DE ORGANISATIESTRUCTUUR VAN DE KONINKLIJKE MARECHAUSSEE

Als eerste komt nu de organisatiestructuur aan de orde. De beschrijving van de structuur volgt de drie hiërarchische niveaus die binnen de Marechaussee worden onderscheiden. Achtereen-volgens zullen de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de commandant van de Marechaussee, de districten en de brigades worden beschreven.

De commandant van de Koninklijke Marechaussee

Binnen de Marechaussee geldt het principe van eenhoofdige leiding, op zowel het centrale niveau als het decentrale niveau. De commandant van de Marechaussee is als hoogste lijnchef dus eindverantwoordelijk voor de gehele organisatie. Hij beschikt over een centrale staf, die formeel geen andere taak heeft dan het ondersteunen van de commandant bij deze verantwoor-delijkheid. In de praktijk gaat dit natuurlijk verder dan het ondersteunen van de commandant in enge zin. Binnen de expliciete maar ook de impliciete, onuitgesproken kaders stuurt de staf in naam van de commandant mee. De staf van de commandant bestaat uit een drietal direc-ties: de directie operaties, de directie beleid en plannen en de directie control22. Vanaf het najaar van 2005 is er nog een vierde directie actief: de directie personeel en organisatie. Deze directie is opgericht naar aanleiding van de rapportage van een commissie onder leiding van Boele Staal, destijds commissaris van de koningin in Utrecht, die onderzoek deed naar cultuur en integriteit binnen de Marechaussee (2005). De directie werd bij haar oprichting als een tij-delijke constructie beschouwd. Binnen Defensie zijn personeelsbeleid en het grootste deel van het personeelsmanagement immers gecentraliseerd bij de bestuursstaf van het departement23. De operationele commando’s kennen in beginsel dan ook geen zelfstandige personeelsdirecties maar voeren met een compacte P&O-organisatie het centraal vastgestelde beleid en een klein deel van het personeelsmanagement, vooral het personeelsadvies uit. De directies worden geleid door militairen in de rang van brigadegeneraal of burgermedewerkers van vergelijkbare schaal en bestaan uit afdelingen die afhankelijk van hun taken uit enkele tot tientallen perso-nen bestaan. Deze medewerkers zijn ingedeeld in secties of bureaus en zijn nagenoeg allemaal geconcentreerd op één werklocatie in Den Haag.

De commandant en de directeuren vormen samen de zogenaamde Marechausseeraad. Deze raad is een formeel overlegforum, dat door de commandant geraadpleegd wordt en waar hij zijn besluiten kan nemen. Formeel worden in de Marechausseeraad besluiten over het interne beleid en de verdeling van de middelen genomen en wordt wekelijks de voortgang van de bedrijfspro-cessen getoetst in relatie tot de bereikte resultaten24. In de praktijk worden allerlei verschil-lende onderwerpen besproken in de Marechausseeraad, uiteenlopend van de vaststelling van een nieuw kledingvoorschrift tot het toekennen van een dapperheidsonderscheiding. Het is overigens de commandant die de besluiten neemt, niet de raad, en het staat de commandant dan ook vrij om besluiten buiten de raad om te nemen. Er is zoals gezegd sprake van eenhoof-dige leiding maar dat betekent in de praktijk niet dat de besluitvorming een solitair proces is van de commandant. Hoewel de mate waarin dit gebeurt verschilt − afhankelijk van de persoon van de commandant maar ook afhankelijk van de aard van het besluit −, worden besluiten over

22 Dit zijn de benamingen die werden gehanteerd ten tijde van het veldonderzoek. Bij het afsluiten van het onderzoek waren deze namen gewijzigd en had ook een herverdeling van de taken, verantwoordelijkhe-den en bevoegdheverantwoordelijkhe-den van de directies plaatsgevonverantwoordelijkhe-den.

