Financieel beheer en verslaggeving in het Hoger Onderwijs .1 Financieel beheer

Inleiding

De Rekenkamer gaat ervan uit dat aan het financieel beheer van RWT’s dezelfde eisen gesteld mogen worden als aan het rijk: het moet ordelijk en controleerbaar zijn. Zij heeft bij tien instellingen van Hoger Onderwijs (vier universiteiten en zes hogescholen) een aantal onderdelen van het

financieel beheer onderzocht, namelijk:

• de administratieve organisatie van de financiële administratie, de personeels- en salarisadministratie en de studentenadministratie;

• het onderhoud van deze administraties;

• de rol van de accountantscontrole in het financieel beheer van de instellingen;

• De aankoop van goederen en diensten;

• Scheiding publiek – privaat.

De onderzochte instellingen variëren in grootte van minder dan 100 personeelsleden, tot omvangrijke organisaties. De meeste organisaties kennen een centraal apparaat met als kern het College van Bestuur en faculteiten waarin de verschillende studierichtingen zijn ondergebracht.

De budgetvaststelling vindt bij alle organisaties plaats in de kern van de organisatie. Het budgetbeheer is op een enkele uitzondering na aan de faculteiten opgedragen.

Een meerderheid van de instellingen kent een centrale financiële

administratie. De tendens bij enkele van de overige instellingen gaat naar centralisatie van de financiële administratie.

Enkele instellingen kennen centrale diensten als de personeels- en salarisadministratie, studentenadministratie of een facilitaire dienst.

De administratieve organisatie en de interne controle behoren bij de meerderheid van de instellingen tot de verantwoordelijkheid van de faculteiten. Een minderheid van de instellingen kent organisatie-onderdelen die specifiek zijn belast met het uitvoeren van interne controle.

Bij de instellingen vindt aansturing en toezicht op de administratieve processen in opzet plaats vanuit centraal niveau. Vaak door een controller of interne auditor die werkt vanuit de centrale financiële afdeling of de bestuursstaf.

Beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle De beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle van de financiële administratie bij de instellingen schiet te kort. Slechts een instelling heeft dat geheel op orde. Vijf instellingen hebben in het geheel geen actuele beschrijving, soms als gevolg van achterblijven bij reorgani-satie of de invoering van een nieuw financieel systeem.

De beschrijving van de administratieve organisatie van de personeels- en salarisadministratie is beter in orde. Toch ontbreekt nog bij drie instel-lingen de beschrijving.

Vier instellingen hebben hun studentenadministratie niet beschreven. De overige geheel of gedeeltelijk.

De verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de administratieve organisatie is bij alle instellingen bepaald, de helft van de instellingen had ook een organisatorische voorziening getroffen voor de uitvoering van dat onderhoud.

Accountants en financieel beheer

Nagenoeg alle accountants brengen managementletters uit aan de instellingen over onderwerpen van financieel beheer zoals de administra-tieve organisatie en de scheiding van publiek-privaat. Soms is hun behandeling van het financieel beheer bijna gelijk aan het geven van een overkoepelend oordeel.

De aanschaf van goederen en diensten

De aanschaf van goederen en diensten door instellingen vindt meestal zowel centraal als decentraal (door de faculteiten) plaats. De helft van de instellingen moedigt gezamenlijk inkopen aan. Interne regelgeving voor het bereiken van een goede prijs/kwaliteitverhouding of voor ordelijk en controleerbaar financieel beheer ontbreekt bij een meerderheid van de instellingen. Dossieronderzoek naar een aantal aanschaffingen bij acht instellingen leidt niettemin tot de conclusie dat hierbij meestal welover-wogen was ingekocht. Van twee instellingen bevatten de dossiers onvoldoende informatie.

