Er zijn twee redenen waarom wij het tot aan de capitulatie van Kalidjati in Indië geldend staatsbestel ‘koloniaal’ noemen; de eerste is dat het opperbestuur over Indië niet door in Indië maar door in Nederland gevestigde organen werd uitgeoefend; de tweede dat het algemeen bestuur over Indië werd uitgeoefend door de hoogste Nederlandse vertegenwoordiger: de Nederlandse gouverneur-generaal.1 Hierbij moe ten wij evenwel twee beperkende opmerkingen maken. De eerste is dat de bevoegdheden van de in Nederland met het opperbestuur belaste organen in de loop der tijden verminderd waren — Nederlands-Indië, dat, gelijk reeds vermeld, in de Eerste Wereldoorlog in ruime mate op eigen benen had leren staan, verwierf in de jaren '20 en '30 een vérgaande mate van zelfstandigheid; wij stellen daar dan weer tegenover dat zich, los nog van het feit dat die zelfstandigheid de formele ondergeschiktheid niet ophief, ook in de twee genoemde decennia enkele gevallen voor deden waarin de Nederlandse regering besluiten nam die afweken van die welke het Indische gouvernement graag genomen zag, en dat de gouverneur-generaal bij het vaststellen van zijn beleid er voortdurend rekening mee moest houden wat die regering jegens het parlement kon verantwoorden. Onze tweede beperkende opmerking heeft betrekking op het algemeen bestuur: de gouverneur-generaal trad in feite niet langer autocratisch op maar streefde naar samenwerking met de in 1916 in het leven geroepen, in ’ i8 voor het eerst bijeengekomen Volksraad; daar stellen wij tegenover dat de Volksraad een lichaam was dat slechts ten dele de bevoegdheden had van een volwaardig parlement; een lichaam voorts waarin de overweldigende meerderheid der bevolking: de in 1 Artikel 1 van de Gron dw et luidde tot de herziening in 19 2 2 : ‘H et Koninkrijk der N ederlanden om vat het grondgebied in Europa, benevens de koloniën en bezittingen in andere werelddelen’. In '2 2 werd de nieuw e form ulering: ‘ H et Koninkrijk der N ederlanden om vat het grondgebied van Nederland, Nederlands-Indië, Suriname en C urajao.’ M en heeft w el beweerd dat dit betekende dat N ederlands-Indië niet langer een Nederlandse kolonie was — die opvatting w ijzen w ij af. Trouw ens, dat deed in feite o o k de Nederlandse overheid die een ‘minister van koloniën’ en een ‘departe m ent van koloniën’ bleef kennen.
heemsen, door een minderheid aan leden was vertegenwoordigd; en een lichaam tenslotte dat in een conflictsituatie zijn wil niet aan de gouver neur-generaal kon opleggen.
Beide: de plaats van Indië in het koninkrijk èn de plaats van het Nederlands algemeen bestuur in Indië, hadden, sinds Indië in 1814 deel van het koninkrijk was gaan uitmaken, allerlei wijzigingen ondergaan. Wij zullen die niet in bijzonderheden weergeven maar concentreren ons liever op de hoofdlijn waarbij wij speciaal de situatie willen schetsen die in de periode tussen de twee wereldoorlogen bestond.
Wij willen dan nu eerst schrijven over de verhouding tussen Neder land en Nederlands-Indië en over de plaats en de vérgaande bevoegd heden van de gouverneur-generaal; vervolgens over het centrale Neder landse bestuursapparaat en het apparaat van het Binnenlands Bestuur; daarna over de twee organisaties die de dekking vormden van de N e derlandse suprematie: het Knil en de politie, en over de rechtspraak; en tenslotte over het inheemse bestuursapparaat waarmee de overgrote meerderheid van de inheemse bevolking veel meer te maken had dan met het Nederlandse. Dat inheemse bestuursapparaat was steun en toe verlaat van het Nederlands gezag — het streven om zich van dat Neder lands gezag te ontdoen, richtte zich dan ook in veel gevallen, zoals uit de volgende hoofdstukken zal blijken, niet alleen tegen de Nederlandse maar ook tegen de inheemse bestuursinstanties die door een deel van de politiek-bewuste minderheid onder de inheemsen gezien werden als werktuigen van de vreemde overheerser.
