2.1. Nalevingskloof (btw-kloof)
De capaciteit van de belastingdiensten om belasting over de toegevoegde waarde (btw) te innen, is een urgente zaak voor de lidstaten, de EU, de Europese bedrijven en de burgers. De btw levert een essentiële en grote bijdrage aan de nationale begrotingen van de lidstaten6 en is een belangrijke bron van eigen middelen van de EU-begroting. De verschuldigde, maar door de belastingdiensten niet geïnde btw werd in 2019 echter geschat op
6 De belastingen over de toegevoegde waarde maken gemiddeld ongeveer 7 % van het bbp uit (circa een vijfde van de totale Btw-registratie
134 miljard EUR in nominale termen en op 10,3 % uitgedrukt als percentage van de totale verschuldigde btw7 (Afbeelding 1). Dit wordt de “btw-kloof” genoemd: het verschil tussen de totale verschuldigde btw en het door de belastingdiensten van de lidstaten daadwerkelijk geïnde bedrag, dat als zodanig de gederfde btw-inkomsten ten opzichte van een theoretische btw-berekening weergeeft. De Commissie berekent en publiceert de btw-kloof jaarlijks8 met het oog op het verzamelen van vergelijkbare gegevens en indicatoren over de omvang van de derving van btw-inkomsten. De btw-kloof betreft een schatting van het inkomstenverlies om redenen die in vier brede categorieën kunnen worden ingedeeld: 1) btwfraude en btwontduiking, 2) btwontwijkingspraktijken en -optimalisering, 3) faillissementen en financiële insolventies en 4) administratieve fouten. Voorts moet worden opgemerkt dat de btw-kloof wordt geschat op basis van nationale statistieken9. Tot slot is de bestuurlijke capaciteit van de lidstaten om naleving te vergemakkelijken en btw-fraude te bestrijden in dit verband een zeer belangrijke factor. Hoewel elk van deze redenen voor de btw-kloof om een andere beleidsreactie vraagt, kan de kloof zelfs onder optimale omstandigheden niet volledig worden weggewerkt, bijvoorbeeld wat betreft gederfde btw als gevolg van faillissementen en financiële insolventies. Het kwantificeren en monitoren van de btw-kloof kan helpen om doelgerichte maatregelen te ontwikkelen en de effectiviteit ervan te controleren. Als zodanig kan de kloof worden beschouwd als een indicator voor het meten van de doeltreffendheid van de btw-invorderings- en -nalevingsmaatregelen in elke lidstaat.
Afbeelding 1: Ontwikkeling van de btw-kloof in de EU
Bron: Europese Commissie (2021) — Btw-kloof in de EU - Verslag 2021
Hoewel het EU-brede beeld in de loop der tijd een verbetering laat zien, lopen de statistieken bij een onderlinge vergelijking tussen de lidstaten sterk uiteen, variërend van 1 % tot 35 % van de totale theoretisch verschuldigde btw in een lidstaat (Afbeelding 2). Er zijn goede voorbeelden waaruit blijkt dat er vooruitgang kan worden geboekt en dat de btw-kloof kan worden verkleind: over het geheel genomen is de btw-kloof ten opzichte van 2018 in 18 lidstaten kleiner geworden. Naast Kroatië en Cyprus is de btw-kloof het sterkst afgenomen in Griekenland, Litouwen, Bulgarije en Slowakije. In deze vier landen is de btw-kloof gedaald met 2,2 % tot 3,2 % (–3 procentpunten). Een andere groep landen bestaat uit Zweden, Finland en Estland. In deze lidstaten wordt het verlies aan btw-inkomsten al jarenlang geschat op minder dan 5 % van de verschuldigde btw. De toename van de btw-kloof was, afgezien van Malta, het grootst in Slovenië (+3 procentpunten) en Roemenië (+2,3 procentpunten).
7 Btw-kloof in het EU-verslag 2021.
8 De door de Commissie gemaakte schatting van de btw-kloof is gebaseerd op een top-downmethode en op door de lidstaten verstrekte gegevens over de nationale rekeningen en ingediende eigen middelen (d.w.z. btw-staten). Deze cijfers worden gebruikt om een schatting te maken van de btw die theoretisch verschuldigd is geworden in de verschillende subaggregaten van de economie ten opzichte van de daadwerkelijk geïnde btw.