23 Inmiddels is in 2007 besloten de Directie Personeel en Organisatie structureel een plaats te geven in de organisatie van de Marechaussee.

het algemeen genomen na overleg en soms in overleg met de directeuren of andere leden van de staf. De raadsvergaderingen worden vastgelegd in notulen, die ook worden gepubliceerd op intranet. Veel onderwerpen die in de Marechausseeraad besproken worden of die geen uit-stel dulden tot aan de volgende raad, worden besproken in het dagelijkse ‘koffi eoverleg’. Elke ochtend komen de commandant en de directeuren bijeen en bespreken ze de lopende zaken. Van dit informele overleg worden geen notulen gemaakt. De vertrouwelijke aard van dit overleg nodigt de deelnemers dan ook uit om bepaalde onderwerpen ‘in de week te leggen’ bij de com-mandant en de collega-directeuren. Op het niveau van de topleiding bestaat er dus een formeel en een informeel overlegplatform. De feitelijke besluitvorming vindt in beide plaats, zoals later zal worden geïllustreerd.

De commandant is naast voorzitter van de Marechausseeraad, ook voorzitter van het manage-mentteam Koninklijke Marechaussee. Het managemanage-mentteam is ingesteld in 2004 en bestaat uit de directeuren van de staf en alle districtscommandanten. Ook het managementteam is geen besluitvormend orgaan maar een overlegorgaan, in dit geval van de twee hoogste management-lagen van de Marechaussee. Ook de vergaderingen van het managementteam worden vastgelegd in notulen, die door alle medewerkers kunnen worden geraadpleegd op het intranet van de Marechaussee. Het functioneren van zowel de Marechausseeraad als het managementteam is in het kader van deze studie onderzocht. In het volgende hoofdstuk zal het functioneren van de Marechausseeraad en het managementteam in het kort nader aan de orde komen.

De staf van de commandant van de Marechaussee heeft een aantal taken. In de eerste plaats is de staf verantwoordelijk voor de regievoering over het sturingsproces. Een belangrijk aspect van deze regievoering is de afstemming tussen de externe en de interne sturing. De plannen van de gezagsdragers hebben immers consequenties voor de inzet van de eenheden. De staf ziet erop toe dat tijdig over en weer de juiste plannen en rapportages worden opgeleverd en dat hierover op de juiste momenten door de juiste actoren besloten wordt. Dit is een evenzeer belangrijke als complexe taak. Wanneer in de planfase niet duidelijk is wat de verwachtingen zijn die de verschillende gezagsdragers hebben van de Marechaussee, dan is het toeval wanneer aan deze verwachtingen wordt voldaan. Zeker in het geval van resultaatgerichte sturing is het van het grootste belang om de gevraagde doelstellingen goed te defi niëren. Nu is de beleids-matige zeggenschap over de Marechaussee verspreid over een aantal verschillende departe-menten en zelfs over verschillende directoraten-generaal binnen deze departedeparte-menten. Het is dan ook geen geringe opgave om van elk van deze individuele gezagsdragers doelstellingen te krijgen en deze ook nog eens naast elkaar en met de juiste prioriteitsstelling in één plan te

verwerken25. In de uitvoeringsfase verzamelt en presenteert de staf alle informatie die nodig is om de respectievelijke gezagsdragers in staat te stellen bij te sturen indien zij dit nodig achten. Dit kan nodig zijn omdat de plannen niet tot de gewenste resultaten leiden of, en daar is ook regelmatig sprake van, omdat er nieuwe (politieke) afwegingen gemaakt zijn die tot aanpassingen van de eerdere vastgestelde doelstellingen nopen. De commandant en zijn staf zijn overigens vaak al vroegtijdig betrokken bij de afwegingen die de desbetreffende bewinds-personen of de verantwoordelijke ambtelijke top maken. De keerzijde van deze beleidsmatige betrokkenheid is dat de leiding van de Marechaussee ook vaak betrokken wordt bij de politieke verantwoording, bijvoorbeeld aan het parlement. De beantwoording van Kamervragen vraagt bijvoorbeeld relatief veel tijd en aandacht van de staf van de commandant. De detaillering die het parlement aan de dag legt bij het controleren van de regering, vertaalt zich daarbij naar een evenzeer gedetailleerde verantwoording van de uitvoering van de werkzaamheden van het korps.

