Een Russische ex-gevangene: “Tot 1951 dolf ik met de hand zoveel edele metalen op dat ik multimiljonair had kunnen worden. Dat is mijn bijdrage aan het communistische systeem. Maar de belangrijkste factor die mijn overleven in die barre condities verzekerde, was mijn onwankelbare, onuitroeibare geloof in onze leninistische partij, in haar humanistische principes. Het was de partij die mij de lichamelijke kracht gaf om deze beproeving te doorstaan. [De partij] voedde de hersenen, [en ons] bewustzijn, hielp ons om te vechten. Toen ik weer werd opgenomen in mijn oorspronkelijke Communistische Partij, was dat de grootste vreugde van mijn hele leven!”17
Hoe kunnen mensen blijven geloven in een totalitaire politieke ideologie en partij waar zij fysiek onder lijden? Dit citaat is van een Russische ex-gevangene die dertien en een half jaar strafkamp uitzat en nadien de Communistische Partij uit volle overtuiging bleef steunen. Deze ex-gevangene was niet uniek. Er zijn vele kampmemoires van goelag-slachtoffers die een onwrikbaar geloof bleven houden in Stalin en de Communistische Partij. Hoe kan dat? Zijn de goelag-slachtoffers geïndoctrineerd, niet toerekeningsvatbaar en kan er daarom ook geen sprake zijn van ‘vrijwillige’ acceptatie van machtsuitoefening door de Communistische Partij?
Nancy Adler doet in Overleven na de Goelag een poging tot verklaring van de paradoxale steunbetuiging. Volgens haar zijn de onderdrukte steunbetuigers geen ‘maniakken’, ook al lijkt het logisch dat een politiek systeem zijn beloftes moet waarmaken om steun te krijgen. Ze laat zien dat trouw aan een geloofssysteem diepe niet-rationele wortels heeft: “De emotionele bevrediging als gevolg van het lidmaatschap van een geloofssysteem kan losstaan van materiële resultaten. Mensen kunnen zelfs een systeem blijven steunen dat verantwoordelijk is voor hun lichamelijk lijden zolang dat hen een zekere zingeving verschaft, een schijnbaar onontbeerlijk ingrediënt voor de kwaliteit van het bestaan. […] De georganiseerde religie, de meest wijdverspreide institutie om zin te geven aan het leven van mensen, was door de sovjetstaat systematisch ondermijnd, zodat het domein van de ‘zingeving’ aan de partij toeviel.”18
17 Adler, N. (2006) Overleven na de Goelag: het lot van Stalins slachtoffers na hun
kamptijd, Amsterdam: Contact, p. 226.
Geloof, trouw en steun zijn kennelijk persoonlijke, niet per definitie rationele opvattingen, die los kunnen staan van politieke logica, ethische of juridische waarden, zoals het respect voor de persoonlijke integriteit, menselijke waardigheid of universele rechten van de mens. Adler biedt een plausibele verklaring voor de geloofsbelijdenis en steunbetuiging. De vraag die blijft knagen is hoe we dit voorbeeld moeten beoordelen in termen van legitimiteit. Acceptatie door betrokkenen is een belangrijke voorwaarde voor legitimiteit. Maar wie is geneigd een dergelijk regime dat grootschalig fysiek lijden veroorzaakt legitiem te noemen, enkel omdat de betrokken mensen het zelf lijken te accepteren en steunen? Is acceptatie wel een afdoende voorwaarde voor legitimiteit? Zijn er andere voorwaarden of aanvullende criteria om te kunnen spreken van legitieme machtsuitoefening?
Dit type knagende vragen toont het intrigerende karakter van het concept legitimiteit. Legitimiteit is een sleutelconcept in de politieke en bestuurlijke wetenschap, maar ook een ‘essentially contested’ concept waar al zolang over gediscussieerd wordt als over macht zelf. Velen gebruiken de term legitimiteit en weten in abstracto wat ermee wordt bedoeld, maar toch blijft het concept ongrijpbaar. Wat is legitimiteit precies? Het gebrek aan heldere, eenduidige en eensgezinde antwoorden leidt er bij sommige wetenschappers toe dat ze die vragen niet meer stellen, de voorkeur geven aan onderliggende deelconcepten of het begrip legitimiteit mijden omdat het te ingewikkeld is en “we er toch nooit uitkomen”.
Dit eerste hoofdstuk doet een poging om legitimiteit als multidimensionaal begrip meer grijpbaar te maken. Het geeft aan welke definities en dimensies van legitimiteit er zijn en welk legitimiteitsperspectief in het proefschrift centraal staat. Dat gebeurt aan de hand van de volgende vragen:
− Wat is legitimiteit?
− Wat zijn de verschillende dimensies van legitimiteit?