9 De voor de berekening van de btw-kloof gehanteerde methode berust op cijfers uit de nationale rekeningen die worden opgesteld door de nationale statistische instanties. Aanvullende gegevens die kunnen worden gebruikt om tot een nauwkeurigere schatting van de
btw-0,0%
% van totale verschuldigde btw (rechter as)
Afbeelding 2: Btw-kloof als aandeel van de totale verschuldigde btw, 2018 en 2019 — in %
Noot: De gegevenslabels hebben betrekking op de btw-kloof als aandeel van de totale verschuldigde btw in 2019 Bron: Europese Commissie (2021) — Btw-kloof in het EU-verslag 2021
De verschillen in de schattingen van de btw-kloof tussen de lidstaten weerspiegelen de verschillen wat betreft belastingnaleving, -fraude en -ontwijking, faillissementen, insolventies en bestuurlijke capaciteit. Hoewel ook andere factoren, zoals de economische ontwikkeling en de organisatie van de nationale statistieken, van invloed zijn op de schattingen, geven de omvang van en vooral de trend in de btw-kloof een indicatie van de prestaties van de nationale belastingdiensten.
Tabel 1: Btw-kloof voor 2016-2019 (in miljoen EUR en als percentage van de totale verschuldigde btw)
Jaar
Jaar Lid- staat
2016 2017 2018 2019
Miljoen E
UR % Miljoen E
UR % Miljoen E
UR % Miljoen E
UR %
Hongarije 1 748 14,2 % 1 891 13,9 % 1 261 8,9 % 1 483 9,6 %
Malta 244 25,6 % 225 21,7 % 203 18,1 % 287 23,5 %
Nederland 2 651 5,3 % 3 190 6,0 % 3 039 5,5 % 2 660 4,4 %
Oostenrijk 2 466 8,3 % 2 605 8,4 % 3 033 9,4 % 2 895 8,7 %
Polen 7 880 20,3 % 6 810 15,8 % 5 288 11,6 % 5 379 11,3 %
Portugal 2 123 11,9 % 1 847 9,9 % 1 759 9,0 % 1 609 7,9 %
Roemenië 6 453 37,0 % 6 797 36,8 % 6 258 32,7 % 7 411 34,9 %
Slovenië 186 5,3 % 142 3,9 % 163 4,1 % 298 7,1 %
Slowakije 1 360 20,0 % 1 206 16,9 % 1 414 18,3 % 1 313 16,1 %
Finland 985 4,8 % 1 320 6,1 % 884 4,0 % 646 2,9 %
Zweden 1 228 2,8 % 1 713 3,7 % 1 483 3,3 % 597 1,4 %
Verenigd Koninkrijk 20 102 10,7 % 20 714 11,3 % 19 835 10,5 % 17 176 8,9 %
EU 144 452 12,1 % 145 698 11,5 % 141 059 11,1 % 134 436 10,3 %
Bron: Europese Commissie (2021) — Btw-kloof in de EU
Van de 28 lidstaten nemen er 25 schattingen van de btw-kloof op in hun verschillende methoden voor het monitoren van de omvang van de onjuiste rapportage (met als uitzondering Duitsland, Malta en Zweden).
Veertien lidstaten maken gebruik van zowel interne schattingen als van schattingen van de Commissie, terwijl acht lidstaten, namelijk Tsjechië, Ierland, Spanje, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Oostenrijk en Portugal, zich uitsluitend baseren op de EU-cijfers. Bulgarije, Estland en het Verenigd Koninkrijk gebruiken uitsluitend hun interne schattingen. De Commissie handhaaft de aanbeveling uit het vorige verslag dat de lidstaten moeten investeren of blijven investeren in het schatten van hun eigen btw-kloof en dat zij deze nader moeten analyseren.
Door inzicht te verwerven in de btw-kloof, kunnen nationale beleidsmakers het effect van hun beleidsmaatregelen meten en deze aanpassen om de btw-naleving te verbeteren.
Enkele lidstaten (11/28) hebben hun interne schattingen van de btw-kloof doorgegeven. In het algemeen waren er geen significante verschillen (gemiddeld 1-2 procentpunten) tussen de interne schattingen en de schattingen van de Commissie. Dit toont eens te meer de juistheid aan van de door de Commissie gepubliceerde jaarcijfers.
Bijna alle lidstaten zijn van mening dat de studies en schattingen van de btw-kloof nuttig zijn om meer inzicht te krijgen in de omvang van de onjuiste rapportage van btw-verplichtingen, maar de mate van waardering varieert.
Er zij op gewezen dat lidstaten die niet veel investeren in het schatten van de btw-kloof, een schatting wel nuttig achten, maar in mindere mate.
Afbeelding 3: Perceptie van het nut van de schattingen van de btw-kloof in relatie tot de nalevingswerkzaamheden van de belastingdiensten in de lidstaten
Vraag 4.8: “In hoeverre hebben de studies/schattingen van de btw-kloof uw belastingdienst geholpen om uw toekomstige nalevingswerkzaamheden doelgerichter te maken?”
Bron: Europese Commissie (2019) — Enquête naar de administratie, inning en controle van de btw 2.2. Effect van de btw-kloof op de eigen middelen
De eigen btw-middelen voor de begroting van de Unie worden geheven op de btw-grondslag van elke lidstaat.