Opperbestuur
Tot in het jaar van de liberale ommezwaai, 1848, had de Nederlandse volksvertegenwoordiging niets te zeggen gehad over wat in Nederlands- Indië gebeurde; het opperbestuur was uitsluitend aan de koning opge dragen die het door zijn minister van koloniën liet uitvoeren. Thorbec- ke’s nieuwe Grondwet bracht dat bestuur onder de controle van de Tweede en Eerste Kamer; zulks hield o.m. in dat deze zich dienden uit te spreken over een nieuw Regeringsreglement. Het werd in 1854 aan de Kamers voorgelegd en door deze goedgekeurd en het trad een jaar later in werking. Wat de doelstelling van het Nederlands bewind betrof, was de memorie van toelichting duidelijk geweest; zij had verklaard dat Nederlands-Indië een ‘wingewest’ was; uitgangspunt voor het aldaar te voeren beleid was dat, ‘behoudens de welvaart der inheemse bevolking,
dat wingewest aan Nederland zal blijven verschaffen’ (‘blijven’, omdat het Cultuurstelsel sinds 1 830 jaar voorjaar een steeds groeiend ‘batig slot’ in de Nederlandse schatkist had doen vloeien) ‘de stoffelijke voordelen die het doel waren der verovering.’ 1 Dat was een eerlijk aangegeven doelstelling (zij werd door de regering na protesten uit de Tweede Kamer in de memorie van antwoord niet herhaald), zij het dat men de er in geformuleerde beperking: ‘behoudens de welvaart der inheemse bevol king’, wel mocht aanduiden als de buiging die de eigenbaat maakte voor het uiterlijk fatsoen. Een overeenkomstig onwaarachtig element was in artikel 55 van het Regeringsreglement te vinden waarin een bepaling uit vroegere, buiten het parlement om ontstane Regeringsreglementen was overgenomen: ‘De bescherming der inheemse bevolking tegen w ille keur, van wie ook, is een der gewichtigste plichten van de gouverneur- generaal.’2 Van Hoëvell, de eerste criticus van het Cultuurstelsel, die van nabij de knevelarijen had aanschouwd waaraan de regenten op Java de inheemse bevolking hadden onderworpen, had voor artikel 55 slechts hoon over; hij noemde het ‘een vlag die men hoog ophijst en breed laat wapperen, teneinde te voorkomen dat niet uit de gehele inrichting van het schip, uit de ganse bouw van de romp, het vermoeden mocht worden gewekt dat er contrabande aan boord is.’3
De Troonrede van 1901 formuleerde, gelijk weergegeven, een nieuwe doelstelling voor het bewind in Indië: Nederland werd nu ‘verplicht’ genoemd, ‘geheel het regeringsbeleid te doordringen van het besef dat Nederland tegenover de bevolking dezer gewesten een zedelijke roeping heeft te vervullen’ — exploitatie-politiek moest plaats maken voor ‘ethi sche politiek’. Het duurde nadien nog ruim twintig jaar voordat, in 1925, het oude Regeringsreglement werd vervangen door een reeks nieuwe voorschriften: de Wet op de Indische staatsinrichting. Die wet vloeide voort uit de op enkele punten in '22 gewijzigde Grondwet waarin o.m. was bepaald: ‘De Koning’ (uiteraard: de constitutionele Koning, d.w.z. de steeds van goedkeuring door het parlement afhankelijke regering) ‘heeft het opperbestuur over Nederlands-Indië. Voorzoveel niet bij de Grondwet o f bij de wet bepaalde bevoegdheden aan de Koning zijn voorbehouden, wordt het algemeen bestuur in naam des Konings uitge oefend in Nederlands-Indië door de gouverneur-generaal. De staatsin richting van Nederlands-Indië wordt door de wet vastgesteld.’
Ten aanzien van de verhouding tussen Nederland en
Nederlands-' Aangehaald in C. Fasseur: Kuituurstelsel en koloniale baten, p. 1 1 1 . 2 Aangehaald in a.v., p. 109. 3 A.v.
DE W E T OP DE I N D I S C H E S T A A T S I N R I C H T I N G
Indië hield die wet in (wij geven slechts de voornaamste bepalingen weer) dat alleen de Nederlandse wetgever competent was ten aanzien van het Indische staatsbestel, enkele belangrijke financiële aangelegenheden (o.m. het muntwezen en de in- en uitvoerrechten), het circulatiebankwezen (in Indië vervulde de Javase Bank de functie van de Nederlandse Bank in Nederland) en de uitgifte van rechten tot exploitatie van delfstoffen. Al deze aangelegenheden moesten dus bij de wet worden geregeld. De Kroon (koning plus verantwoordelijke minister, in dit geval de minister van koloniën) was bevoegd, de gouverneur-generaal ‘aanwijzingen’ (dat kwam neer op: ‘bevelen’) te geven, droeg zorg voor de Indische buiten landse betrekkingen en de Indische defensie, kon regels stellen ten aanzien van de inrichting van het bestuur van de Nederlandse kerkge nootschappen in Indië en benoemde, behalve de gouverneur-generaal en, eventueel, een luitenant-gouverneur-generaal, de hoogste Indische autoriteiten: de vice-president en de leden van de Raad van Nederlands- Indië, de voorzitter en de leden van de Algemene Rekenkamer, de president van het Hooggerechtshof (het hoogste rechterlijke college), de voorzitter van de Volksraad en de commandant en alle andere opperof- ficieren (officieren in de rang van generaal-majoor en hoger) van het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger.