2.2 Wat is legitimiteit?
De term legitimiteit raakte pas in zwang vanaf de negentiende eeuw. Zo verscheen het woord in het Franse politieke lexicon vanaf het begin van de negentiende eeuw. De term werd toen alleen gebruikt voor een politiek systeem dat primair bepaald wordt door het recht.19 Dus legitimiteit als het (wettelijke) recht om gezag uit te oefenen. Van Dale definieert legitimiteit nog steeds als ‘wettigheid’ of ‘in overeenstemming met het formele recht’ en kiest dus voor de letterlijke vertaling van ‘legitimus’. Bij legaliteit staat in de Van Dale precies dezelfde definitie. Die twee termen zijn echter geen synoniemen. Het inzicht in en de theorievorming over legitimiteit ontstond juist door het onderscheid tussen legitimiteit en legaliteit. Thomas van Aquino maakte al in de dertiende eeuw een onderscheid tussen illegale en illegitieme vormen van tirannie. Een tiran kan op legale wijze een wet uitvaardigen, maar als mensen die wet niet erkennen dan zullen ze die wet niet als legitiem ervaren.
Het idee van legitimiteit komt voort uit het Romeinse recht en klinkt door in het middeleeuwse argument ‘quod omnes tangit ab omnibus approbatur’: dat wat allen raakt moet door allen erkend worden.20 ‘Erkenning door allen’ vormt een wezenlijk politiek kenmerk van legitimiteit en geeft tevens aan wat het onderscheid is met het juridische begrip legaliteit. De wet vormt een belangrijk instrument om dat wat door allen erkend is vast te leggen en rechtsgeldigheid of kracht van wet te verlenen. Wettigheid is dus geen synoniem, maar één van de dimensies, instrumenten of voorwaarden van legitimiteit. Naast de politieke erkenning door allen gaat het bij legitimiteit ook om machtsuitoefening ten dienste van allen. Spinoza liet zien dat recht niets is zonder macht en dat recht op macht moet steunen om effect te hebben in de praktijk. Macht is niet het exclusieve bezit van de door allen erkende statische soevereine staat. Burgers gehoorzamen het recht van de staat niet omdat ze zich er door een (virtueel) contract met de staat toe hebben laten verplichten, maar omdat de staat hun belangen en behoeften dient. Als de staat dat niet doet, zal het verzet tegen de staat groeien waardoor een legitimiteitsbasis ontstaat voor nieuw recht van een nieuwe soeverein. De staat is volgens Spinoza ‘het recht dat wordt bepaald door de macht van de menigte’.21
19 Rosanvallon, P. (2008) Counter-democracy: Politics in an age of distrust. Vertaling van ‘La contre-démocratie’ Cambridge: Cambridge University Press, p. 114.
20 Merquior, J. G. (1980) Rousseau and Weber. Two studies in the theory of legitimacy, London: Routledge & Kegan Paul. p. 3. Ook Van Occam, Grotius, Hobbes, Pufendorf, Locke en Montesquieu droegen bij aan vroege theorievorming over legitimiteit.
21 Spinoza, B. de (1677) Hoofdstukken uit De politieke verhandeling, Meppel/Amsterdam 1985. TP 2,17. In Gribneau, J.L.M. (2008) Soevereiniteit en legitimiteit: grenzen aan
2.2.1 Definitie van legitimiteit
Legitimiteit is in enge zin het recht om gezag uit te oefenen (the right to rule). Maar deze smalle definitie geeft weinig aanknopingspunten waar dat recht vandaan komt en van wie dat recht is. Recht kan voortkomen uit het rechtvaardigheidsgevoel van mensen of uit de wet en dat recht kan zijn van een soevereine staat of van de mensen op wie het recht van toepassing is. Er zijn veel definities en nadere invullingen van legitimiteit in omloop en over die definities en bijbehorende criteria voeren politieke en sociale wetenschappers al lange tijd discussie.22 Uit die discussies is de conclusie te trekken dat legitimiteit zowel een normatief als een empirisch concept is, dat zowel een informele (subjectivistisch) als een meer formele (intersubjectieve of geobjectiveerde) kant heeft. Een veel gebruikte, uitgebreide definitie die de hiervoor genoemde aspecten in zich verenigt, is die van Beetham.23 Gezag is legitiem wanneer het aan de volgende criteria voldoet:
− It is acquired and exercised according to established rules (legality);
− The rules are justifiable according to socially accepted beliefs about (i) the rightful source of authority, and (ii) the proper ends and standards of government (normative justifiability);
− Positions of authority are confirmed by the express consent or affirmation of appropriate subordinates, and by recognition from other legitimate authorities (legitimation);
Beetham gebruikt de term legitimering (legitimation) zowel voor maatschappelijke acceptatie (consent of appropriate subordinates) als politieke erkenning (recognition from legitimate authorities). De brede werkdefinitie van legitimiteit in dit proefschrift sluit aan bij die van Beetham. Legitimiteit is het gerechtvaardigde, wettelijke, politiek erkende en maatschappelijk geaccepteerde recht om gezag uit te oefenen. Legitimiteit wordt bepaald door de mate waarin macht ethisch gerechtvaardigd, juridisch gewettigd, door allen politiek erkend en door ondergeschikten maatschappelijk geaccepteerd is.24 Legitimiteit van normstelling is dan de mate waarin regels of normen gerechtvaardigd, gewettigd, door allen erkend en door gereguleerden geaccepteerd zijn.
