Individuele rekeningen voor de AOW: levert dat welvaartswinst op?
De AOW wordt, zoals bekend, gefinancierd uit een belasting die belasting-betalers jonger dan 65 jaar afdragen. Dit zogenoemde omslagstelsel gene-reert een ‘rendement’ op de afgedragen AOW-belasting dat de afgelopen decennia gemiddeld niet erg hoog is geweest, 1 tot 2 procent per jaar op zijn hoogst. Het rendement op beleggingen in aandelen is, daarentegen, zeker in de jaren negentig, veel hoger geweest, namelijk rond de 10 procent per jaar. Dit gegeven is in de VS één van de belangrijkste motivaties geweest om voor individuele rekeningen in de AOW te pleiten. Als individuen de mogelijkheid krijgen een deel van hun AOW-belasting te beleggen in aande-len en obligaties ten behoeve van hun eigen pensioen, kunnen zij een veel hogere opbrengst genereren dan zij krijgen onder het omslagstelsel. Dit natuurlijk onder de aanname dat de opbrengsten uit het verleden zich ook in de toekomst voordoen. En dat is, zoals we weten, niet gegarandeerd. Onder anderen Martin Feldstein, één van de invloedrijkste
Republikeinse economen in de VS, heeft gedurende de afgelopen tien jaar dit aspect van het hogere rendement bij individuele rekeningen in tal-loze publicaties beklemtoond.1 De hogere welvaart die het gevolg zou zijn van een overgang van het omslagstelsel naar een geprivatiseerde AOW, zou, volgens hem, ook voldoende zijn om gedurende deze overgang de uitkeringen van de huidige gepensioneerden te blijven financieren. Want uiteraard is dat de cruciale vraag bij een overgang naar een nieuw AOW-stelsel: kunnen de huidige uitkeringen nog wel worden gegarandeerd als de AOW-belasting voor beleggingen wordt aangewend? Als dat niet kan, zou dat betekenen dat miljoenen ouderen een lager of in het geheel geen inkomen meer zouden ontvangen. Dat zou het politiek onmogelijk maken een dergelijke verandering in de structuur van de AOW door te voeren. Feldstein echter kwam met het voorstel de ‘oude’ uitkeringen tijdelijk met overheidsschuld te financieren. Het idee is dat onder een systeem met in-dividuele rekeningen de totale besparingen in de economie zullen toene-men. Uit de hogere economische groei die daarvan het gevolg is, kan dan de overheidsschuld, inclusief de renteverplichtingen, worden afbetaald. Als dat waar zou zijn, zou dat een zeer opmerkelijk resultaat zijn, on-geveer te vergelijken met de prestatie van baron Von Münchhausen (die zichzelf uit het moeras bevrijdde door zich aan zijn eigen haren omhoog te trekken). Uiteraard is het niet waar. In de economische literatuur in Europa was het debat over een ‘pijnvrije’ overgang van een omslagstel-sel naar een op kapitaaldekking gebaseerd stelomslagstel-sel al eind jaren tachtig beslecht. Zelf heb ik daaraan ook een bijdrage geleverd. In dat debat werd
in feite dezelfde methode onderzocht als die door Feldstein later in de VS werd voorgesteld. De uitgangssituatie was dus dat jongere belastingbeta-lers hun AOW-belasting zelf zouden mogen aanwenden voor investeringen op de kapitaalmarkt, en de overheid geld zou lenen op de kapitaalmarkt om de huidige uitkeringen te kunnen financieren. De resulterende over-heidsschuld en de renteverplichtingen daarop zouden dan kunnen wor-den afgelost door een deel van de winsten die jongeren op hun beleggin-gen maakten af te romen.
Maar, zoals gezegd, de conclusie was dat het niet werkt, en het is niet moeilijk in te zien waarom niet. De AOW-belasting die de jongeren mogen inzetten voor hun eigen beleggingen, zijn per definitie even groot als de lening die de overheid moet afsluiten. Het totaal van de AOW-belastingen is onder het omslagstelsel immers gelijk aan het totaal van de uitkeringen die de overheid nu met schuld moet financieren. De opbrengsten die de jongeren op hun beleggingen behalen, zijn bovendien precies even groot als de rente die de overheid op haar leningen moet vergoeden. Kortom, als de overheid de schuld plus rente wil aflossen, moet het totaal van de beleggingen door de jongere generaties plus de opbrengsten op die beleg-gingen worden wegbelast. Er blijft derhalve voor de jongeren later, als ze zelf oud zijn, geen enkele winst over. Met andere woorden, de enige veran-dering is dat de impliciete overheidsschuld die in de AOW verborgen zit, namelijk de verplichting voor de overheid om de uitkering van de huidige generatie ouderen te financieren, expliciet wordt gemaakt.
