DOEL VAN DE INTERVENTIE: TRANSPARANTIE EN TOETSBAARHEID

Uit de Memorie van Toelichting (Kst 26734-3:16) blijkt de vermaatschappelij- king van het welstandstoezicht één van de doelstellingen te zijn. Deze ver- maatschappelijking is een reactie op veelgehoorde kritiek op het functioneren van de welstandscommissie. De commissie wordt gezien, aldus de Memorie van Toelichting als een ‘ “black box” waarbinnen dingen gebeuren die goed-

deels aan de waarneming zijn onttrokken; het roept de sfeer op van achterka- mertjes waarin een clubje onaantastbaren met een gevoel van esthetische supe- rioriteit en het potlood op tafel, eigen ontwerpoplossingen aan derden op- dringt.’ Dit leidt volgens de memorie tot een gering maatschappelijk draagvlak voor het welstandstoezicht. Omdat het welstandstoezicht wel belangrijk werd geacht voor het belang van een goede ruimtelijke kwaliteit, werd gezocht naar aanpassingen van de procedure die zouden leiden tot meer draagvlak voor het fenomeen welstand. Daarom werden drie onderdelen in het wetsontwerp voor- gesteld. Kamerleden Verbugt (VVD) en Schoenmakers (PvdA) voegen geza- menlijk aan een van deze onderdelen een amendement toe. Volgens dit amen- dement moet het schriftelijke welstandsadvies deugdelijk gemotiveerd worden. Dit amendement is bij de hieronder opgesomde doelen van de wetswijziging opgenomen, omdat het later onderdeel van de wet wordt. De vermaatschappe- lijking van de gang van zaken bij de welstandsprocedure bevat vier onderde- len, die uit verschillende maatregelen bestaan. Dit is de interventie die hier onderzocht zal worden. Het gaat om de volgende onderdelen:

A. Verzwaarde positie college

• Aanscherpen van de politieke verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders (Kst 26743-3:16). Het college krijgt expliciet de be- voegdheid af te wijken van het advies (art. 44 lid 1 sub d Ww). B. Welstandsnota

• De gemeenteraad moet concrete criteria vastleggen in de gemeentelij- ke welstandsnota (Kst 26734-3:15 / art. 12 lid 1 Ww).

• Deze criteria worden vastgesteld door de gemeenteraad, zodat naast deskundigen ook anderen bij het debat worden betrokken (Kst 26734- 3:15 / art. 12 lid 1 Ww).

C. Openbaarheid

• De adviezen en de vergaderingen van de welstandscommissie worden openbaar (Kst 26734-3:17 / art. 12b lid 1 en lid 2 Ww).

• Er moet een jaarverslag van het college en van de welstandscommis- sie komen dat aan de gemeenteraad wordt gezonden. Deze verslagen kunnen dienen als hulpmiddel bij de evaluatie door de raad van het welstandsbeleid (Kst 26734-3:17 / art. 12b lid 3 Ww, art. 12c Ww). • Een advies van de welstandscommissie inhoudende dat een bouwplan

in strijd is met redelijke eisen van welstand, wordt schriftelijk uitge- bracht en deugdelijk gemotiveerd.3

3

Dit op grondslag van Kst 26734-11, amendement Verbugt (VVD), 26734-34 gewijzigd amendement Verbugt en Schoenmakers (PvdA), sluit aan bij amendement van Van Gent (GroenLinks) Kst 26734-23 / art. 12b lid 1 Ww.

Vermaatschappelijking van welstandstoezicht D. Doorstroming leden

• De zittingsduur van de leden van de commissie is beperkt (Kst 26734-3:19 / art. 12b lid 4 Ww).

De beraadslagingen in beide Kamers vonden plaats in de zittingsperiode 2001- 2002. Uit die beraadslagingen blijkt dat het thema vermaatschappelijking veel aandacht kreeg van de Tweede Kamer. Zeven van de zeventien amendementen hadden betrekking op dit onderwerp. Andere amendementen en gewijzigde amendementen hebben betrekking op het instellen van een stadsbouwmeester, een extra bevoegdheid voor de minister om controle te krijgen op de samen- stelling van de welstandscommissie en met de snelheid waarmee de wet moet worden ingevoerd.

De amendementen van Poppe (SP: Kst 26734-35) en Van Middelkoop (RPF/GPV: Kst 26734-27) beogen omwonenden meer invloed te geven op de welstand. Het idee is dat een bouwvergunning wordt verleend als omwonen- den akkoord gaan met het bouwwerk. Deze twee amendementen haalden geen meerderheid in de Tweede Kamer.

Opvallend is dat bij de behandeling in de Eerste Kamer een motie Pastoor (CDA) wordt ingediend (Kst 26734-31) die beoogt om bij vergunningsvrij bouwen een bureninformatieplicht op te nemen. Een bureninformatieplicht is de plicht dat aanvragers van bouwvergunningen hun buren informeren over hun plannen. De argumentatie is dat doordat bij vergunningsvrij bouwen de gemeentelijke toets vervalt, tevens de rechtsbescherming voor omwonenden vervalt. De enige manier om nog bezwaar te maken zou zijn via de excessen- regeling, die echter pas nadat het bouwwerk is opgericht van toepassing kan zijn. De staatssecretaris Remkes neemt dit niet over, omdat hij het informeren van burgers tot de ongeschreven fatsoensnormen rekent en het derhalve niet in de wet hoeft te worden opgenomen. Hoewel de motie wordt aangenomen, wordt hij niet uitgevoerd en blijft de bureninformatieplicht buiten de wet. De wet treedt op 1 januari 2003 in werking.

