Commissie Geelhoed (1983-1987)

In de jaren zeventig ontstond steeds meer belangstelling voor het verbeteren van de kwaliteit van regelgeving. In 1980 werd de Interdepartementale commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving (ICHW) ingesteld om tot gemeenschappelijke standaarden voor de wetgevingskwaliteit te komen. Deze commissie droeg bij aan de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Algemene

wet bestuursrecht. In de kabinetsformatie van 1982 kondigde het kabinet-Lubbers een nota aan voor de eerste grootschalige dereguleringsoperatie. De minister-president formuleerde in een Kamerbrief schetsmatig de uitgangspunten voor de operatie.274 Lubbers ging in de brief vooral in op de oorzaken van het probleem van de voortschrijdende regeldichtheid: “De overheid zelf wordt overbelast; de besluitvormings- en uitvoeringslasten van het totale regelbestand worden langzamerhand zo groot dat daartegen geen organisatorische maatregelen meer opgewassen zijn. Louter door zijn omvang en ingewikkeldheid dreigt het bestaande regelbestand een steeds grotere belemmering te worden voor een tijdige en passende reactie van de overheid op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen. Hier ligt waarschijnlijk een belangrijke oorzaak van verstoorde verhoudingen met de overheid.”275 Een verstoorde verhouding met de overheid kan volgens Lubbers leiden tot conflicten, tot gebrekkige naleving en rechtsstatelijke problemen: “Regels die als belastend worden ervaren en waarvan de zin onduidelijk is, worden niet meer als vanzelfsprekend nageleefd. Zij geven aanleiding tot conflicten, tussen overheid en burger, en tussen burgers onderling.”276 Het gebrek aan rechtsnaleving zag Lubbers als groot risico voor de rechtsstaat.

Als oplossing pleitte Lubbers voor stroomlijning, vereenvoudiging en vermindering van regelgeving op alle gebieden waarop de staat optreedt door middel van dereguleringsprojecten. Die stroomlijning, vereenvoudiging of vermindering van regelgeving moet leiden tot lastenverlichting en daarmee een gunstig effect hebben op de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid. Bij het tot stand brengen van nieuwe regelgeving zou meer terughoudendheid moeten worden opgebracht. Daartoe richtte Lubbers twee commissies op. De commissie Van der Grinten (voorzitter tot 27 juni 1983) richtte zich op ‘deregulering in verband met de economische ontwikkeling’ en de commissie Geelhoed (januari 1983 tot december 1983) richtte zich op ‘vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen’ met als doel om een nota met concrete dereguleringsvoorstellen op te stellen. Van der Grinten had tot doel een actieprogramma op te stellen over concreet voorliggende voorontwerpen en ontwerpen van wet.277

Voor de analyse van het wetgevingsbeleid is de commissie Geelhoed het relevantst. Als raadadviseur bij het ministerie van Justitie leidde hij een werkgroep beleidsinstrumenten waarmee hij het rapport ‘De interveniërende

274 Tweede Kamer (1982-1983) Kabinetsformatie 1982, 17555, nr. 51.

275 Tweede Kamer (1982-1983) Kabinetsformatie 1982, 17555, nr. 51, p. 1.

276 Tweede Kamer (1982-1983) Kabinetsformatie 1982, 17555, nr. 51, p. 2.

staat’ publiceerde.278 Daarin gaf hij al een uitgebreide analyse van de spanning tussen de pretentie van het beleid en de sturing van maatschappelijke ontwikkelingen. Geelhoed pleitte voor vermindering van de intensiteit van overheidsingrijpen door regels en andere interventies globaler, minder frequent en overzichtelijker te maken. Ook deed hij een aanzet voor een instrumentenleer. Vervolgens werd hij als raadslid bij de WRR voorzitter van de commissie ‘vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen’. De tekst van het eind- en tussenbericht van de commissie Geelhoed wordt hier geanalyseerd op normatieve, causale en finale vooronderstellingen.

Normatieve uitgangspunten

De commissie Geelhoed is moeilijk te betrappen op normatieve standpunten.279 De opvattingen lijken sterk voort te vloeien uit een grondige en rationele probleemanalyse. In het eindbericht formuleerde de commissie Geelhoed wel expliciet een tweeledig of getrapt subsidiariteitsbeginsel: bepaal eerst of de overheid of de maatschappij aan zet is en áls er een taak voor de overheid is weggelegd bepaal dan of de centrale overheid of een lagere overheid die moet oppakken.

