Culturele praktijken

De beschrijving van de organisatiecultuur van de Marechaussee, die hiervoor is gegeven, schetst het beeld van een traditionele politiecultuur met een aantal militaire accenten. Het is de vraag wat de betekenis van deze cultuur is voor resultaatgerichte sturing. In het analyseka-der zijn Hofstedes culturele praktijken gepresenteerd als methode om de culturele praktijk bin-nen de Koninklijke Marechaussee te bespreken en de gegevens vervolgens te analyseren. Hier zal de voorgaande algemene beschrijving worden gestructureerd aan de hand van Hofstedes culturele praktijken, aangevuld met algemene noties die uit de interviews naar voren kwamen. Daarmee ontstaat een schets van de culturele praktijken binnen de Marechaussee als geheel. Bij de casusbeschrijvingen zal worden ingegaan op de manier waarop deze culturele praktijken binnen de werkeenheden vorm krijgen.

Proces- of resultaatgericht?

Het sturingsconcept en de wijze waarop de topleiding van de Marechaussee spreekt over de sturing van de organisatie, duiden op een grote mate van resultaatgerichtheid46. Het proces waarmee een resultaat tot stand komt, moet voldoen aan allerlei formele eisen maar is, in het licht van resultaatgerichte sturing, vooral een weg naar het resultaat, zo is de geldende opinie

bij de leiding. Bij de uitvoerende medewerkers wordt, zo blijkt uit de interviews, juist andersom geredeneerd: er is sprake van een sterke procesoriëntatie vanuit de gedachte dat een goed proces ‘vanzelf’ tot goede resultaten leidt. Het is in een groot aantal gevallen zelfs zo dat men de tegenstelling tussen het proces en het resultaat, die deze dimensie suggereert, niet herkent. Men hoeft in de praktijk ook niet te kiezen tussen een zorgvuldig proces en een gewenst re-sultaat. Kwalitatieve concessies zijn meestal niet nodig: er is in de meeste gevallen voldoende tijd voor zorgvuldigheid. Door het werkaanbod hoeft in de meeste gevallen de kwaliteit niet ten koste te gaan van de kwantiteit. Pas wanneer in gesprekken dilemma’s worden geschetst, kiest men, met een enkele uitzondering, voor het belang van een zorgvuldig proces boven een gewenst resultaat. Marechaussees nemen ook liever geen risico’s, om bijvoorbeeld tóch een afgesproken resultaat te behalen of om meer dan de afgesproken resultaten te behalen. Deze opstelling is overigens vanuit de aard van het werk goed verklaarbaar: een handha-vings- of opsporingsproces moet nu eenmaal voldoen aan allerlei juridische kwaliteitseisen. Het niet voldoen aan die eisen kan ernstige gevolgen hebben: in het ergste geval volgt een sepot en komt een verdachte op procedurele gronden op vrije voeten. Toch lijken deze formele vereisten niet de enige verklaring voor de sterke voorkeur voor een goed uitgevoerd proces: ook het ‘slechts’ voldoen aan de minimale eisen van het Openbaar Ministerie, om daarmee tijd vrij te maken om meer resultaten te bereiken, is voor het merendeel van de geïnterviewden geen optie. Ze besteden liever meer tijd aan een (nog) beter proces-verbaal dan aan een extra prestatie. Samenvattend kan dus worden gesteld dat het algemene beeld is dat de topleiding en de loyale elite van de Marechaussee een meer resultaatgerichte oriëntatie hebben, terwijl het merendeel van het middenkader en de gewone organisatiegenoten juist een procesgerichte oriëntatie lijken te hebben.

Mens- of taakgericht?