Als de overheid het bovendien ‘fout’ doet, en bijvoorbeeld de schuld ge-durende een aantal generaties laat doorgroeien, kan worden aangetoond dat de nationale besparingen zelfs kunnen afnemen, en toekomstige ge-neraties slechter af zijn. Deze exercitie, waarbij jongere belastingbetalers voor zichzelf gaan beleggen en de lopende uitkeringen met overheids-schuld worden gefinancierd, levert dus nooit welvaartswinst op, in weer-wil van wat Feldstein daarover midden jaren negentig verkondigde.
Individuele rekeningen in de VS: een voorbeeld voor Nederland? Hier moet worden vermeld dat Feldstein in latere publicaties zijn be-toog over de welvaartswinst van een stelsel van individuele rekeningen heeft genuanceerd. In het laatste nummer van het tijdschrift Journal of
Economic Perspectives zegt hij expliciet dat er bij een overgang geen free
lunch is te krijgen.2 Met andere woorden, als toekomstige generaties er werkelijk op vooruit dienen te gaan, moet er tijdens de overgang naar het nieuwe stelsel ten minste één generatie zijn die de kosten zal betalen.
Inmiddels circuleren er een aantal voorstellen vanuit kringen rond presi-dent Bush die een indruk geven in welke richting de voorstellen voor een nieuwe AOW in de VS zullen gaan. Het blijkt dat de invoering van (beperk-te) individuele beleggingsrekenin-gen, zal gepaard gaan met de invoe-ring van overheidsschuld voor de financiering van de pensioenen van de huidige gepensioneerden en de oudere werkenden. Tegelijkertijd zullen echter uitkeringen die nog moeten ingaan, niet langer worden aangepast aan de loonontwikkeling, maar aan de inflatie. De huidige ge-pensioneerden houden dan hun uitkering, maar ieder nieuwe cohort van gepensioneerden zal genoegen moeten nemen met een lagere uitkering dan bij ongewijzigd beleid het geval zou zijn.
Het zijn dus de bijna gepensioneerden die de kosten van de overgang van het stelsel moeten dragen. Is dat een te rechtvaardigen keuze? Zij kunnen met hun individuele rekeningen maar gedurende korte tijd beleggen. Voor velen zal de tijd te kort zijn om nog een redelijke compensatie op te bouwen. Het hangt er dus helemaal van af hoe de inkomenspositie is van deze groep ten opzichte van oudere (gepensioneerde) en jongere generaties.
Wie alleen van een AOW-uitkering moet rondkomen, heeft veel last van deze beperking van de welvaartsstijging in de AOW. Nu blijkt uit gegevens dat de Amerikaanse AOW voor meer dan 50 procent van de ouderen vrijwel het enige inkomen is. De gestage welvaartsdaling van de AOW-uitkering in de VS zal dan ook bij deze meerderheid hard aankomen.
Als in Nederland eenzelfde privatiseringsoperatie zou worden uitge-voerd, zouden de effecten veel minder schrijnend zijn dan in de VS, omdat hier van de bijna gepensioneerden vrijwel iedereen een aanvullend pensi-oen heeft. Van een beperkte ingreep in de AOW hebben deze ouderen dan ook weinig last. Rond de 5 procent van deze ouderen — vooral lage inko-mens —, onder wie veel allochtonen, bouwt echter nauwelijks een aanvul-lend pensioen op. Deze groep zou wel flink worden getroffen door zo’n Amerikaanse privatiseringsoperatie.
Hoe dan wel individuele verantwoordelijkheid in de AOW? Het betaalbaarheidprobleem van de AOW is ontstaan doordat er ten ge-volge van vergrijzing en ontgroening steeds minder jongeren per oudere zullen zijn. Vanaf de jaren zestig daalde het gemiddeld aantal kinderen