Over het recht van de Kroon, de gouverneur-generaal aanwijzingen te geven, valt iets meer te zeggen. Het wetsvoorstel had in lid i van artikel I bepaald: ‘De uitoefening, in naam des Konings, van h e t. . . aan de gouverneur-generaal opgedragen algemeen bestuur van Nederlands- Indië geschiedt overeenkomstig de in deze wet gestelde regelen’ — het was de Tweede Kamer die daar met meerderheid van stemmen aan toevoegde: ‘en met inachtneming van ’s Konings aanwijzingen’. Achteraf bleek dit een overbodige toevoeging: de enige keer dat vóór maart '42 van een formele aanwijzing uit Den Haag o f Londen sprake is geweest, betrof zij een weinig belangrijke zaak en werd zij notabene uitgelokt door de gouverneur-generaal.1 Ten aanzien van de benoemingen van de opgesomde hoge autoriteiten rezen er zelden moeilijkheden: het was regel dat de voorstellen van de gouverneur-generaal, die steeds goed voorbereid en helder toegelicht waren, door de minister van koloniën
1 H et betrof de verlenging, in 19 39 , van een bijzonder defensie-uitvoerrecht waar de minister van koloniën, W elter, en de Volksraad voorstanders en van Starkenborgh en zijn adviseurs tegenstanders van w aren; van Starkenborgh deed toen aan W elter weten dat hij bereid was, een voorstel tot verlenging aan de Volksraad vo o r te leggen, maar er prijs op stelde zulks te doen krachtens een aanwijzing. D ie kreeg hij toen.
werden overgenomen; dat geschiedde evenwel niet in '35 en '39 toen door de gouverneurs-generaal, respectievelijk de Jonge en van Starken borgh, conform het gevoelen van de Volksraad voorgesteld werd, een inheems lid van dat college tot voorzitter te benoemen — beide keren schrokken de ministers van koloniën, respectievelijk Colijn en Welter, daarvan terug en lieten zij door de koningin een Nederlander benoemen; een van hun overwegingen was daarbij dat, kwam er een inheemse voorzitter, van de in totaal een-en-zestig stemmen een-en-dertig, een meerderheid dus, door inheemsen zouden worden uitgebracht.
Van veel belang was verder dat in de Wet op de Indische staatsinrich ting de sinds 1867 geldende bepaling was opgenomen dat de Indische begroting, op voorstel van de Nederlandse regering, door het Neder landse parlement moest worden goedgekeurd.1 Op begrotingsgebied was Indië derhalve niet zelfstandig - zulks betekende ook dat een eventuele verhoging van een vastgestelde begrotingspost door Den Haag moest worden goedgekeurd. Welter, die in 1908 ambtenaar werd op het admi nistratieve centrum van het Indisch gouvernement: de Algemene Secre tarie, zag daar eens, ‘en het is mij altijd bijgebleven’, aldus zijn memoires, ‘een besluit vastgesteld waarbij werd aangetekend dat krachtens konink lijke machtiging het aantal gasvlammen in het gesticht voor zieke pros tituees in Semarang kon worden uitgebreid met 1 en derhalve gebracht op 35.’2 Dergelijke pietluttigheden kwamen na het in werking treden van de Wet op de Indische staatsinrichting (1925) niet meer voor, maar in plaats daarvan had de oprichting van de Volksraad een nieuw element in de verhouding tussen Nederland en Indië gebracht: de Indische begroting werd ook aan het oordeel van de Volksraad onderworpen. Indiening en behandeling door de Volksraad moesten zo tijdig geschieden dat de begrotingsstukken Den Haag bereikten op een moment waarop, nog voor het begin van het betrokken begrotingsjaar, de behandeling in Tweede en Eerste Kamer kon plaatsvinden. Wat nu, als de Volksraad bepaalde begrotingsposten verwierp?3 Algemener: wat gebeurde er als de Volks raad zich niet kon verenigen met door de gouverneur-generaal voorge legde ontwerpen voor die algemene regelingen welke in Nederland
' D e Kamers konden de Indische begroting slechts aannemen o f verwerpen - tot w ijzigen waren zij niet bevoegd. 2 W elter: ‘ M em oires’ , p. 8 6 -8 7. 3 Dat is niet vaak gebeurd: zo zijn in de tien jaren 1 9 2 8 -1 9 3 8 van vele duizenden begrotingsposten slechts 53 verworpen. V an verwerping van een gehele begroting, die van het depar tement van O nderw ijs en Eredienst voor het jaar '3 3 , was sprake in augustus '3 2 ; dat geschiedde uit protest tegen de door het gouvernem ent voorgestelde bezuinigingen.