De tweede hoofdtaak van de staf bestaat uit het geven van leiding aan operaties van (onder-delen van) de Marechaussee. Daar waar de politie is onderverdeeld in regio’s zonder centrale, nationale sturing, kent de Koninklijke Marechaussee het beginsel van centrale operationele en beheersmatige sturing. De operationele sturing van de commandant betreft activiteiten die een districtsoverschrijdend karakter hebben. Wanneer bijvoorbeeld sprake is van een staatsbegra-fenis of een grote internationale grensbewakingsactie, kan de leiding hiervan vanuit de staf worden gevoerd. Er kan ook worden gekozen voor het aanwijzen van één van de districten als coördinerende en sturende cel. Ook het beheer van middelen wordt deels centraal door de staf uitgevoerd. Hoewel de Marechaussee decentralisatie nastreeft, is zij voor een belangrijk deel gebonden aan de kaders die hiervoor binnen Defensie zijn opgesteld. Dit staat verregaande de-centralisatie dan ook in de weg en vraagt vindingrijkheid om de districtscommandanten binnen deze kaders toch de verantwoordelijkheden en bevoegdheden te geven die zij nodig hebben om hun verantwoordelijkheid te dragen.

De districten

De Koninklijke Marechaussee is onderverdeeld in een aantal districten, dat in beginsel geogra-fi sch georiënteerd is, met uitzondering van het District Landelijke en Buitenlandse Eenheden. Zoals de naam al aangeeft, zijn binnen dit district alle eenheden met een landelijke taak, zoals de aanhouding van vuurwapengevaarlijke verdachten, en alle buitenlandse eenheden, zoals de brigade in het Caribische gebied en de eenheden op vredesmissie, gegroepeerd. De zogenoemde landsdistricten (West, Noordoost en Zuid) en het district landelijke en buitenlandse

25 De problematiek van de sturing van de Marechaussee en deels ook de consequenties hiervan voor de sturing in de Marechaussee, zijn in 2005 en 2006 onderzocht door een commissie onder leiding van oud-secretaris-generaal van het ministerie van Financiën en oud-burgemeester van Leiden drs. J.K.T. Postma. (Rapport van de Onderzoekscommissie Koninklijke Marechaussee, 2006). De beschrijving van die problema-tiek in deze studie is ontleend aan het eindrapport van deze commissie.

eenheden worden geleid door een commandant in de rang van kolonel. Het district Schip-hol, dat ongeveer tweemaal zo groot is als de meeste andere districten, wordt geleid door een brigadegeneraal. Ook de districtscommandanten worden ondersteund door een staf. Qua inrichting is deze staf minder gericht op het ontwikkelen en implementeren van beleid maar meer op het uitvoeren van operaties. De opbouw van de districtsstaven lijkt op de standaardin-deling van staven van eenheden van de krijgsmacht, de zogeheten geïntegreerde stafstructuur. Daarbinnen worden (genummerde) secties onderscheiden die zich bezighouden met personeels-zaken, inlichtingen en veiligheid, operatiën en logistiek. De staf van de commandant van het district Schiphol is substantieel groter dan de andere districtsstaven. Dit heeft te maken met de omvang van het district maar ook met het feit dat binnen het district Schiphol een aantal luchtvaartspecifi eke functionaliteiten is geconcentreerd, zoals een toezichtfunctie, dat ook wordt ingezet voor de andere burgerluchtvaartvelden in Nederland. De districten kennen alle een districtsmanagementteam. Hierin hebben in alle gevallen de brigadecommandanten zitting. In een aantal districten nemen ook sommige hoofden van de secties van de districtsstaf deel aan de vergaderingen van het managementteam. Meestal vergaderen de managementteams aan de hand van een agenda, in alle gevallen wordt genotuleerd. De verslagen worden niet altijd gepubliceerd op het intranet maar worden wel verzonden naar de brigades, waar ze voor alle medewerkers ter inzage liggen.

