HET BINAIRE STELSEL, EEN HISTORISCH GEFUNDEERD DOGMA

Inleiding

Door gebruik te maken van de mogelijkheden van de Bachelor Master-wet (BaMa) uit 2002 heeft NHTV het binaire landschap in het hoger onderwijs verstoord. Thans biedt de hoge-school naast hoger beroepsonderwijs zowel wetenschappelijk bachelor- als masteronderwijs aan. Hierdoor ontstond een opmerkelijke en afwijkende opleidingen portfolio in het HBO. Zeker niet alle aspecten van het binaire stelsel worden hier nu besproken. Na de verklaring van het begrip binaire stelsel en de ontstaansgeschiedenis komt de politiek-maatschappelijke context aan de orde om te adstrueren dat het binaire stelsel te kwalificeren valt als een histo-risch gefundeerd dogma. Bijzonder is, dat in de wisselwerking met de overheid, enerzijds door de BaMa-wet de speelruimte voor bestuurders werd vergroot, maar aan de andere kant werd door diezelfde overheid vastgehouden aan de binariteit. In andere hoofdstukken en paragra-fen wordt in grote lijnen het chronologisch overzicht betrefparagra-fende de ontwikkelingen in het overheidsbeleid besproken en wordt vermeld waarom het bestuurlijk-strategisch noodzakelijk was, dat NHTV het binaire landschap verstoorde. Deze paragraaf vervolgt met een overzicht van de aantasting van de validiteit van het binaire stelsel in de loop van de jaren. Vanuit ver-schillende invalshoeken wordt aangetoond dat deze term aan slijtage onderhevig is geweest en nu in wezen achterhaald is. Afgesloten wordt met de presentatie van een bruikbaar alterna-tief en de tussenbalans. In hoofdstuk 9.8 wordt de conclusie geformuleerd.

Begrip binaire stelsel

Onder het binaire stelsel wordt gewoonlijk verstaan, dat het hoger onderwijs in Nederland door twee instellingen wordt aangeboden, namelijk universiteiten en hogescholen. Twee gelijkwaardige, maar niet gelijksoortige onderdelen van het hoger onderwijs. Het betreft hier dus een onderscheid in de institutionele, organisatorische of in de systeemstructuur - de soort instellingen - , dat het hoger onderwijs kenmerkt. Beide instellingen kennen een andere wet-telijke ontstaansbasis en het heeft tot de Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW, 1992) geduurd, voordat beide typen een gezamenlijke wettelijke grondslag kregen. Naast eerdere pogingen om meer samenhang te realiseren tussen het HBO en het WO was er het idee van een Kaderwet hoger onderwijs. In de periode 1980-1985 verschenen drie voorontwerpen, maar uiteindelijk werd in 1985 besloten om deze Kaderwet niet bij de Staten-Generaal in te dienen (7). Het HBO kwam in de WHW terecht vanuit de Nijverheidsonder-wijswet, de Mammoetwet en de Wet op het Hoger Beroepsonderwijs. Het WO kende onder meer eerst het Organieke Besluit, de Hoger onderwijswet en de Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs. In 2002 maakte de BaMa-wet het mogelijk, dat hogescholen Wetenschappelijk Onderwijs aanboden en universiteiten Hoger Beroepsonderwijs, weliswaar onder andere con-dities. In de WHW is dit ook verankerd.

Vrijlandt (2006, p. 87) merkt op, dat het mogelijk is om de Open Universiteit tot een derde variant te rekenen en dan kan gesproken worden over een trinair stelsel. Hij oppert zelfs de mogelijkheid om de aanduiding quartair stelsel te hanteren als de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschap-pen als aparte vormen van hoger onderwijs worden beschouwd.

Van Wieringen (1996, p. 254) vermeldt naast de binaire structuur van het hoger onderwijs een trinaire of ternaire structuur, omvattende onderzoeks/technologische instituten, universiteiten en hogescholen.

Van Dale (1992, p. 667) geeft als derde omschrijving van dogma: “vastomlijnd, aan geen bere-denering meer onderworpen leerstelling op niet-religieus gebied”.