Probleemanalyse

De commissie Geelhoed kreeg van het kabinet-Lubbers I de opdracht om overheidsregelingen te verminderen en vereenvoudigen en benoemde de volgende vier problemen: de gebrekkige effectiviteit en doelmatigheid van het beleid, de grote interne lasten, de groeiende, ingewikkeldheid van de bestuurlijke verhoudingen en de moeilijk beheersbaar gebleken groei van de publieke sector.280 In haar tussen- en eindbericht heeft de commissie de oorzaken en nadelen van de toenemende regeldichtheid uitgebreid beschreven. Ook gaf de commissie achterliggende verklaringen voor de hardnekkige stroom van nieuwe regels. Een van die verklaringen is dat het regelbestand groeit als de druk tot regelbehoud van een minderheid die er voordeel bij heeft sterker is dan de druk tot afschaffing van de meerderheid die er nadeel van heeft. Regelgeving is een

278 Geelhoed, L.A. (1983) De interveniërende staat: aanzet voor een instrumentenleer, Den Haag: Staatsuitgeverij.

279 Geelhoed was zowel ambtenaar als wetenschapper. Hij was lid van de PvdA en ook actief als lid van het curatorium van de Wiardi Beckman Stichting. Hij waarschuwde al vroeg voor de risico’s van overregulering, had als secretaris-generaal van EZ een belangrijk aandeel in de totstandkoming van de nieuwe Mededingingswet en was als secretaris-generaal van AZ de rechterhand van premier Kok.

Zie ook: www.parlement.com/9291000/biof/17517.

280 Tweede Kamer (1983-1984) Deregulering van overheidsregelingen, Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen. Eindbericht, 17931, nr. 9, p. 15.

zichzelf versterkend proces: “Worden overheidsregels als belastend ervaren, dan zal men ‘rechtvaardiger’ oplossingen blijven verlangen. Geven overheidsregels bijzondere voordelen en aanspraken, dan zal de wetgever onder druk staan om de regelingen uit te breiden en te verfijnen. Op algemene regels worden uitzonderingen aangebracht en op die uitzonderingen worden weer nadere uitzonderingen gegeven.”281

Een belangrijke bron van regels zijn de voorzieningen die voortkomen uit het idee van de sociale rechtsstaat. Zo heeft de overheid op het gebied van onderwijs, welzijn en volkshuisvesting meer wettelijke taken gekregen, ook daar waar zij de voorzieningen niet zelf uitvoert. De overheid is verantwoordelijk voor een wettelijk kader waarbinnen private partijen dit soort taken kunnen uitvoeren. Daarnaast is de overheid in toenemende mate zelf organisaties gaan aansturen, die in opdracht van de overheid publieke taken uitvoeren. Geelhoed: “De regeling van de voorwaarden waaronder het particulier initiatief voor een of andere vorm van overheidsfinanciering in aanmerking komt, het waarborgen van de eigen identiteit van dat initiatief en de verzekering van de gelijkheid tussen particuliere en publieke activiteiten brengt als zodanig al een omvangrijke en nauwkeurige wetgeving mee. Wanneer de overheid binnen deze wettelijke randvoorwaarden een gericht en sturend beleid wil voeren, zal zij iedere ingreep zorgvuldig nader moeten normeren.”282 Niet alleen de inkadering en aansturing van publieke dienstverleners leidt tot wetgeving, maar ook de adviespraktijk waarbij deze publieke dienstverleners meepraten over de totstandkoming van wet- en regelgeving. En de verdeling van publieke voorzieningen zelf leidt tot een groeiend aantal regels. De groei van het aantal voorzieningen leidt ook tot de groei van het aantal belangenconflicten.

De voornaamste oorzaak van regelverdichting ligt niet in het recht zelf, maar in het overheidsbeleid dat in regelgeving wordt weerspiegeld: “Overheidsbeleid schept regels en de regelproduktie hangt naar omvang en inhoud ten nauwste samen met de reikwijdte, inhoud en intensiteit van het beleid. De evolutie van het overheidsbeleid naar beleidsterrein, naar wijze van optreden, naar doelstellingen en naar organisatie wordt in de regelgeving weerspiegeld.”283

281 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 10.

282 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 12.

Als nadelen van regelverdichting noemt de nota:

− de geringer wordende effectiviteit van de afzonderlijke wettelijke regelingen;

− de maatschappelijke gevolgen van het ondoorzichtiger worden van het totale regelbestand;

− de overbelasting van de overheid zelf;

− de verstarringsverschijnselen in een vergaand verrechtelijkt en gebureaucratiseerd bestel.

Het doel van de dereguleringsoperatie van Geelhoed was gelegen in het recht zelf. De vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen diende te leiden tot de versterking van de plaats van de wet en het recht in de samenleving: “Omdat het nog steeds voortgaande proces van regelverdichting ten koste van de werking van de wet zelf dreigt te gaan, dient het streven naar vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen de versterking van de plaats van de wet en het recht − en van de daardoor beschermde belangen − in onze samenleving.”284

Het tussen- en eindbericht noemen drie typen fricties die ontstaan als gevolg van de regelverdichting:285

1. Fricties binnen de overheid (toenemende fricties in de bestuurlijke verhoudingen ofwel de juridisering binnen de overheid):

− Intensieve beïnvloeding van de maatschappelijke ontwikkelingen door bestuur leidt tot steeds talrijker en verscheidener belangen en dat leidt weer tot moeizame en omslachtige besluitvorming, waardoor het overheidsingrijpen aan snelheid en doelmatigheid verliest.

