Dimensies van legitimiteit

De vier dimensies hebben zich in verschillende historische perioden ontwikkeld tot zelfstandige wetenschappelijke benaderingen van legitimiteit. Zo is eerst vooral in ethisch-filosofische zin nagedacht over legitimiteit als rechtvaar-digheid, vervolgens ook in juridische zin over legitimiteit als wettigheid, daarna aanvullend in politieke zin over legitimiteit als erkenning door allen en uiteindelijk ook in maatschappelijk zin over legitimiteit als acceptatie. Dit denken is in verschillende wetenschappelijke disciplines – de filosofie, rechtswetenschappen, politieke wetenschappen en sociale wetenschappen – verder ontwikkeld. De dimensies worden daarbij steeds meer van elkaar onderscheiden. De juridische dimensie was lange tijd een onderdeel van de ethische dimensie (Aristoteles sprak over algemene en wettelijke rechtvaardigheid). De politieke dimensie is lang onderdeel geweest van de ethische (de politieke filosofie) en de juridische dimensie (het staatsrecht), voordat het zich als zelfstandige dimensie heeft ontwikkeld (de politieke wetenschappen). De maatschappelijke dimensie van legitimiteit is zich nog volop aan de politieke dimensie aan het ontworstelen. Afgaand op opinieonderzoek lijkt het politiek mandaat van de kiezers steeds minder samen te vallen met de veranderlijke maatschappelijke legitimiteitsopvattingen. Het idee van een volgtijdelijke ontstaansgeschiedenis van verschillende dimensies of vormen van legitimiteit zit onder andere in het werk van de Franse politiek denker Pierre Rosanvallon. Hij onderscheidt in zijn boek

Counter-democracy drie vormen van legitimiteit: substantiële legitimiteit, onpartijdige

legitimiteit en sociaal-procedurele legitimiteit. Substantiële legitimiteit is volgens hem de oudste vorm van legitimiteit en komt voort uit universele waarden of een universele rede. Aanvankelijk gingen veel denkers er vanuit dat het bestuur deel uitmaakte van een bredere, heilige orde. Uit dat idee ontwikkelde zich het natuurrecht. Meer seculiere uitwerkingen van substantiële legitimiteit zijn de mensenrechten, rechtvaardigheidsfilosofieën en morele systemen. Tijdens de middeleeuwen ontstond het idee van onpartijdige

legitimiteit. Macht werd opgevat als een juridische bevoegdheid en diende gebaseerd te zijn op de heerschappij van het recht. Een derde en meest recente vorm van legitimiteit is volgens Pierre Rosanvallon de sociaal-procedurele legitimiteit, waarbij de belangrijkste sociale procedure het algemeen kiesrecht is. Meerderheden dienen in een democratie als equivalent van unanimiteit. Er zijn wel kanttekeningen te plaatsen bij de ontstaansgeschiedenis van de opeenvolgende legitimiteitsdimensies en ook bij de historische periodes die Rosanvallon daarbij kiest. In rudimentaire vorm zijn de eerste drie vormen van legitimiteit al terug te vinden in het werk van Aristoteles, zij het niet even expliciet.

Deze drie typen van legitimiteit van Rosanvallon sluiten aan bij de in dit proefschrift onderscheiden ethische, juridische en politieke dimensie van legitimiteit. De maatschappelijke dimensie van legitimiteit onderscheidt Rosanvallon net als veel andere auteurs niet van de politieke dimensie. Deze paragraaf gaat nader in op de historische ontwikkeling van de vier legitimiteitsdimensies aan de hand van enkele inspirerende denkers. De vier dimensies worden beknopt beschreven. Uitgebreide bloemlezingen en diepgaande analyses over de ontwikkeling van het concept legitimiteit in historisch perspectief verschenen elders al volop.30

2.3.1 De ethische dimensie: rechtvaardigheid

De vraag wanneer macht of wetten goed of rechtvaardig zijn, was – zoals alle belangrijke filosofische vragen – al levendige gespreksstof bij Socrates, Plato en Aristoteles.31 Het concept legitimiteit gebruikten zij niet, maar wel vroegen zij zich af wat juist, goed en rechtvaardig politiek handelen is. Volgens Plato was er maar een beroepsgroep die het beste wist wat goed voor de samenleving was en dus ook het meest geschikt om te heersen: de koning-filosofen. Plato zag in het boek ‘De staat’ politiek als een roeping en een beroep waar alleen de genetisch voorbestemden en in ethiek best geschoolden voor in aanmerking dienden te komen. Het recht om te regeren zou de koning-filosofen van nature toekomen. Zij beschikken immers over de juiste eigenschappen om te heersen, zoals