Ook ten aanzien van de mens- of taakgerichtheid kunnen verschillen worden onderkend tussen de subculturen van de Marechaussee. De formele sturingsdocumenten laten een sterke taak-gerichte oriëntatie zien, hetgeen ook past bij de functie die deze documenten hebben. Uit de onderzoeken van Draaisma en Parrado Curros ontstaat het beeld worden opgemaakt dat de offi cieren, de management cops, veel taakgerichter zijn dan de onderoffi cieren, de streetlevel cops47. Binnen de dienstploegen heerst vaker een mensgerichte cultuur, waarbij met de per-soonlijke problemen van medewerkers rekening wordt gehouden. De dienstploegcommandanten zien dat voor een belangrijk deel ook als hun rol. De grotere taakgerichtheid van de leidingge-venden uit zich onder meer in een betrekkelijk geringe aandacht voor het

47 Het onderzoek van Draaisma beschrijft overigens de situatie zoals die was in de jaren tachtig, toen de Marechaussee anders was ingedeeld en er sprake was van een nagenoeg volledige organisatorische schei-ding tussen offi cieren en onderoffi cieren. Het eerste niveau waar men in die tijd offi cieren aantrof, was het districtsniveau. Bij veruit de meeste brigades werden alle functies, dus ook die van brigadecommandant, vervuld door onderoffi cieren.

personeel en weinig aandacht voor communicatie.48 Wanneer het onderscheid tussen offi cieren en onderoffi cieren wordt geprojecteerd op de partijen die door Lammers worden onderscheiden, dan lijkt het breukvlak tussen mens- en taakgerichtheid te lopen tussen de gewone organi-satiegenoten en het middenkader. Dit kan in het bijzonder worden afgeleid uit het werkbele-vingsonderzoek. Daaruit blijkt onder meer dat de dienstploegcommandanten, de meewerkende voorlieden, minder tevreden zijn over de mensgerichtheid van hun chefs, het middenkader, dan de uitvoerenden over de dienstploegcommandanten, en het middenkader over de loyale elite49. In de interviews wordt door uitvoerende medewerkers regelmatig gesproken over een gebrek-kige belangstelling van leidinggevenden voor het operationele werk. Er lijkt sprake te zijn van verschillende verwachtingen tussen de uitvoerenden en het middenkader voor wat betreft de mens- of taakgerichtheid van de verschillende niveaus: de leiding verwacht van de uitvoering meer taakgerichtheid en de uitvoerenden verwachten van de leiding meer mensgerichtheid. Dit is natuurlijk een beeld dat in veel organisaties kan worden aangetroffen: de gewone organisa-tiegenoten (dat wil zeggen de commandanten en de leden van de dienstploegen) hebben een meer mensgerichte oriëntatie, terwijl het middenkader en de andere leidinggevenden een meer taakgerichte oriëntatie hebben.

Parochiaal of professioneel?

De derde dimensie die door Hofstede wordt onderscheiden, beschrijft het spanningsveld tussen een parochiale en een professionele oriëntatie. Het belangrijkste verschil tussen deze twee culturele oriëntaties zit in het waarden- en normenpatroon waaraan organisatieleden hun identiteit ontlenen. Bij een parochiale oriëntatie vallen de waarden en normen van de organi-satieleden samen met die van de organisatie, terwijl bij een professionele oriëntatie het vak dat wordt uitgeoefend, in dit geval dat van (militaire) politieman, de belangrijkste bron is van waarden en normen. Op het eerste gezicht lijkt het collectief van de organisatie een belang-rijke plaats in te nemen bij de Marechaussee. De groep geldt als belangbelang-rijke bouwsteen van de militaire (politie-) organisatie. In crisisomstandigheden maar ook in de ‘gewone’ dienst zijn de medewerkers van de Marechaussee op elkaar aangewezen. Bovendien is in militaire organisaties vaak sprake van endorecruitment, wat er op zou kunnen wijzen dat in de opvoeding de typische militaire waarden en normen een belangrijke rol hebben gespeeld (Rohall e.a., 2006). Het belang dat wordt gehecht aan het collectief is van oudsher ook een belangrijk kenmerk van de militaire cultuur in het algemeen en ook van de Marechausseecultuur50. Dit zou dus kunnen wij-zen op een sterke parochiale oriëntatie. Maar hoe staat het met het belang van het collectief? Al eerder is besproken dat het belang van de organisatorische waarden lijkt af te nemen. In de

48 Bij de politie dragen ze veel snorren maar bij de marechaussee zijn ze groter, C.H. Parrado Curros, Vrije Universiteit Amsterdam, (2003: 56).