− Het bestuur vindt steeds minder houvast in materiële normen. Bevoegdheden zijn met voorbehoud gegeven en door procedurele voorschriften gebufferd. Voor het bestuur draagt de ver doorgevoerde juridisering van de samenleving het risico van beleidsverstarring in zich.

− De voorbereiding en uitvoering van de talrijke overheidsingrepen en het met elkaar in samenhang brengen van die ingrepen, dreigen de capaciteit van het bestuursapparaat te overschrijden.

284 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 11.

285 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 10-11 en Tweede Kamer (1982-1983) Deregulering

2. Fricties in de particuliere sfeer en in verhoudingen tussen burger en overheid (de juridisering van de maatschappelijke verhoudingen):

− Burgers worden in hun verticale relaties met de overheid geconfronteerd met min of meer algemene normen, die slechts zelden geheel overeenkomen met hun specifieke omstandigheden en belangen.

− Normstelling door de wet- en regelgever ten behoeve van specifieke belangen legt in de regel een diffuse en moeilijk te kwantificeren last op brede groepen van de bevolking.

− Door de regelverdichting komen burgers en particulieren vaker in aanraking met overheidsorganisaties en moeten zij hun besluitvorming aanpassen aan het proces van besluitvorming van het overheidsapparaat. Die afstemming gaat vaak niet goed.

3. Fricties bij de handhaving van het recht:

− Talrijke, vaak veranderlijke en slecht op elkaar afgestemde overheidsregelingen leiden tot moeilijkere en kostbaardere handhaving. De groeiende omvang van de regelgeving verzwaart de bestuurlijke en justitiële handhavingslasten.

− Wanneer de naleving van overheidsregelingen moeilijker wordt en de niet-naleving voordeliger, wordt naleving minder vanzelfsprekend en komt de handhavingscapaciteit van de overheid structureel onder druk. Wanneer burgers de door de overheid gestelde normen niet meer als vanzelfsprekend aanvaarden, worden zij slordiger in de naleving ervan.

− De sterke toename van het beroep op de administratieve rechter is een indicatie van de risico’s van de voortschrijdende juridisering van de maatschappelijke verhoudingen.

De probleemanalyse van Geelhoed komt in de kern op het volgende neer: “Samengevat blijkt dat verdichting van regels gepaard gaat met toenemende ontduikings-, overtredings- en misbruikproblemen. Allereerst wordt daarmee het effect van de betrokken regelingen geringer, en naarmate meer van een «olievlekwerking» sprake is, valt een sterk versnelde uitholling ervan meer te duchten, hetgeen weer een moeilijk omkeerbaar proces oplevert. Voorts zal het met regelverdichting toenemende ongehoorzaamheidsverschijnsel in algemene zin tot een verminderd respect voor het recht leiden.”286

Regelverdichting is de oorzaak van gebrekkige effectiviteit en naleving van regels. Maar wat is de oorzaak van regelverdichting? Geelhoed beschreef een zichzelf in stand houdende proces van regelverdichting:

De opkomst van de sociale rechtsstaat en het veelvuldige beroep dat mensen doen op het gelijkheidsbeginsel versterkt dit proces van regelverdichting. De sociale wetgeving “is ingewikkeld en voor de gebruikers weinig doorzichtig. Zij is vaak uiterst gedetailleerd, omdat het bij deze regelgeving zo belangrijke

Afbeelding 12: Oorzaak-gevolg relaties

materiële gelijkheidsbeginsel noopt tot het geven van aparte voorschriften die rekening houden met verschillen in de financiële draagkracht en in de materiële omstandigheden van degenen die er een beroep op doen.”287 De analyse is als volgt:

Oplossingen

Voor nieuwe wetgeving ontwikkelde Geelhoed criteria voor een sober en terughoudend wetgevingsbeleid (Aanwijzingen voor de Rijksdienst).288 De criteria voor wetgevingskwaliteit blijken weinig veranderlijk en zijn eigenlijk al in de twaalfde eeuw door Gratianus geformuleerd (Decretum Gratiani, C2, D4): “Een wet zij rechtschapen en billijk, rechtvaardig, uitvoerbaar, natuurlijk, zich aansluitende bij de landszede, zich aanpassende aan tijd en plaats, nodig, nuttig, duidelijk en zonder duisterheden, niet ter wille van particuliere belangen, doch ten algemenen nutte der burgers gemaakt.” Het gelijkheidsbeginsel zou volgens Geelhoed juist ingetoomd moeten worden door niet te snel te oordelen dat lokale verschillen onaanvaardbaar zijn omdat zij in strijd zouden zijn met het gelijkheidsbeginsel.289 Als oplossing voor de bestaande regelgeving pleitte Geelhoed voor het herijken van de middelen en doeleinden van het beleid in hun onderling verband. Omdat de omvang en inhoud van wetgeving samenhangt met