30 Zie voor een bloemlezing onder meer hoofdstuk 3 ‘Legitimiteit historisch en bestuurswetenschappelijk bezien’ in Tirion, H.B. (2006) Beleidseffectmeting en

legitimiteit. Een studie over reflectie, objectiviteit, betrekkelijkheid en de provinciale beleidspraktijk. Proefschrift. Zie voor een diepgaande analyse Merquior, J. G. (1980) Rousseau and Weber. Two studies in the theory of legitimacy, London: Routledge &

Kegan Paul.

31 Bijvoorbeeld: Socrates in Xenophon Memorabilia IV, 4. Plato in het deel over de polis. Aristoteles in ‘Politica’.

intelligentie, rationeel besef, zelfbeheersing, de gerichtheid op het verwerven van wijsheid en het denken vanuit de belangen van de samenleving. Filosofen dienden van jongs af aan afgeschermd te worden van de samenleving om zo goed mogelijk voor hun werk te worden opgeleid, zonder hun blik te vertroebelen of onder slechte invloeden te raken.

In zijn ‘Ethica Nicomachea’ werkte Aristoteles de deugdenbenadering uit. Hij beschreef de mens als zoön politikon als politiek of sociaal dier. De mens is erop gericht om zichzelf te ontwikkelen en te vervolmaken. Zoals de eikel de bedoeling in zich heeft om een eik te worden, zo is bedoeling van de mens om zich te ontplooien tot een sociaal dier binnen de politieke gemeenschap van de stadstaat (polis). Goed leven (eudaimonia) is het volledig ontwikkelen van je vermogens. Die vermogens zijn voor iedereen anders. Een goed leven is ook een leven in overeenstemming met deugden als rechtvaardigheid, moed, matigheid en verstand. Rechtvaardigheid is van alle deugden de belangrijkste. Voor rechtvaardigheid kan zowel geput worden uit het eigen rechtvaardigheidsgevoel als uit de wet. De eerste vorm is de algemene rechtvaardigheid en de tweede vorm is de wettelijke rechtvaardigheid. De wettelijke rechtvaardigheid komt voort uit de algemene rechtvaardigheid. Een staatsman is iemand die niet alleen voor zichzelf streeft naar een goed en deugdzaam leven, maar die ook voor anderen naar het goede streeft en anderen ook aanzet om goed en in overeenstemming met de wet te handelen.

Waar geen wetten zijn moet een staatsman vertrouwen op zijn rechtvaardig-heidsgevoel. Als een staatsman niet rechtvaardig handelt, is hij in het geheel niet deugdzaam. Een gevoel voor wat rechtvaardig is, dient de staatsman te ontlenen aan de natuur. Net als bij een arts of ambachtsman diende een staatsman volgens Aristoteles verstand te hebben van de natuur: “Op een vergelijkbare manier moet ook de staatsman beschikken over bepaalde normen uit de natuur zelf en de werkelijkheid, om daarmee te beoordelen wat rechtvaardig, goed en voordelig is. Zoals bij ambachten die instrumenten zich van alle anderen onderscheiden, zo is ook die wet de beste die het meest in overeenstemming met de natuur is vastgesteld.”32 Net als Plato was Aristoteles van mening dat alleen filosofen goed zicht hadden op de natuur en de werkelijkheid: “Het is duidelijk dat van alle mensen die iets tot stand brengen alleen voor de filosoof geldt dat zijn wetten blijvend en zijn handelingen juist en edel zijn. Hij alleen brengt zijn leven door met de blik gericht op de natuur en het goddelijke. En als een goede stuurman legt hij aan bij wat eeuwig en blijvend is, gaat daar voor anker en leeft onafhankelijk.”33