Het begrip binair stelsel is vastomlijnd, namelijk de dichotomie universiteiten versus hoge-scholen, maar opvallend genoeg werd en wordt deze tweedeling door allerlei bewindsperso-nen toch voortdurend beredeneerd en gelegitimeerd. Zie hiervoor ook hoofdstuk 9.8. In 1996 vermeldt Van Wieringen (1996, p. 254) “de binaire optie is door geen van de bewinds-lieden tot nu toe verlaten”. Leune (2007, p. 45) vermeldt, dat de binariteit formeel nimmer is afgezworen. In het boek ‘Evenwicht zonder sturing’ (Kwikkers, 2005, p.79) staat: “Ondanks de verschillende perspectieven op de precieze invulling van het beleid, stond in de visies van de onderwijsministers altijd als een paal boven water dat het binaire stelsel gehandhaafd zou moeten blijven“. Ook Bronneman (2011a, p. 42) beschrijft, dat in de jaren ’90, ondanks het opnemen van het HBO en WO in één wet, het stelsel binair van karakter bleef. Constateringen die ook nu nog volstrekt valide zijn. McDaniel (1985) komt na een zeer grondige literatuur-studie naar het overheidsstreven tot vergroting van de samenhang in het hoger onderwijs (HBO, WO en OU) over de periode 1969-1985 op pagina 139 tot de conclusie, dat “ingrijpende verandering in de regelgeving in het hoger onderwijs een zaak is van zeer lange adem” Een tweetal oorzaken van inhoudelijke aard zijn proces vertragend gebleken. Over het idee van een samenhangend stelsel van hoger onderwijs bestond grote consensus, maar de vraag wat het nu precies was en hoe dat samenhangend stelsel moest worden bereikt, bleek een tot op heden onoplosbaar geschilpunt”. Waarbij opgemerkt moet worden, dat onder tot op heden 2014 kan worden verstaan.

In dezelfde publicatie memoreert McDaniel (1985, p. 67 - 68) ook een opmerking van het Kamerlid Dees (VVD) bij de plenaire behandeling van het wetsontwerp wederzijdse doorstro-ming, dat op 22 maart 1977 werd ingediend. Het Kamerlid memoreerde de gang van zaken ten aanzien van de ontwikkeling van het stelsel in het hoger onderwijs in de toekomst. “Veel succes heeft dat, afgezien van een beperkt aantal specifieke experimenten, nog niet opgele-verd. In het algemeen is er slechts sprake geweest van een in ons land niet ongebruikelijk stra-mien: studiecommissies die elkaar opvolgden, voorontwerpen van wet die in de ijskast werden geplaatst en nota’s die te zwaar of te licht werden bevonden” (McDaniel, 1985, p. 65 - 66). Ook deze constatering is in 2014 nog valide. Dezelfde auteur vermeldt, dat het regeringsstandpunt van 17 november 1979 met betrekking tot het rapport van de Commissie Voorbereiding Open Universiteit (OU) stelde “De OU zal een brugfunctie kunnen vervullen tussen HBO en WO: In de OU zal de tweedeling tussen HBO en WO moeten worden doorbroken” (McDaniel, 1985, p. 94).

Ontstaansgeschiedenis

Mede op basis van de studies van Idenburg (1964) en Boekholt & De Booij (1987) is het verdedigbaar om te stellen, dat de oorsprong van het binaire stelsel, evenals het onderscheid tussen het algemeen voortgezet onderwijs en het beroepsonderwijs, teruggaat tot Thorbecke (1798-1872) (8). Bronneman (2011a, p. 125) stelt dit “is een stelselkenmerk dat gedeeltelijk

in het verlengde ligt van de sterke scheiding tussen het algemeen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs op secundair niveau”.

