Het politieke streven naar decentrale machtsspreiding

Het probleem van de overvraagde en overvragende wetgever lijkt een direct gevolg van de sterke concentratie van macht en taken bij de democratische wetgever. Het politieke primaat en de ministeriële verantwoordelijkheid geven de wetgever een regiefunctie te midden van andere legitieme machten, die sterk afhankelijk zijn van de ruimte die de democratische wetgever hun laat. Concentratie werkt als een centripetale kracht die alle macht naar het centrum trekt en de onderlinge machtsverhoudingen in een politieke orde bepaalt. Er is veel kritiek op de neiging van de democratische wetgever om de regie naar zich toe te trekken. Die kritiek klinkt door in menig beleidsadvies over horizontalisering, de overgang van verzorgingsstaat naar participatiesamen-leving, de kunst van het loslaten, etc.246 Waar het politieke primaat de centripetale kracht is die macht naar een centrum trekt, vormt machtsspreiding de centrifugale tegenkracht waarbij macht uit het centrum verdwijnt. Omdat deze machtsspreiding maar beperkt spontaan tot stand komt, zijn er allerlei politieke, economie en bestuurskundige theorieën ontwikkeld over hoe tegenmachten zijn te stimuleren.

245 Tweede Kamer (2003-2004) 29279, 1, 5.

246 WRR (2002) Toekomst van de nationale rechtsstaat, Den Haag: Sdu Uitgevers. RMO (2002) Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid, Den Haag: Sdu Uitgevers. Raad voor het openbaar bestuur (2012) Loslaten in vertrouwen, Den Haag.

In de politieke theorie is het idee van machtsspreiding uitgewerkt door onder andere Montesquieu (trias politica), Arendt (republikeins burgerschap), Lefort (lege stoel van de macht), Rosanvallon (tegendemocratie) en Van Gunsteren (maatschappelijke veerkracht). Geen macht mag de andere macht domineren of totalitair worden. Burgerlijke zeggenschap en controle dienen ook als tegenmacht tegen een al te sterke staatsmacht. Niet het bestuurlijk handelen van de overheid zou centraal moeten staan, maar de mogelijkheden voor burgerschap en maatschappelijke veerkracht. De overheid kan dat versterken door niet zelf alle initiatieven naar zich toe te trekken en zich meer op te stellen als correctiemechanisme bij maatschappelijk falen. Zo gaf Herman van Gunsteren in The Quest of Control kritiek op de ‘rational-central-rule approach’, het idee dat de samenleving vanuit een politiek centrum met regels te besturen is: “A single steering centre can seldom by itself have sufficient variety to cope with turbulent change. Learning is indeed an adequate response to change, but the learning capacity of a system of rational central government is simply too small. The rational-central-rule approach mistakenly expects central learning alone to be enough, and it prevents or stifles semi-autonomous learning of subunits.”247 Hiërarchie, organisatie, regels en gehoorzaamheid zijn verticale noties die tegengaan dat een samenleving voldoende leert en veerkracht ontwikkelt om goed te reageren op verandering. Een samenleving is stabieler en effectiever als die werkt als een flexibel netwerk van subeenheden. Burgers moeten zelf politieke verantwoordelijkheid nemen en niet vertrouwen op een centraal regisserende overheid, aldus Van Gunsteren: “We should admit that exclusive control of public interaction is impossible. Only thus can we get out of the vicious circle of controls that generate the need for more controls. The compulsion for control is itself our problem when – as is so often the case – courage, trust, letting go, and acceptance of otherness and uncertainty are the only sensible answers to public problems.”248

In de economie is het idee van machtsspreiding uitgewerkt door de Amerikaanse econoom J.K. Galbraith (American capitalism: Theory of countervailing power, 1952), die stelde dat bedrijven, vakbonden en overheden elkaar meer in evenwicht moesten houden om crisissen zoals die in de jaren dertig te voorkomen. Crisissen kunnen ontstaan wanneer een partij (overheid, politieke partij, grote bedrijven, banken) een te dominante positie heeft en niet meer gecorrigeerd wordt bij schadelijk gedrag. Deze economische theorie ziet het creëren van maatschappelijke tegenmachten als de belangrijkste taak van de

247 Gunsteren, H. van (1976) Quest of Control. A critique of the rational-central-rule

approach in public affairs, London: John Wiley & Sons, p. 152.

wetgever, omdat machtsspreiding niet spontaan tot stand komt door de werking van het marktmechanisme en het liberale concurrentiebeginsel. De overheid kan maatschappelijke machtsspreiding bevorderen door mededingingswetgeving, het stimuleren van economische tegenmachten zoals de vakbeweging en het optreden van de overheid zelf, aldus Simon Couwenberg.249

In deze redenering is gespreide maatschappelijke macht het uitgangspunt, waarbij de overheid als tegenmacht kan optreden om het evenwicht te bewaken. Het subsidiariteitsbeginsel is ook op te vatten als economisch principe om de meest efficiënte schaal voor collectieve voorzieningen te bepalen. Decentraal bestuur zou de voorkeur genieten omdat lokale besluiten overbelasting voorkomen en gerichte verschaffing van publieke goederen economisch efficiënter is.250

Ook in bestuurskundige theorieën zijn er pleidooien voor machtsspreiding en governance-denken. Zo pleitte het New Public Management in de jaren negentig voor subsidiariteit, marktregulering, eigen verantwoordelijkheid, keuzevrijheid en consumentenwelvaart als alternatief voor gedetailleerde en centrale overheidsregulering. De maatschappij moest weer meer ruimte krijgen om zichzelf te besturen. Onder het motto ‘sturen in plaats van roeien’ werkten Osborne en Gaebler in ‘Reinventing government’ (1992) principes uit voor een efficiëntere en hernieuwde overheid. Zo moet de overheid private partijen en maatschappelijke organisaties in staat stellen om zo veel mogelijk zichzelf te reguleren door hen meer autonomie en verantwoordelijkheid te geven. Wat decentraal kan, moet ook decentraal geregeld worden. De overheid moet algemene doelen formuleren en geen gedetailleerde regels. Organisaties moeten zo veel mogelijk klantgericht werken en worden door de overheid afgerekend op basis van concrete resultaten. De overheid stimuleert marktwerking en concurrentie tussen organisaties.251

249 Couwenberg, S.W. (1998) Liberale staatstheorie als westerse staatsideologie en mondiaal staatsmodel, Liberaal Reveil 39, 1, 15-23, p. 6.

250 Føllesdal, A. (2011) ‘The principle of subsidiarity as a constitutional principle in international law: the case of the EU and the European convention on human rights’,

ECPR-paper 20-07-2011, p. 9.

251 Osborne, D. en T. Gaebler (1992) Reinventing government, Reading (MA): Adderson-Wesley Publishing Company.