32 Aristoteles (1998) Lof van de wijsbegeerte, Groningen: Historische Uitgeverij, p. 33.

Ook de politieke dimensie beschouwde Aristoteles vooral in ethische zin. Zo onderscheidde hij drie goede regeringsvormen – de monarchie, de aristocratie en de constitutionele democratie – en drie slechte regeringsvormen waarin de goede vormen konden ontaarden – tirannie, oligarchie en volksbestuur. De kunst van de staatsman werd vooral bepaald door zijn vermogen om eer in te leggen bij anderen. Ontzag was er in het klassieke Athene voor mannen zoals Drakon en Solon die hun stadstaat van wetten voorzagen. Hoewel klassieke denkers veel geschreven hebben over wetten, bleven zij die toch vooral beschouwen vanuit een ethisch perspectief. Zo onderscheidde Aristoteles algemene en wettelijke rechtvaardigheid, waaruit op te maken valt dat het recht bij Aristoteles zich nog niet tot een zelfstandige discipline had ontwikkeld. In navolging van de Grieken dachten ook de Romeinen na over hoe een stad of rijk goed geregeerd kon worden en hoe wetten eruit zouden moeten zien.

2.3.2 De juridische dimensie: wettigheid

Ook in de middeleeuwen dachten vele denkers na over de ethische ordening van de samenleving. Vanaf de elfde eeuw werkten monniken vanuit de kloosters aan de ontwikkeling van het kerkelijke of canonieke recht. Een van de belangrijkste twistpunten was de verhouding tussen de geestelijke en de seculiere macht (tweezwaardenleer). Geleidelijk aan won de seculiere macht aan autonomie. Voor de organisatie van de seculiere macht volstonden ethische principes, religieuze teksten en het canonieke recht niet. Vanaf de twaalfde eeuw werkten de eerste juristen aan de universiteiten aan het wereldlijke recht. Rechten werd een van de eerste wetenschappelijke disciplines. Net als de monniken bouwden de wereldlijke juristen voort op het Romeinse recht zoals de Romeinse keizer Justinianus dat in de Codex Justinianus had laten vastleggen. Het Corpus Iuris

Civilis werd het startdocument waarin het gewoonterecht werd vastgelegd,

herzien en aangevuld met geschriften en opmerkingen van belangrijke juristen (glossen). In de kloosters en op de universiteiten werd de basis gelegd voor het gemeenschappelijke recht in Europa (ius commune). Veel van het gemeenschappelijk recht is uiteindelijk gecodificeerd in de meeste bekende en invloedrijke code van Napoleon (de Code Civil), die de basis vormde voor het burgerlijk recht in Europa.34

34 Koschaker, Paul (2000) Europa en het Romeinse recht Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink en Lokin, J.H.A. en Zwalve, W.J. (2001) Europese codificatiegeschiedenis, Deventer: Kluwer.

In de juridische dimensie is legitimiteit het wettelijke recht om gezag uit te oefenen. In ‘The sociology of law’ constateert Roger Cotterrell dat het recht uitgegroeid is tot de dominante normatieve orde in westerse staten. Het recht is zowel een instrument van macht als de legitimering van macht: “Law – in the sense of a state-monopolised, comprehensive, society-wide, dominant normative order – has provided the foundation and the instrument of the modern power of the state in Western societies.”35 De wet heeft functionele autonomie verworven binnen de samenleving en allerlei andere normatieve ordes of zelfregulerende domeinen zoals de familie geabsorbeerd. De heerschappij van het recht lijkt daardoor een dominante ideologie te zijn geworden: “Modern Western states have typically depended upon an appeal to the ideology of the ‘rule of law’ – the conception of government as bounded by known legal rules and exercising its power over the citizen solely through the medium of such rules, which it is considered to have the authority to create through publicly recognised formal procedures. In this way law has been central to the Western state as both instrument of power and legitimation of power.” 36

De vraag is wat het recht precies meer is dan een instrument van machtsuitoefening. Waar ontleent het recht zijn functionele autonomie aan? En wat maakt het recht tot een dimensie van legitimiteit? Het recht is volgens Cotterrell een sociaal fenomeen dat bestaat in en door de dagelijkse interactie van zijn gebruikers: “Thus law, like other social phenomena, exists in the sense that it is embodied as a set of expectations or understandings about behaviour. Legal systems are, therefore, not only structures recognisable objectively in positivistic terms as autonomous social phenomena – ‘social facts’ in Durkheim’s sense. They exist in the subjective experience of individual actors. They are made up of the myriad everyday interactions of lawyers and officials – police, bailiffs, administrators, judges, clerks – amongst themselves and with citizens who experience (and also contribute to shape the character of) the legal system in interactions with these officials. From this point of view the positivist identification of law as something ‘acting upon’ society or existing autonomously cannot be maintained. Law is the label given to a certain aspect of society, a certain field of human interaction. To understand law is to understand the processes of interaction associated with the idea of ‘law’.”37