“Wij doen aan Thorbeckes wetgevend genie niet af, wanneer wij vaststellen, dat hij naar de geest van zijn tijd het onderwijs nog als een standsmatig opgebouwd geheel heeft be-schouwd. Er is, naar zijn visie, een opleiding voor de geleerde stand en deze begint bij het gymnasium. Zij vormde een apart ‘stelsel’. De universiteiten kunnen immers onmogelijk berei-ken wat zij bestemd zijn om te bereiberei-ken, wanneer er niet is ‘eenheid van stelsel, voorzetting in een reeks, van studie en oefening van het gymnasium tot de hoogeschool’” (Idenburg, 1964, p. 156). Voor de duidelijkheid moet hier worden vermeld, dat de term ‘hogeschool’ pas in 1876 door de term ‘universiteit’ werd vervangen (Idenburg, 1964, p. 440).

Naast het hoger onderwijs (gymnasium en universiteit) bestond het middelbaar onderwijs (1863), waarop de Polytechnische School, aansloot. Deze school werd bij Koninklijk Besluit van 20 juni 1864 op grond van de Middelbaaronderwijswet ingesteld. Thorbecke vond dat deze instelling niet diende te behoren tot het hoger onderwijs. “Er was een groot verschil tussen een vorming ‘geheel en al voor behoeften van den tegenwoordigen tijd, voor diensten, aan de tegenwoordige maatschappij te bewijzen in technische of oeconomische vakken’ en de ‘opleiding tot zelfstandige beoefening van de wetenschap als kennis of wetenschap, onafhan-kelijk daarvan, of men later zijn leven enkel daaraan wijde’”(Idenburg, 1964, p. 215 - 216). Pas in 1905 werd de Polytechnische Hogeschool te Delft, als Hogeschool Delft in het kader van de Hoger Onderwijswet, opgenomen in het hoger onderwijs. In 1913 gebeurde dit met de Handels Hogeschool in Rotterdam. In 1917 werd het landbouwonderwijs te Wageningen en veeartsenijkundig onderwijs te Utrecht uit de Middelbaaronderwijswet gehaald en geplaatst in de Hoger Onderwijswet (Groen, 1983, p. 52).

Het middelbaar onderwijs was bestemd voor de zogenaamde burgerstand. Deze burgerij werd onderscheiden in de eenvoudige en in de gezeten burgerstand. Voor de eerste groep was een tweejarige cursus met praktisch onderwijs voldoende. Voor de tweede groep kwamen de hogere burgerscholen, die algemene beschaving gaven, met een driejarige en vijfjarige cursus. Ook de middelbare meisjesschool (MMS) met een vijfjarige cursus was opge-nomen in de Middelbaaronderwijswet.

In het rapport betreffende het deelonderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau in het kader van het Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen (TK, 2007-2008, 31007, nr. 7) wordt op bladzijde 15 geconcludeerd, dat de onderwijswetgeving van Thorbecke (1863) weer-spiegelde dat Nederland in die tijd een standensamenleving was en het voortgezet onderwijs daarnaast ook sterk seksespecifiek van aard was.

Idenburg (1964, p. 156) concludeert dat “Ons schoolwezen ook toen wettelijk naar het ‘dual system’ opgetrokken was”. Van ’t Riet (2013, p. 18) memoreert dat de toenmalige scheiding tussen hoger en middelbaar onderwijs als een residu van de 19de eeuw ten grondslag ligt aan ons binaire hoger onderwijsstelsel.

Deze opzet paste geheel in de toenmalige manier van hiërarchisch denken. De schoolcarrière werd bepaald door afkomst, gender en financiën. De sociale status van het gezin bepaalde de schoolkeuze. Gymnasium en universiteit werden gezien als een doorlopende leerlijn.

Thorbecke zag een duidelijk verschil in de betekenis van de wereld van de ‘geest ‘ (geleerde vorming) en van de wereld van de ‘zaak’ (algemene, vooral economische vorming). De beno-digde vormen van onderwijs voor deze twee werelden waren onverenigbaar. Als gevolg van het denken in standen, moest volgens Thorbecke voor de elite - een kleine minderheid van de samenleving - de hoogste ambtelijke functies beschikbaar zijn en moest deze klasse zich verre houden van het alledaagse beroepsleven (Boekholt & De Booij, 1987, p. 181).