49 Werkbelevingsonderzoek Koninklijke Marechaussee 2004 (ministerie van Defensie, 2005).

50 Een spagaat in blauw, de cultuur van de Koninklijke Marechaussee, R. Verboom, Stichting Vrienden van het Marechausseemuseum, 2002: 20 e.v.).

interviews wordt gesproken over een afgenomen en nog steeds afnemende binding. Een aantal keren wordt ook de verminderde onderlinge solidariteit genoemd. Vooral oudere medewerkers stellen vast dat de onderlinge band in dienstploegen minder sterk is geworden. De balans tus-sen werk en privé slaat in hun ogen door naar privé. Maar is er dan sprake van een verschuiving van een parochiale naar een meer professionele oriëntatie of is de kracht van het collectief gewoonweg verminderd, zonder dat de professionele normen de bindende functie hebben overgenomen? Er lijkt immers in het algemeen sprake van een afnemende bereidheid om zich te conformeren aan het collectief. Dit onderzoek lijkt wel aan te tonen dat tegenwoordig de zin van het werk minder dan vroeger wordt ontleend aan het lidmaatschap van de organisatie en meer aan de inhoud van het werk. Dit kan wijzen op een sterkere professionele oriëntatie, maar deze wordt in de gesprekken niet sterk benadrukt. Wellicht spelen de groeistuipen van de organisatie een rol en hebben deze geleid tot een soort van onthechting tussen de organisatie en haar medewerkers51. Het zou ook kunnen worden verklaard door de toegenomen profes-sionaliteit van de medewerkers van de Marechaussee. Hoewel er weinig objectieve gegevens beschikbaar zijn, wordt in de gesprekken met medewerkers vaak geopperd dat de omgeving veeleisender geworden is, dat de complexiteit van het vak toeneemt en dat met dit alles de kwaliteiten die worden gevraagd, toenemen. Bij de bespreking van de casussen zal worden ingegaan op de invloed van lokale omstandigheden maar ook op de invloed van bijvoorbeeld de aard van de werkzaamheden op de parochiale of professionele oriëntatie van organisatieleden. Samengevat: er lijkt sprake te zijn van een afname van de parochiale cultuur zonder dat op dit moment voor de organisatie als geheel precies kan worden vastgesteld of dit leidt tot een meer professionele cultuur.

Open of gesloten?

Zowel qua structuur als qua cultuur was de Marechaussee van oudsher erg gesloten. De afstand tot burgers en andere militairen werd gesymboliseerd door de vaak afgelegen locaties waar Marechausseekazernes waren gehuisvest. Vaak waren ze buiten of aan de rand van de stad ge-legen, waardoor ze gemakkelijk konden worden gebruikt als verzamelplaats en als uitvalsbasis. Tot ver in de jaren tachtig woonden de gezinnen van marechaussees ook in de naastgelegen dienstwoningen en was er een grote sociale controle52. Deze letterlijke afstand tot de burgerij symboliseerde ook de positie van het korps in de maatschappij. Het verrichtte zijn taken let-terlijk en fi guurlijk op afstand van de maatschappij. Hoe staat het in deze tijd met de openheid van het korps?

De verandering in het takenpakket lijkt de Marechaussee als het ware te hebben ontsloten.

51 Het rapport van de commissie Staal wees op deze mogelijkheid, toen zij naar een verklaring zocht voor de ontevredenheid van de medewerkers over de kwaliteit van de personeelszorg.

52 Smeets beschrijft in zijn bijdrage aan de reeks De geschiedenis van de Nederlandse politie de huisves-ting van de brigades en het leven van de marechaussees op deze brigades in de 19e en 20e eeuw (Verdeeld-heid en een(Verdeeld-heid in het rijkspolitieapparaat, 2007: 41).