35 Cotterrell, R. (1992) The sociology of law. An introduction. London: Butterworths, p. 139. Toelichting: “The emergence of modern state law from various normative systems, its asserted official and technical dominance over other normative orders, the idea of the functional autonomy of modern Western state law within society – law as a distinct normative order with specific functions as such and finally, modern tendencies towards state absorption of all forms of normative regulation in contempory Western societies.”

36 Cotterrell, R. (1992) idem, p. 139.

Het recht is een dominante normatieve orde en de bestuurstaal bij uitstek. In de paragraaf over de definitie van legitimiteit is gesteld dat het idee van legitimiteit voortkomt uit het Romeinse recht en vervat is in het middeleeuwse argument ‘quod omnes tangit ab omnibus approbatur’: dat wat allen raakt moet door allen erkend worden.38 Die erkenning door allen introduceert de politieke dimensie in het denken over legitimiteit. Want wie zijn die ‘allen’ en wie mag namens ‘allen’ regeren? Het debat gaat niet langer alleen over de vraag wat de inhoud van het recht zou moeten zijn, maar ook wie dat zou mogen bepalen.

2.3.3 De politieke dimensie: erkenning door allen

De politieke dimensie komt voor het eerst centraal te staan in het werk ‘On sovereignty’ (1576) van Jean Bodin (1530-1596). Bodin beschouwde de soeverein als het hoogste gezag in een politieke gemeenschap. Hij definieerde soevereiniteit als volgt: “Sovereignty is the absolute and perpetual power over the citizens and subjects in a Common-wealth.”39 Jean Jacques Rousseau (1712-1778) was een van de filosofen die het soevereiniteitsidee van Bodin verder uitwerkte en verbond met het idee van het sociaal contract. Rousseau heeft als een van de filosofen van het sociaal contract en de volkssoevereiniteit de basis gelegd voor veel van de latere politieke theorieën.

Volgens Rousseau is de plicht tot zelfbehoud de eerste wet van de menselijke natuur. Maar als alle mensen ieder voor zich deze wet volgen zou het menselijk geslacht te gronde gaan. Het is dus nodig om van de natuurtoestand over te gaan in een burgerlijke rechtstoestand. De mens dient zich niet te laten leiden door natuurdriften, maar door rechtvaardigheid. Het probleem van de samenleving is de vraag hoe mensen hun krachten kunnen verenigen om zich tegen elkaar te verdedigen zonder dat zij daarbij hun vrijheden opgeven. De oplossing voor dit probleem is het sociaal contract of maatschappelijk verdrag: “Iedereen van ons brengt in de gemeenschap in zijn persoon en al zijn macht onder de hoogste leiding van de algemene wil; en wij nemen als (politiek) lichaam ieder lid aan als onscheidbaar deel van het geheel.”40 Om te voorkomen dat het sociaal

38 Merquior, J. G. (1980) Rousseau and Weber. Two studies in the theory of legitimacy, London: Routledge & Kegan Paul. p. 3. Ook denkers als William van Ockham, Grotius, Hobbes, Pufendorf, Locke en Montesquieu droegen bij aan de vroege theorievorming over legitimiteit.

39 Bodin, Jean (1992) On Sovereignty: four chapters from The Six Books of the

Commonwealth, vertaling Julian Franklin van ‘Six livres de la République’ Book I,

chapter 8, On sovereignty, Cambridge: Cambridge University Press, p. 1.

40 Rousseau, J.J. (1762) Het maatschappelijk verdrag, In Bierens de Haan, J.D. (1943-1947)

contract een lege formule is zullen degenen die weigeren aan de algemene wil te gehoorzamen door het politieke lichaam worden gedwongen. Dwang betekent hier volgens Rousseau de dwang om vrij te zijn.41 Leden van het politieke lichaam leveren hun natuurlijke vrijheden in en krijgen daar burgerlijke vrijheden voor terug en het eigendomsrecht over hun bezittingen.