Op basis van het bovenstaande kan voorzichtig worden geconcludeerd, dat door Thorbecke de fundamenten zijn gelegd voor het binaire stelsel. Gebaseerd op de scheiding tussen ‘elite’ en ‘burgerij’, tussen ‘geest’ en ‘zaak’ en tussen de ‘hoogst ambtelijke functies’en ‘beroeps- en praktische functies’.

Waarschijnlijk is hierop mede van invloed geweest het gegeven, dat Thorbecke geboren werd in een half-Duitse familie en na zijn promotie als privaatdocent in Duitsland werkzaam is ge-weest. Hierdoor is hij in aanraking geweest met de ‘Duitse universiteit’, waar de opvatting was, dat voor toegepaste wetenschappen geen plaats was. Dit sloot aan bij de opvattingen van Wilhelm von Humboldt (1767-1835) (9), dat het hoofddoel van universitair onderwijs weten-schappelijke vorming moest zijn (Wikipedia, 13 mei 2014).

Aantasting van de validiteit

Wanneer we uitgaan van het door Thorbecke gelegde fundament voor het binaire stelsel, is het interessant de vraag te beantwoorden, of in de loop van de jaren hierin geen scheuren zijn opgetreden. Staat het historisch gefundeerd begrip binariteit nog overeind, of is dit toch diffuus geworden? Met andere woorden, is de validiteit van de binariteit overeind gebleven? Vanuit verschillende invalshoeken worden hieronder dienaangaande allerlei ontwikkelingen besproken. Generaliserend worden deze ontwikkelingen aangeduid als de ‘vocational en aca-demic drift’. Op de hierna volgende bladzijde worden deze termen verklaard.

Het is evident, dat door de democratisering van het hoger onderwijs het aantal studenten na de periode van wederopbouw enorm toenam en ook het elitaire karakter van de universiteiten verdween. In de jaren ’60 werd deze groei aan studenten als problematisch gezien, omdat het de financiering in gevaar zou brengen. De toevloed aan studenten zou moeten worden opgevangen door het HBO, dat een lagere bekostiging kende. Ook de verticale doorstroming van HBO’ers werd toen als onwenselijk gezien. Deze ontwikkelingen worden hier niet verder besproken, want nu wordt verder ingezoomd op de inhoudelijke componenten van het oplei-dingsaanbod en op het relevante overheidsbeleid.

In 1901 trad het kabinet Kuyper aan. Bij Koninklijk Besluit stelde Kuyper, als minister van Bin-nenlandse Zaken, in 1903 de Staatscommissie voor de reorganisatie van het onderwijs in. Deze commissie moest voorstellen doen tot reorganisatie van het lager, middelbaar en hoger onderwijs, evenals werden voorstellen verwacht om te komen tot een betere ineenschakeling van de delen van het onderwijs. Door deze laatste opdracht werd de commissie al gauw de ‘Ineenschakelings-commissie’ genoemd. Pas op 25 april 1910 bracht de commissie verslag uit van het onderzoek. De commissie zag het verschil tussen universiteit en hogeschool in het verschil in het omgaan met de wetenschap. De universiteiten waren gericht op de beoefening van de zuivere wetenschap en de hogescholen op toepassing ervan. Idenburg (1964, p. 441 - 443) vermeldt, dat sinds het uitbrengen van het rapport het Wetenschappelijk Onderwijs

al-leen maar argumenten heeft aangedragen, welke het standpunt van de commissie aantastte. Als voorbeelden werden de ’kunde-opleidingen’ in het WO genoemd en het binnendringen van de wetenschap in de hogescholen. Idenburg (1964, p. 436) beschrijft dat de universiteiten door de infiltratie van beroepsopleidingen een ambivalent karakter hebben gekregen. Samenvattend stelt Idenburg (1964, p. 443) in het kader van bovengenoemd verslag uit 1910, dat “Hogescholen veeleer een bepaald deelgebied van de wetenschap representeren, dat in zichzelf zeer omvangrijk kan zijn, tegenover het streven naar de beoefening van het geheel van de wetenschappen, hetwelk de universiteit eigen is”.