Het doel van de interventie werd samengevat in de term vermaatschappelijking van de welstandsprocedure. Het doel van de interventie, aldus de Memorie van Toelichting van staatssecretaris Remkes (VVD), was dat er meer draagvlak zou ontstaan voor het proces dat via het welstandsadvies leidt tot een besluit op een aanvraag van een bouwvergunning. De staatssecretaris is van mening dat het belang van een goede ruimtelijke kwaliteit een belangrijke maatschap- pelijke functie vervult (Kst 26734-3:16). Hij stelt dat het ‘doel van die aan- scherping is de transparantie, de toetsbaarheid en de openbaarheid te vergro- ten. Welstandsbeleid moet democratischer tot stand komen’ (Handelingen TK 2001-2002 3917). Een van de voorbeelden om de noodzaak van de wet aan te

duiden die Remkes aanhaalt komt uit de Haagse Courant: ‘Het negatieve wel- standsadvies is vervat in het gebruikelijke jargon dat vooral tot doel lijkt te hebben, de kloof tussen belanghebbende stadsbewoners en professionele be- oordelaars zo groot mogelijk te houden.’ Hierin wordt het woord kloof ge- bruikt. Het gaat erom deze kloof te overbruggen of in de woorden van Rem- kes: ‘de indiener van een vergunningsaanvraag moet in de toekomst bij zijn bezoek aan de welstandscommissie niet langer het gevoel hebben, in een Rus- sische roulette verzeild te zijn geraakt’.

Hieruit kan geconcludeerd wordt dan Remkes met bijval van de Tweede Ka- mer hoopte in de eerste plaats de kloof te verkleinen door de procedure zo in te richten dat zij meer transparant, toetsbaar en openbaar werd. Dit sluit aan bij de rechtvaardige proceduretheorie.

In de discussie in de Kamer is oog voor de rechtvaardige verdelingstheorie. Dit komt tot uiting in een discussie over de positie van het college aan de hand van een amendement van Verbugt (VVD). In het wetsvoorstel staat dat het college om zwaarwegende redenen mag afwijken van het welstandsadvies. Mevrouw Verbugt (VVD) dient een amendement in met het oogmerk om de tekst ‘om zwaarwegende redenen’ te schrappen. Het doel van Verbugt is om het college meer ruimte te geven voor een brede evenwichtige belangenafweging. De redelijke eisen van welstand moet terzijde kunnen worden geschoven als aan andere (inhoudelijke) belangen, zoals een entree voor gehandicapten, door het college voorrang wordt gegeven. Verbugt is bevreesd dat de tekst ‘om zwaar- wegende redenen’ kan leiden tot juridisering.

Dit amendement wordt aangenomen. Hierna zullen we zien in hoeverre het college gebruik heeft gemaakt van deze verruimde bevoegdheid.

De vermaatschappelijking van het welstandstoezicht heeft daarmee zowel een procedureel doel als een inhoudelijk doel. Inhoudelijk verandert er volgens Remkes niet veel, hoewel hij aangeeft persoonlijk voorstander te zijn van wel- standsvrij bouwen. Op dat punt signaleert de minister in de Kamer nog te veel koudwatervrees. Dit fenomeen blijft echter buiten het gezichtsveld van dit onderzoek.

3.3 HET EFFECT VAN DE VERMAATSCHAPPELIJKING

VAN DE WELSTANDSPROCEDURE: OPERATIONALI- SERING

Afgaande op de stellingname in de Memorie van Toelichting van staatssecreta- ris Remkes, is de vermaatschappelijking van de welstandsprocedure geslaagd als er bij burgers na het doorlopen van de procedure meer draagvlak voor het

Vermaatschappelijking van welstandstoezicht

welstandsbeleid is (Kst 26734-3:16). Meer draagvlak wordt hier uitgelegd als meer instemming van aanvragers en andere belanghebbenden met het indivi- duele welstandsadvies.

De maatregelen die onder de vermaatschappelijking vallen zijn voornamelijk procedureel van aard. Het gaat hier om de vraag welke van de maatregelen invloed kunnen hebben op de perceptie van de burger. Hierbij gaat het – zoals we in hoofdstuk 2 zagen – in de eerste plaats om het verschil tussen de ver- wachting en de perceptie van de uitkomst (Fu-Vu) van het gedrag van de over- heid. Daarnaast is de gevoelsbeleving (G) van belang omdat deze bepaalt in hoeverre dit verschil doorwerkt op de kloof. In de rest van het hoofdstuk zullen we nagaan of de vier onderdelen van de interventie op basis van overwegingen van een rechtvaardige verdeling of van een rechtvaardig proces doorwerken. In de komende paragrafen zal overigens uitsluitend de positie van de beleving van aanvragers onderzocht worden. Voor dit onderzoek wordt gebruik ge- maakt van gegevens die zijn verzameld in het kader van een onderzoek voor de rekenkamer van gemeenten Lemsterland, Heerenveen en Skarsterlân.4 In de gekozen onderzoeksperiode en in de beschikbare gegevens is het aantal be- zwaarmakers zo gering, dat besloten is de bezwaarprocedure buiten het onder- zoek te laten vallen.

3.3.1 VERMAATSCHAPPELIJKING EN RECHTVAARDIGE