De btw-grondslagen worden eerst geharmoniseerd overeenkomstig de EU-regels voordat de te betalen eigen btw-middelen worden berekend10. Hetzelfde percentage wordt vervolgens geheven op de geharmoniseerde grondslag van elke lidstaat, die echter maximaal 50 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaat bedraagt11.
De prestaties van de btw-administratie in de lidstaten zijn rechtstreeks van invloed op de inkomsten van de EU.
Aangezien de door elke lidstaat geïnde netto-btw-inkomsten worden gebruikt om de geharmoniseerde grondslag vast te stellen, is de btw-kloof van invloed op zowel de inkomsten van de lidstaten als op de eigen btw-middelen van de EU. Juridisch gezien heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een duidelijk verband gelegd tussen de inning van de btw op nationaal niveau en de beschikbaarheid van de overeenkomstige middelen voor de EU-begroting12.
Het aandeel van op de btw gebaseerde bijdragen is in de loop der tijd afgenomen en elke daling van de eigen btw-middelen moet worden gecompenseerd door een overeenkomstige stijging van de op het bni gebaseerde bijdragen13, die door elk van de lidstaten worden betaald.
De cijfers van de btw-kloof in de lidstaten kunnen worden beschouwd vanuit verschillende invalshoeken, zoals het percentage van de kloof of de omvang ervan in absolute waarde, die allemaal hetzelfde algemene beeld van de misgelopen inkomsten geven.
10 Om de verstoringen als gevolg van uiteenlopende tarieven en -structuren in de lidstaten tot een minimum te beperken, is de btw-grondslag hypothetisch geharmoniseerd met het oog op de berekening van de eigen middelen. Deze geharmoniseerde btw-btw-grondslag wordt berekend door het totaal van de door elke lidstaat geïnde jaarlijkse netto-btw-inkomsten te delen door het gewogen gemiddelde btw-tarief, waarmee de tussentijdse btw-grondslag wordt verkregen. De tussentijdse grondslag wordt vervolgens aangepast met positieve of negatieve compensaties.
11 Deze regel is bedoeld om te voorkomen dat minder welvarende lidstaten met een hoger verbruiksaandeel een bedrag moeten afdragen dat niet in verhouding staat tot hun bijdragevermogen (zodat de regressieve aspecten van op de btw gebaseerde middelen worden verholpen). In een land met een relatief lagere welvaart zullen immers het verbruik en daarmee de btw een hoger percentage van het nationaal inkomen uitmaken. Vijf lidstaten (Kroatië, Cyprus, Luxemburg, Malta en Slovenië) hebben van de maximering van 50 % geprofiteerd.
12 Arrest van het Hof van Justitie van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105, punt 26: “[…] de ontvangsten omvatten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens voorschriften van de Unie, er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de btw-ontvangsten met inachtneming van het toepasselijke Unierecht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige btw-middelen van de begroting van de Unie, aangezien elk mankement in de inning van de btw-ontvangsten potentieel tot verlaging van de btw-middelen van de Unie leidt”.
13 De bni-middelenbron is een aanvullende bron van eigen middelen, die de ontvangsten verschaft welke in een begrotingsjaar nodig zijn 21%
46%
29%
4%
In hoge mate(BG, EL, HU, IT, PL, UK)
Enigszins(AT, BE, HR, CZ, DK, EE, IE, LV, LT, MT, RO, SK, ES)
Niet echt(CY, FI, DE, LU, NL, PT, SI, SE)
In het geheel niet(FR)
Afbeelding 4: Btw-kloof in de EU in gemiddelde waarde over de verslagperiode a. Btw-kloof als percentage van de totale verschuldigde btw b. Btw-kloof in miljoen EUR
Bron: Europese Commissie (2021) — Btw-kloof in de EU
2.3. Btw-administratie en nalevingslasten voor bedrijven
Hoewel de beginselen van de btw zijn geharmoniseerd, kunnen de regels in verschillende lidstaten op verschillende wijze worden vastgesteld en toegepast, waardoor de nalevingslasten voor het bedrijfsleven sterk uiteenlopen.
De doelmatigheid en doeltreffendheid van de belastingdiensten beïnvloeden zowel de kosten van de belastinguitvoering voor de overheid als de nalevingskosten voor het bedrijfsleven. Aangezien de btw een groot deel van de administratieve lasten voor bedrijven uitmaakt, is het even belangrijk om de kwaliteit van de btw-administratie te verbeteren. De beoordeling van de btw-administratieve lasten voor btw-plichtigen valt echter buiten het bestek van dit verslag.
Aanbeveling 1: Bereken en analyseer de nationale btw-kloof en de verschillende componenten ervan (intracommunautaire ploffraude, elektronische handel enz.).