DE W E T OP DE I N D I S C H E S T A A T S I N R I C H T I N G
‘wetten’, in Indië ‘ordonnanties’ heetten? Dan was er sprake van een conflict tussen de gouverneur-generaal en de Volksraad. In de Wet op de Indische staatsinrichting waren daarvoor twee regelingen voorzien. Bij de z.g. lange conflicten-regeling vroeg de gouverneur-generaal de Volks raad de afgewezen ontwerp-ordonnantie binnen zes maanden opnieuw in behandeling te nemen — werd zijn voorstel dan voor de tweede maal verworpen, dan kon hij de ordonnantie laten vaststellen door de Kroon bij algemene maatregel van bestuur; bij de z.g. korte conflicten-regeling, alleen toe te passen in dringende gevallen, kon de gouverneur-generaal de betrokken ordonnantie op eigen gezag vaststellen, maar tegen zodanig besluit, alsook tegen elke ordonnantie, kon de Volksraad in beroep gaan bij de Kroon.1 In laatste instantie was het bij conflicten dus steeds de Kroon die besliste — welnu, deze instantie, hoewel bevoegd van het inzicht van de gouverneur-generaal af te wijken, besliste dan steeds conform dat inzicht.2
Wij voegen aan dit alles nog toe dat ordonnanties van de gouverneur- generaal óók door de Kroon geschorst en bij de wet, met medewerking dus van Tweede en Eerste Kamer, vernietigd konden worden; die be voegdheid werd nimmer toegepast. Intussen onderstreepte zij wèl dat het Indische staatsbestel formeel ondergeschikt was aan het Nederlandse.
Met name in de jaren '30 rees in Indië ook bij Nederlanders en Indische Nederlanders verzet tegen die onderschikking. Er werd in hun kringen gemeend dat Indië vooral met de wijze waarop het de gevolgen van de diepe wereldcrisis had opgevangen, opnieuw aangetoond had op eigen benen te kunnen staan en dat het parlement in Den Haag de deskundigheid miste om over Indische aangelegenheden mee te oorde len. Het meespreken door Den Haag kostte ook, zo werd gemeend, te veel tijd. Veler gedachten gingen in de richting van een fundamentele wijziging van de verhouding tussen Nederland en Indië in dier voege dat Indië binnen het geheel van het koninkrijk zelfstandig zou worden — er werd in '41 een plan voor ontworpen dat in hoofdlijnen met van Starkenborgh besproken was; het voorzag in de oprichting, na de oorlog, van een Rijksraad waarin Nederland, Nederlands-Indië, de Antillen en Suriname zouden zijn vertegenwoordigd en die het beleid op gebieden van gemeenschappelijk belang (het buitenlands beleid, de defensie, de
1 Gouverneur-generaal de Jo n g e heeft in de jaren '3 2 —'3 4 ten aanzien van 1 1 op economisch gebied vallende ordonnanties de korte conflicten-regeling toegepast. 2 In de periode i 9 i 8 - ’42 zijn ca. 1 450 ordonnanties uitgevaardigd; de Volksraad is ten aanzien van 20 daarvan in beroep gegaan bij de Kroon, in alle gevallen vergeefs.
economie) zou moeten goedkeuren. Het plan kwam tegemoet aan de weergegeven wrevel maar was al in zoverre weinig reëel dat het over het hoofd zag dat de genoemde vier delen van het koninkrijk naar hun inwendige structuur wezenlijke verschillen vertoonden: Nederland was een op algemeen kiesrecht gebaseerde parlementaire democratie, Neder- lands-Indië niet; ten eerste konden aan de nogal ingewikkelde verkie zingen (wij komen er in een later hoofdstuk op terug) die de samenstel ling van de Volksraad voor een deel bepaalden (het andere deel werd door de gouverneur-generaal na raadpleging van de Raad van Neder- lands-Indië benoemd), volwassen mannen (er was vóór '41 geen actief vrouwenkiesrecht) slechts deelnemen voorzover zij om te beginnen al geen analfabeet waren; ten tweede was binnen het Indische staatsbestel de positie van de gouverneur-generaal formeel onaantastbaar en ten derde behoorden er tot zijn bevoegdheden enkele, de z.g. exorbitante rechten, die men in vredestijd elders slechts in andere koloniaal bestuurde gebieden o f in autoritair geregeerde staten aantrof.