Rousseau stelde dat volkssoevereiniteit de enige bron van macht en recht is. Het volk kan met zichzelf een sociaal contract afsluiten waarin het wetten vastlegt, die in overeenstemming zijn met de algemene wil of het algemeen belang (volonté general). Om het sociaal contract uit te voeren en te handhaven door iedereen te dwingen om zijn eigen wil ondergeschikt te maken aan de algemene wil, zou het volk de onvervreemdbare en ondeelbare oppermacht over moeten dragen aan een bijzondere functionaris, die uit naam van de algemene wil regeert. Die overdracht is een kwetsbaar moment, aangezien de vorst zijn macht kan misbruiken. Het volk blijft echter soeverein. Wanneer de alleenheerser de algemene wil schendt, is burgerlijke ongehoorzaamheid geoorloofd. Zijn macht is immers gedelegeerde macht, die alleen gerechtvaardigd is voor zover die voortvloeit uit en in overeenstemming is met de algemene wil.

De vraag is dan wie bepaalt wat de algemene wil is en wie bepaalt of die wel of niet geschonden is. Als het volk niet in opstand komt kan een dictatuur ontstaan, maar als het volk te veel in opstand komt kan anarchie dreigen. Volgens de critici was de balans bij Rousseau te zeer richting dictatuur verschoven. Rousseau zou het volk te zeer als een monolithisch blok zien en geen rekening houden met de belangen van minderheden. Hoewel zijn denken over het sociale contract en de volkssoevereiniteit veel navolging heeft gehad, bleef een terugkerend knelpunt hoe de volkswil politiek gerepresenteerd kon worden. Politieke representatie bleek een ideaal dat nooit volledig te verwezenlijken was. Deze beperking bood ruimte voor een alternatief perspectief.

2.3.4 De maatschappelijke dimensie: acceptatie

Naast de politieke dimensie van legitimiteit ontwikkelde zich in de negentiende eeuw een sociologische of maatschappelijke dimensie. Max Weber (1864-1920) was een van de eerste denkers die sociale filosofie verbond met meer waardevrije wetenschappen, zoals sociologie, economie en politicologie. Weber vroeg zich af hoe machthebbers gezag verwerven bij burgers en wanneer burgers bereid zijn om machtssystemen te gehoorzamen. Voor hem was legitimiteit meer

Plato tot Kant, p. 343-344.

dan alleen een theoretisch of filosofisch concept: “For a domination, this kind of justification of its legitimacy is much more than a matter of theoretical or philosophical speculation; it rather constitutes the basis of very real differences in the empirical structure of domination. The reason for this fact lies in the generally observable need of any power, or even of any advantage of life, to justify itself.”42 Weber zag legitimiteit als een principe dat de validiteit van machtssystemen bepaalt. Door legitimiteit werd macht omgezet in gezag of autoriteit. De machtssystemen kunnen alleen stabiel zijn als mensen overtuigd zijn van de legitimiteit (legitimitätseinverständnis) en een minimaal verlangen hebben om te gehoorzamen.43

Weber onderscheidde drie mogelijke ideaaltypen van legitimering van dominantie: traditioneel, charismatisch en rationeel gezag (Herrschaft).44 Deze ideaaltypen komen zelden in pure vorm voor, maar worden met elkaar gecombineerd of aan de situatie aangepast. Het traditionele gezag is het gezag dat berust op autoriteit en traditie. De legitimiteit zit in het feit dat een bepaald gezag er altijd al was of voortkomt uit een erkende traditie, zoals de traditie van de geërfde troonsopvolging. Het charismatische gezag is het gezag dat burgers een leider toekennen op basis van zijn persoonlijke eigenschappen. Sommige leiders dwingen met hun persoonlijkheid bij burgers meer gezag af dan anderen. Het rationele gezag is het gezag dat berust op rationele normen en regels, zoals die in bureaucratieën tot uiting komen. De legitimiteit zit in het feit dat de machtsuitoefening volgens erkende regels verloopt en dus legaal is.

Deze laatste vorm van gezag zou volgens Weber in een moderne samenleving in toenemende mate de andere twee vormen van gezag vervangen. Moderne samenlevingen zouden volgens hem meer gericht zijn op het ideaaltype van het rationele-legale gezag van bureaucratieën en minder op het persoonlijke gezag dat gevonden kan worden bij traditionele en charismatische autoriteiten. Weber