in de Groningse referenda een rol hebben gespeeld. Alvorens dit

Twee referenda in Groningen

te doen, gaan we eerst in op de vraag hoe we het effect van de Groningse refe- renda empirisch bepalen.

5.3 HET EFFECT VAN DE REFERENDA: OPERATIONALI-

SERING

Net als in de voorgaande hoofdstukken zal hier het in hoofdstuk 2 geschetste theoretische kader worden toegepast om te analyseren in hoeverre de interven- ties (de referenda) positief of negatief hebben bijgedragen aan de verkleining van de waargenomen afstand tussen burgers en gemeentebestuur. Eerst staan we kort stil bij de operationalisering van de gevoelsbeleving (G) en de waarde- ring van de feitelijke en verwachte uitkomsten van deze referenda (Fu-Vu), zowel vanuit het perspectief van de rechtvaardige verdeling als vanuit het oog- punt van de rechtvaardige proceduretheorie.