Concluderend besluit Idenburg (1964, p. 443): “Het moge echter tevens duidelijk zijn gewor-den, dat dit verschil bezig is geantiqeerd te raken”.

In 1992 vond het vijfde lustrumcongres plaats van het IOWO (10) over: ‘Het eigen karakter van het HBO en het WO: Blijft het binaire systeem bestaan?‘. Als vervolg hierop werd in 1993 de publicatie uitgebracht ‘Het binaire stelsel een non-issue?’ (Hulshof, 1993). In deze publicatie of bundel, welke is te zien als een overzicht van de stand van zaken anno 1992/93, geven meer-dere auteurs vanuit hun eigen invalshoek hun visie op het binaire stelsel.

Vermeld wordt in een bijdrage, dat sinds de STC-nota “Het HBO zich naar niveau heeft ontwik-keld, in de ene sector meer dan in de andere, in de richting van het wetenschappelijk onder-wijs. Deze tendens komt onder andere tot uiting in de toenemende nadruk op theoretische vakken en veralgemenisering van het onderwijs. Daarnaast kan worden geconstateerd dat in de praktijk de studentenpopulaties van beide categorieën elkaar in studiecapaciteiten overlap-pen en dat afgestudeerden deels vergelijkbare functies vervullen. Van de andere kant zijn er binnen universiteiten steeds meer opleidingen ontwikkeld met een duidelijke beroepscom-ponent, de zogenaamde ‘kunde-opleidingen’. Dit impliceerde een oriëntatie en gerichtheid op de beroepenwereld en de invoering van stages. Deze ontwikkeling is door de overheid eerder gestimuleerd dan ontmoedigd” (Hulshof, 1993, p. 3 en 11). Een ontwikkeling die het stempel kreeg ‘vocational drift’ of ‘HBO-isering’.

Hogescholen werd verweten, dat zij streven naar een ‘academic drift‘. Hieronder werd dan verstaan het streven om kenmerken en ambities van het WO te kopiëren, waarbij verwezen werd naar het doen van onderzoek en het aanbieden van masteropleidingen, dikwijls toen nog via U-bocht-constructies, de zogenaamde Engelse route. Ook wordt beschreven, dat op één plaats in Nederland een gemeenschappelijke propedeuse heeft bestaan voor zowel een WO- als een HBO-opleiding in de economische sector. Evenals er experimenten bestonden voor gecoördineerde propedeuses HBO-WO.

In de publicatie worden verder onderstaande ongerijmdheden genoemd (Hulshof, 1993, p. 5), namelijk de gelijkheid in opleidingsduur tussen HBO en WO, daarnaast dat de verschillen in zwaarte tussen WO en HBO minstens even groot zijn als binnen WO en HBO zelf. De overlap in type opleidingen tussen universiteit en hogeschool, waarbij alleen de zuiver wetenschappe-lijke en de specifiek beroepsgerichte opleidingen niet in beide typen opleidingen voorkomen. Hierdoor is er geen garantie dat het WO een zuiver wetenschappelijke opleiding biedt en het HBO een specifiek beroepsgerichte. Beide diploma’s worden van eenzelfde niveau geacht.

Vastgesteld werd (Hulshof, 1993, p. 61 - 62), dat een aantal opleidingen op de universiteiten naar hun aard niet paste bij de aard van de aanbiedende instelling. Naast recente voorbeelden, zoals bestuurs- en bedrijfskunde en communicatiewetenschappen, worden ook traditionele opleidingen genoemd, zoals die van tandarts, arts en jurist. Deze worden getypeerd als uni-versitaire hogere beroepsopleidingen. Een beeld dat later nog verder vertroebeld is door het aanbieden in het HBO van toegepaste psychologie, toegepaste gerontologie en rechten. Van Vught (1993, p. 95) verwachtte bij ongewijzigd beleid een imploderen van het binaire stel-sel, omdat het Nederlandse hogeronderwijsbeleid geen antwoord had op de processen van ‘academic en vocational drift’. Er vond geen onderkenning plaats van de optredende neiging van de instellingen tot wederzijdse grensoverschrijding. Een beweging die voorkwam uit het streven naar een zo hoog mogelijk niveau van prestige en naar een voldoende aantal studen-ten. Vastgesteld wordt echter dat het imploderen tot op heden niet is geschied.