Bij een instelling bleek in het dossieronderzoek naar een aankoop dat de functiescheiding in het aankoopproces zodanig te kort schoot dat een te groot risico voor misbruik bestond. De instelling meende de functie-scheiding goed geregeld te hebben. De Rekenkamer stelde vast dat dat voor de onderzochte aankoop niet werkte.

Inkopen blijkt aldus in de onderzochte dossiers van de meeste instellingen in orde, drie dossiers bieden op dit punt onvoldoende zekerheid.

Scheiding publiek/privaat

De marktactiviteiten van de instellingen liggen op het gebied van onderzoek, onderwijs en advisering. De interne regelgeving is hoofdza-kelijk gericht op de tariefstelling en de keuze van aan te nemen werk. De administratieve organisatie van de contractactiviteiten is bij de meerder-heid van de instellingen beschreven. Het toezicht op de werking is meestal beperkt.

Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat gewoonlijk een aanvaard-bare systematiek voor het berekenen van het tarief wordt gehanteerd. Het bewaken van de uitvoering en de vaststelling van de daadwerkelijk gemaakte kosten blijft achter. Dit geeft onzekerheid over de juistheid van de bij de tariefberekening gemaakte aannames.

Drie instellingen combineren een goede tariefstelling met inzicht in de gemaakte kosten. Een vierde doet dat soms. Bij vier instellingen ontbreekt inzicht in de kosten. Een instelling heeft noch een aanvaardbare tarief-stelling, noch inzicht in de kosten. Als niet tarief én kosten op aanvaard-bare wijze worden vastgesteld ontbreekt zekerheid omtrent al dan niet aanwenden van publieke gelden voor private activiteiten . Dit is bij zes instellingen het geval.

Universiteiten verrichten soms bewust contractonderzoek voor een niet-kostendekkende prijs. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om onderzoek voor de zogenaamde collectebusfondsen (zoals het Koningin Wilhelmina-fonds voor de kankerbestrijding). De VSNU heeft namens de universi-teiten afspraken gemaakt met de collectebusfondsen over de tariefstelling, deze voorzien niet in een integrale kostprijsberekening. De universiteiten beschouwen de inkomsten als bijdragen voor onderzoek dat toch al gewenst was. De Rekenkamer meent dat besluiten tot het aangaan van een niet-kostendekkend contract op het niveau van de faculteit of de instelling gefiatteerd moeten worden. Bij sommige instellingen gebeurt dat ook, bij andere blijft het een vakgroepsaangelegenheid.

14.3.2 Verslaggeving

Inleiding

Instellingen van Hoger Onderwijs werken met publiek geld. Over dit publieke geld moet, net zoals het rijk dat doet, verantwoording worden afgelegd. De eisen die aan die verantwoording worden gesteld zijn in beweging. De beweging hangt samen met ideeën over «goed bestuur» en ontwikkelingen in de verantwoording van het rijk zoals opgenomen in de regeringsnota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording. De Rekenkamer heeft, na een proefonderzoek, normen opgesteld waaraan verslaggeving in dit licht gezien zou moeten voldoen. Het gaat om in totaal 18 normen verdeeld over de categorieën financiële verslaggeving, bedrijfsvoering, prestaties, de organisatie en algemene normen zoals samenhang en evenwichtigheid van de verslaggeving. Sommige van de normen vloeien voort uit wettelijke vereisten, andere zijn door de

Rekenkamer opgesteld als toetsingskader. De Rekenkamer verwacht noch eist dat instellingen nu al (gezien de beweging in de verslaggeving) aan het geheel van de normen voldoen.

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de op het ministerie aanwezige jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag) van de instellingen over 1998.

Tabel 8: Overzicht eisen aan verslaggeving

EISEN AAN DE INFORMATIE OVER DE ORGANISATIE

Taken/activiteiten X

Samenstelling organisatie X

Strategische – en beleidsinformatie X

ALGEMENE EISEN AAN VERSLAGGEVING

De verslaggeving van alle instellingen voldoet aan de wettelijke eisen.