De positie en de rol van de districtscommandant zijn in de loop van dit onderzoek veran-derd. In de oude situatie was de districtscommandant vooral ‘een administratieve laag tussen de brigadecommandant en de commandant van de Marechaussee’, zoals een geïnterviewde districtscommandant verzuchtte. Het hing vooral van de persoon van de districtscommandant af of hij, en daarmee het district, veel invloed had op het beleid van de Marechaussee of op de uitvoering door de brigades. Vanaf 2004 is de districtscommandant meer en meer in de positie gebracht om én meer invloed op het landelijke beleid uit te oefenen én de invloed op de uitvoering van het primaire proces bij de brigades te vergroten. Door het invoeren van de fi guur van het managementteam, maar meer nog door portefeuillehouderschap bij de districts-commandanten te introduceren, is hun betrokkenheid bij de sturing van de Marechaussee in theorie vergroot. Een portefeuille betekent dat een min of meer afgebakend beleidsdomein door een districtscommandant wordt gevolgd, de districtscommandant voor dat onderwerp in een aantal gevallen de Marechaussee vertegenwoordigt en hij de belangrijkste zaken die zich rond dit onderwerp afspelen, inbrengt en organisatiebreed introduceert. Zo zijn alle taakvelden als portefeuille verdeeld onder de districtscommandanten. Eén districtscommandant heeft dan bijvoorbeeld ten aanzien van maritieme grensbewaking een beleidsontwikkelende en beleidsco-ordinerende rol voor alle eenheden van de Marechaussee. In de praktijk blijkt deze fi guur nog tamelijk vrijblijvend en zoeken de staf van de commandant en de districtscommandanten nog naar de gewenste vorm en inhoud. Daar komt bij dat sommige districtscommandanten hun tijd en energie liever aan hun eigen district besteden, in plaats van aan organisatiebrede thema’s.

Ook het feit dat de borging van het portefeuillehouderschap, bijvoorbeeld in beleidsprocessen, nog niet altijd even goed is gerealiseerd, draagt er toe bij dat het rendement niet altijd erg groot is.

Ook de rol van de districtscommandanten naar de brigadecommandant is dus versterkt. Daar waar de bijdrage van het districtsniveau in de praktijk vaak het karakter van een doorgeefl uik had, heeft dit zich vanaf 2005 ontwikkeld tot een actievere rol in de sturing van de brigades. Dit is het gevolg geweest van enerzijds de verbetering van het sturingsinstrumentarium en anderzijds van de wijze waarop de drie managementlagen met elkaar omgaan. De verbetering van het instrumentarium heeft te maken met de positionering van de districtscommandant als integraal manager. Daar waar het in het verleden niet zozeer ontbrak aan taken maar wel aan de bijbehorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zijn deze vanaf 2005 bijvoorbeeld ten aanzien van personeelszaken en fi nanciële zaken daadwerkelijk overgedragen aan de dis-trictscommandant. Hij is daarmee meer dan voorheen in staat om als integraal manager te ope-reren. Meer dan bij het portefeuillehouderschap, is hier wel aandacht besteed aan het daarvoor benodigde instrumentarium en ook aan de kennis en vaardigheden van de districtscommandant en zijn stafmedewerkers.

De belangrijkste taken van de districtscommandanten zijn min of meer afgeleid van de taken van de commandant van de Marechaussee en zijn staf. Het districtsniveau is het zogenaamde tactische niveau en schept de voorwaarden waarbinnen de brigades hun operationele activitei-ten kunnen uitvoeren. De eerste taak van het district is de uitvoering van het sturingsproces. Ook hier is weer sprake van een procedurele en een inhoudelijke dimensie. In beide dimensies is de regelruimte in de praktijk beperkt: de procedure is centraal voorgeschreven en de inhou-delijke ruimte is ook beperkt. De districtscommandant had dus niet heel veel ruimte voor eigen inbreng en daar waar deze ruimte wel aanwezig was werd deze niet altijd benut. Hierin is sinds 2004 wel wat verandering gekomen. De interactie tussen de commandant en de districtscom-mandant is intensiever en zakelijker geworden. Daar waar voorheen de ‘Haagse werkelijkheid’ anders was dan die in de districten, zijn deze werelden meer dan voorheen met elkaar verbon-den26. De verbetering van de verticale samenwerking binnen de Marechaussee heeft ook tot gevolg gehad dat de horizontale samenwerking tussen de Marechausseedistricten maar ook de samenwerking met de ketenpartners een impuls heeft gekregen. Dit betekent onder meer dat het overleg met onder andere het regionale gezag, zoals de politieregio en de veiligheidsregio, en de belangrijke lokale gezagsdragers, zoals burgemeesters van grote gemeenten, meer dan vroeger deel uitmaakt van het werk van de districtscommandant en zijn staf.