Leijnse (opening Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN), 6 september 1999) sprak bij de gezamenlijke opening van het academisch jaar van de HAN en Katholieke Universiteit Nijmegen in 1999 zijn mening uit, dat het binaire stelsel beter kon verdwijnen, omdat het tot veel verspilling en verwarring leidde (11). Volgens zijn mening was het HBO op grond van de vraag uit de arbeidsmarkt in meer wetenschappelijke richting opgeschoven. Het waren nu opleidingen geworden van brede professionals, die naast basiskennis en -vaardigheden vooral beschikten over het vermogen samen te werken met andere disciplines. Daarbij kwam dat HBO-studenten zich wilden ontwikkelen. De hogescholen kwamen door de ontwikkeling van bachelor- en masteropleidingen, kwaliteitsverbetering door de accreditering, professionalise-ring van de docenten en door de uitbouw van het onderzoek volgens Leijnse in een open en gelijkwaardige concurrentie met de universiteiten.

Leune (2007, p. 43 - 48) vermeldt, dat bij de totstandkoming van de Wet HBO in 1986 de be-hoefte ontstond om het verschil tussen beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs te benadrukken. Dit onderscheid was volgens hem lastig te formuleren en wel omdat er begrips-matig een vreemde tegenstelling werd geschapen. “Tal van opleidingen in het wetenschap-pelijk onderwijs hebben een uitgesproken en onvermijdelijk beroepsgericht karakter; denk aan de opleiding van architecten, artsen, bedrijfskundigen, ingenieurs, accountants, notarissen en juristen, terwijl het voor de kwaliteit van hogere beroepsopleidingen nuttig zo niet noodzake-lijk is om gebruik te maken van wetenschappenoodzake-lijke inzichten”.

Legitimatie voor de binariteit in het hoger onderwijs was volgens Leune gefundeerd in de aanwezige niveaudifferentiatie, die lag in het verlengde van de instroom van leerlingen vanuit het MBO/HAVO enerzijds en het VWO anderzijds. Legitimatie van deze niveaudifferentiatie zag hij weer bevestigd worden in de gedifferentieerde behoeftes binnen het arbeidsbestel. Met betrekking tot het overheidsbeleid merkte Leune (2007) op, dat de rijksoverheid de afge-lopen veertig jaar weinig gedaan had om het onderscheid tussen het WO en het HBO vorm en inhoud te geven dan wel intact te laten. Het beleid was gericht op het elimineren van de binariteit, ook wel aan te duiden als institutionele deprofilering. Hierbij kon gedacht worden aan het beleid op het gebied van de nomenclatuur, de bekostiging, de taakstelling en de titulatuur van afgestudeerden.

Verder wees hij op de passieve houding van de rijksoverheid om het HBO tot de orde te roepen, bijvoorbeeld door het oneigenlijke aanbod van wetenschappelijk onderwijs. Tot slot kwalificeerde Leune het wetsontwerp van de Wet Hoger Onderwijs en Onderzoek (2005) van staatssecretaris Rutte als een verdere vertroebeling van het binaire stelsel en de WHOO zou op termijn tot het opblazen hiervan hebben geleid. Van ’t Riet (2013, p. 145 - 148) stelt onder de titel ‘Binariteitsreductie’ het volgende.

“Het hoger onderwijs, dat traditioneel is gescheiden in wetenschapsgericht en beroepsgericht onderwijs, groeit sinds de jaren ‘90 langzaam naar elkaar. Deze ontwikkeling doet zich voor in