22 Barker, R. (1990) Political legitimacy and the state, Oxford: Oxford University Press. Beetham, D. (1991) The legitimation of power, London: MacMillan. Black, J. (2009) ‘Legitimacy and the competition for regulatory share’ LSE Working Papers 14/2009.
23 Beetham, D. (1991) The legitimation of power, London: MacMillan, p.15-20.
Deze definitie bestaat uit vier afzonderlijke dimensies:
− Ethische dimensie: de mate waarin normstelling gerechtvaardigd is (moreel recht).
− Juridische dimensie: de mate waarin normstelling gewettigd is (formeel of geldend recht).
− Politieke dimensie: de mate waarin normstelling erkend is door allen (erkend recht).
− Maatschappelijke dimensie: de mate waarin normstelling geaccepteerd is door degenen op wie de normen van toepassing zijn (levend of gedragen recht).
Niet alle definities omvatten alle vier dimensies. Zo erkent lang niet iedereen een zelfstandige normatieve dimensie voor rechtvaardigheid buiten de wet, de politieke erkenning of de maatschappelijke acceptatie. Anderen zien maatschappelijke acceptatie niet als een zelfstandige dimensie ten opzichte van de politieke dimensie (erkenning door allen). Maar de formele politieke erkenning die burgers vooraf als stemgerechtigde kiezers periodiek aan normstellers verstrekken, komt niet per definitie overeen met de maatschappelijke acceptatie van regels door verschillende groepen normadressaten in de praktijk. De acceptatie van degene op wie de normen van toepassing zijn (de te gehoorzamen doelgroep of normadressaten) kan los staan van de erkenning van de normen door degenen uit wiens naam de normen worden gesteld (het volk of de burgers).25 Wat door allen politiek erkend is, wordt periodiek vastgesteld terwijl maatschappelijke acceptatie permanent in ontwikkeling is.
25 Conform Black, J (2009) ‘Legitimacy and the competition for regulatory share’ LSE
Working Papers 14/2009, p. 9: “A statement that a regulator is ‘legitimate’ means that it is
perceived as having a right to govern both by those it seeks to govern and those on whose behalf it purports to govern.”
2.2.2 Legitimiteit als totum pro parte
Het is opvallend hoezeer onderzoekers en praktijkmensen de neiging hebben om de complexiteit van legitimiteit te reduceren door het begrip legitimiteit als totum pro parte (geheel voor een deel) te gebruiken of de afzonderlijke dimensies van legitimiteit als pars pro toto (deel voor een geheel). Zo stellen veel juristen legitimiteit gelijk aan legaliteit, wettigheid of juridische houdbaarheid; hebben filosofen het over legitimiteit als het rechtvaardige, het juiste, het goede of het rationeel aanvaardbare; richten politieke wetenschappers zich op legitimiteit als de door allen erkende, democratische macht; en versmallen sociale wetenschappers legitimiteit veelal tot maatschappelijke aanvaarding, acceptatie, draagvlak, steun of vertrouwen. Deze concepten zijn stuk voor stuk makkelijker te operationaliseren, omdat ze zich beperken tot één dimensie van legitimiteit. Voor het doen van empirisch onderzoek is dat begrijpelijk, zolang maar duidelijk is dat er alleen uitspraken gedaan worden over een deel van de legitimiteit. Juist daar gaat het soms mis: “Legitimiteit? Dat is toch gewoon legaliteit,” aldus een jurist.
Hoewel de bestuurskunde zich als interdiscipline tussen recht, politicologie, economie en sociologie manifesteert, is ook daar de neiging om de complexiteit van concepten te reduceren. Zo definiëren bestuurswetenschappelijke handboeken legitimiteit vaak eendimensionaal als acceptatie, aanvaarding of instemming door burgers. Een voorbeeld is het boek van Hoogerwerf e.a.: “De legitimiteit van een beleid is de aanvaardbaarheid van het beleid voor de betrokkenen. Het gaat daarbij om de mate waarin het beleid door de betrokkenen