26 Zowel de rapportages van de minister van Defensie aan de Tweede Kamer, die onder meer zijn geba-seerd op onderzoek van de Directie Beleidsevaluaties van het ministerie van Defensie, als de observaties tijdens vergaderingen van de Marechausseeraad laten zien dat de afstanden tussen de managementlagen verminderd zijn en dat de ‘refl ex’ van de topleiding om bij problemen direct zelf de sturing over te nemen, aanzienlijk is verminderd.

De tweede taak van de districtscommandanten betreft de sturing van de activiteiten die de grenzen van het werkgebied van een brigade overschrijden of die van groot belang zijn. Daar-naast bestaan er ook specifi eke operaties, zoals grote rechercheonderzoeken of grootschalige inzet bij verstoringen van de openbare orde, waarvan vanwege de schaal of de importantie is vastgelegd dat de operationele leiding tot de verantwoordelijkheid van de districtscommandant behoort. Bij deze taak wordt de districtscommandant ondersteund door een soort slapende organisatie, die kan worden geactiveerd als de omstandigheden daarom vragen. De derde en laatste taak is de logistieke en administratieve ondersteuning van de brigades. Op het districts-niveau zijn de belangrijkste ondersteunende processen ondergebracht, zoals personeelszaken, fi nanciën en logistiek.

De brigades

Hiervoor werden de centrale organisatie en het districtsniveau beschreven. De Marechaussee is een landelijke, centraal gestuurde organisatie, dus deze niveaus zijn ook voor de uitvoering van de operationele activiteiten door de brigades zeker relevant. Zij bepalen immers de speelruimte en, in het licht van dit onderzoek nog belangrijker, stellen vast welke resultaten lokaal moeten worden gerealiseerd. Dit is een belangrijk onderscheid met bijvoorbeeld de regiopolitie, die ondanks de toenemende invloed van nationale prioriteiten nog steeds regionaal haar plannen vaststelt. De realisatie van alle plannen ligt echter óók bij de Marechaussee bij de lokale wer-keenheden, de brigades. In het laatste deel van de onderzoeksperiode zijn de brigades gereor-ganiseerd. Het aantal brigades is daarbij sterk afgenomen en ook de structuur van de brigades is op een groot aantal punten gewijzigd. Omdat deze reorganisatie pas zijn beslag kreeg na de afronding van het veldonderzoek, is er echter voor gekozen om de structuur van de brigades te beschrijven zoals deze was voordat de reorganisatie aanving.

Elk district is opgebouwd uit een aantal brigades: het precieze aantal brigades verschilt per district. Het geheel aan brigades dekt het grondgebied waarvoor de districtscommandant verantwoordelijk is. De regio waarvoor een brigade verantwoordelijk is, wordt het bewakings-gebied genoemd. Naast deze bewakings-gebiedsgebonden brigades beschikt elk district over een execu-tieve eenheid op districtsniveau die tweedelijns rechercheonderzoeken uitvoert, de zogeheten justitiële dienst. Daar worden de rechercheonderzoeken gedaan die vanwege hun complexiteit of vanwege het belang niet kunnen of mogen worden uitgevoerd door de brigades. De uitzon-deringen op de regel van geografi sche oriëntatie van brigades vormen het District Schiphol en het District Landelijke en Buitenlandse Eenheden. Het District Schiphol is weliswaar territoriaal begrensd door de grenzen van het luchtvaartterrein, maar de brigades kennen geen territoriale maar een functionele oriëntatie (zoals algemene politiedienst, grensbewaking, beveiliging of recherche) die wordt uitgeoefend op het gehele luchtvaartterrein. Het District Landelijke en Buitenlandse Eenheden is, zoals al eerder gesteld, opgebouwd uit specialistische, functionele eenheden met een nationale taak.

De structuur van de brigades verschilt tussen districten en soms ook binnen districten. Dit wordt onder meer veroorzaakt door de specifi eke taakstelling van een brigade, de omvang of de regio. Maar ook de visie of persoonlijke opvatting van de brigadecommandant of de districts-commandant en diens voorganger(s) kunnen debet zijn aan een specifi eke structuur van een brigade. Desondanks hebben de brigades op hoofdlijnen wel dezelfde, herkenbare structuur. Vanuit de centrale organisatie en vanuit de districtsstaven wordt naar standaardisatie van de