De financiële verslaggeving van twee instellingen voldoet aan alle door de Rekenkamer opgestelde normen. De overige voldoen daar nagenoeg aan:

de toelichtingen (belangrijke posten of verschillen met eerdere jaren) schieten daar te kort.

De verslaggeving over de bedrijfsvoering schiet meestal te kort op het punt van informatie over de stand van de automatisering. Over de scheiding van publieke en private activiteiten van de instelling reppen de jaarstukken nauwelijks.

De score voor de verslaggeving over prestaties is dat geen enkele

organisatie op alle onderdelen slaagt. Zeven organisaties slagen ten dele.

Drie organisaties halen een onvoldoende.

Bij de verantwoording over de geleverde prestaties vermelden weinig instellingen de mate waarin zij hun doelstellingen hebben gerealiseerd.

Streefcijfers worden niet gebruikt. Over de beleidsresultaten in een jaar is de informatie wisselend: goed, beperkt en onvoldoende komen voor. De helft van de instellingen gebruikt hierbij kengetallen, een paar doen dat goed.

Instellingen geven in beperkte mate inzicht in de relatie tussen ingezette middelen en de prestaties.

De verslagen van drie instellingen bevatten voldoende informatie over de organisatie. Vijf instellingen bieden een deel van de gewenste informatie.

Een instelling geeft geen informatie.

De informatie in de jaarstukken voldoet grotendeels aan algemene normen voor jaarverslaggeving.

14.3.3 Conclusies

De hierboven gepresenteerde bevindingen zijn aan de onderzochte instellingen voorgelegd. Deze stemden er op hoofdlijnen mee in. Het rapport is ook voor commentaar voorgelegd aan twee externe accoun-tants van de VO instellingen die in het onderzoek betrokken waren. Hun opmerkingen zijn door de Rekenkamer verwerkt in de betreffende tekst. Zij verklaarden zich verder met de weergave in het rapport te kunnen

verenigen.

De Rekenkamer concludeert dat het financieel beheer van de meeste onderzochte instellingen belangrijke tekortkomingen vertoont. Van de 10 onderzochte instellingen is er één RWT die op alle onderzochte aspecten voldoende scoort, en één waarvan het financieel beheer onder de maat is.

Bij de acht andere instellingen zijn er belangrijke tekortkomingen aan te wijzen, op het gebied van de beschrijving van de administratieve organisatie en/of de aanschaffing van goederen en diensten en/of in de financiële scheiding tussen publieke en private activiteiten. De Reken-kamer acht opheffing van de tekorten gewenst en vindt dat de Colleges van Bestuur als hoogst verantwoordelijke orgaan van de instellingen hiervoor initiatieven moeten nemen.

Naar de mening van de Rekenkamer laten de uitkomsten van dit

onderzoek zien, hoe belangrijk het is dat de minister zich een instrument schept dat voor regelmatige informatievoorziening over financieel beheer zorg draagt. Met name voor belangrijke onderwerpen als de scheiding tussen publiek en privaat zou hij zich zelf een beeld moeten vormen van de wijze waarop de publieke gelden worden beheerd. De instellingen zouden op hun beurt transparant moeten maken hoe zij omgaan met deze problematiek (kostprijsberekening, tariefstelling).

De verslaggeving van de instellingen voldoet aan de wettelijke eisen. De instellingen zijn bezig met het verder vergroten van de informatieve waarde van de jaarverslaggeving. Sommige zijn hiermee net gestart, andere zijn al enigszins gevorderd. Eén instelling (dezelfde die er bij financieel beheer bovenuit steekt) laat in de verslaggeving zien al een eind op de goede weg te zijn gevorderd. Dit goede voorbeeld verdient

navolging door de overige instellingen. De minister kan daarbij een stimulerende en voorlichtende rol spelen.

De Rekenkamer zal de verdere ontwikkeling met belangstelling volgen.

14.4 Kwaliteit review accountantscontrole VO