287 Tweede Kamer (1983-1984) Deregulering van overheidsregelingen, 17931, nr. 9, p. 11.

288 Aanwijzingen voor de Rijksdienst (Stcrt. 1984, 232). In 1985 zijn die omgezet in Aanwijzingen inzake de te volgen toetsingsprocedure (Stcrt. 1985,18). De resultaten van de commissie Geelhoed en de andere dereguleringscommissies zijn beschreven in een voortgangsbericht, Tweede Kamer (1984-1985) 17931, nr. 61.

289 Tweede Kamer (1983-1984) Deregulering van overheidsregelingen, 17931, nr. 9.

het overheidsbeleid kan de dereguleringsoperatie niet beleidsneutraal zijn. Geelhoed zocht daarom aansluiting bij andere herijkingsoperaties op het gebied van decentralisatie en privatisering, de heroverwegingen en de reorganisatie van de rijksdienst. Deze operaties kunnen bijdragen aan deregulering, maar hebben in het verleden ook juist geleid tot regelverdichting. Geelhoed besteedde daarom veel aandacht aan het analyseren van fenomenen van schijnderegulering en de moeilijkheid voor de overheid om andere partijen echt ruimte te geven en nadien niet in te perken.290 Een probleem bij die decentralisatie is dat de centrale wet-gever uit oogpunt van materiële rechtsgelijkheid en rechtseenheid de verleiding vaak niet kan weerstaan om gedecentraliseerde taken te herformuleren en vervolgens weer geheel of ten dele in medebewind te geven.291

Ook bij de keuze voor privatisering gebeurt het dat de centrale wetgever de motivatie van de betrokken partijen frustreert door een overmaat aan toezichts-en coördinatieconstructies in te stelltoezichts-en omwille van de eigtoezichts-en beleidsverantwoor-delijkheid. Privatisering gaat over al die vormen van verzelfstandiging waarbij door de overheid verrichte taken onder een minder directe vorm van overheidsinvloed worden gesteld of geheel aan overheidsinvloed worden onttrokken.292 Als de overheid het probleemoplossend vermogen van de maatschappij ondermijnt dan is zij zelf ook minder effectief: “Wordt het vermogen van de maatschappij om zelf verantwoord te kunnen reageren op nieuwe problemen en mogelijkheden beperkt, dan worden ook de mogelijkheden voor de overheid om binnen de marges van ons rechtsbestel effectief beleid te voeren navenant minder.”293

Bij de herinrichting van de rijksdienst zijn veel bevoegdheden in de loop der tijd gedelegeerd aan andere overheden en organisaties. Algemene regelgeving in combinatie met delegatiebepalingen is volgens Geelhoed “een van de instrumenten uit de gereedschapskist van de deregulering”. De commissie Geelhoed waarschuwt echter voor schijnderegulering: “Gedelegeerde regelgeving, die niet door de wet zelf wordt begrensd, zal welhaast ongeremd kunnen groeien, want de krachten die bij de ambtelijke voorbereiding van formele wetsontwerpen tenderen naar maximalisatie van competenties en instrumenten werken hier vrijuit.” Doordat de beleidslasten vooral voortkomen uit de uitvoeringsregelingen moet de wetgever kritisch te staan tegenover bestaande en nieuw voorgestelde delegatieconstructies. De toename van delegatiebepalingen heeft ertoe geleid dat het machtsevenwicht buiten de

290 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 20-21.

291 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 18.

292 Tweede Kamer (1983-1984) idem, p. 25.

horizon van de volksvertegenwoordiging om van de wetgevende macht naar de uitvoerende macht is verschoven: “Het primaat van de wetgever, dat in ons staatsrechtelijk bestel een garantie voor de burger vormt, verwordt zo tot het primaat van de bureaucratische regelgever.”294 De centrale wetgever moet kortom niet alleen zijn eigen bureaucratische straatje schoonvegen, maar zich ook rekenschap geven van wat hij daarmee op anderen niveaus teweegbrengt. Het decentraliseren, privatiseren en delegeren van taken kan ongewenste effecten hebben of door de wetgever met te veel of juist te weinig waarborgen omkleed zijn. De wetgever moet oppassen met het op meerdere niveaus beleggen van bevoegdheden. In de termen van Geelhoed “het duplicering of triplicering van bestuurlijke competenties”.