Vooral de werkzaamheden op Schiphol hebben de Marechaussee in het middelpunt van de be-langstelling gebracht. De politiek en het bestuur volgen de verrichtingen van de Marechaussee op de luchthaven met grote belangstelling53. Het grote aantal rapportages dat wordt uitge-bracht aan een toenemend aantal gezagsdragers en andere belanghebbenden en het toege-nomen toezicht door structurele en ad hoc commissies hebben voor een grotere transparantie gezorgd. Ook het publiek heeft meer dan ooit direct contact met de Marechaussee, op Schiphol, tijdens mobiel toezicht vreemdelingen en bij beveiligingsopdrachten. Het communicatiebeleid is veranderd: daar waar aanvankelijk een reactief en betrekkelijk restrictief pr-beleid werd gevolgd, wordt nu een actief communicatie- en pr-beleid gevolgd.

De openheid lijkt verder te gaan dan de formele en informele communicatie. De Marechaussee staat sinds 2004 in toenemende mate open voor horizontale instroom. Het aantreden van een nieuwe commandant, die afkomstig was van buiten de Marechaussee, lijkt daar een belangrijke rol in te hebben gespeeld. Ook op andere niveaus zijn echter diverse medewerkers horizon-taal ingestroomd. Vaak was daarbij de expertise van de desbetreffende persoon leidend en in een beperkt aantal gevallen lijkt bewust gekozen voor iemand van buiten de organisatie om daarmee veranderingen in de organisatie mede mogelijk te maken54. Los van de reden waarom medewerkers van buiten worden aangesteld, kan in ieder geval worden vastgesteld dát ze, in grotere mate dan vroeger, worden aangesteld. Het betrof overigens wel in bijna alle geval-len politie- of defensiemedewerkers. In lijn met de eerdere constatering dat de culturele kern van de politie en die van de Marechaussee vergelijkbaar zijn, zal deze instroom dus maar in beperkte zin als een ‘cultuurschok’ kunnen worden getypeerd. Tijdens de interviews is slechts hier en daar wat lichte oppositie merkbaar tegen de instroom van politiefunctionarissen in de Marechaussee. Al met al lijkt de geslotenheid te zijn afgenomen. Het is de vraag of dat dan ook betekent dat er kan worden gesproken van een grotere openheid. Uiteraard is de geslotenheid of openheid van de Marechaussee betrekkelijk, maar de conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de openheid van de Marechaussee de afgelopen jaren is toegenomen.

Los of strak?

Eerder werd de verschuiving van een organisatorische naar een professionele discipline ge-schetst. Valt deze ontwikkeling samen met een verschuiving van een strakke naar een losse oriëntatie? In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat ‘los’ of ‘strak’, net als ‘discipline’, relatieve begrippen zijn. Wat bij de politie als ‘strak’ wordt ervaren, kan bij de Marechaussee als relatief ‘los’ worden ervaren. In de tweede plaats lijkt de maatschappelijke norm zich op dit punt ook te hebben ontwikkeld van strak naar los. Omgangsvormen worden losser,

53 Ter illustratie van deze grote belangstelling kan dienen dat in 2005 en 2006 in totaal 84 maal Kamer-vragen werden gesteld waarin de Marechaussee direct of indirect was betrokken (bron: http://parlando.sdu. nl).

54 Vaak spelen er tegelijkertijd verschillende factoren een rol bij de benoeming van iemand van buiten de organisatie. Bovendien speelt een belangrijk deel van de besluitvorming zich buiten het zicht van de gewone organisatiegenoten af.

kledingvoorschriften zijn in de meeste gevallen minder strikt en sociale afstanden nemen af. De Marechaussee lijkt mee te bewegen langs deze lijn. Toch zijn er hier, in tegenstelling tot wat eerder werd geconstateerd bij de dimensie parochiaal versus professioneel, wel signalen dat een professionele discipline dominanter wordt. Kledingvoorschriften worden gehandhaafd maar er is meer ruimte voor functionele keuzes, daar waar vroeger werd volstaan met een verwijzing naar het desbetreffende voorschrift55. Ook tussen de verschillende locaties van de Marechaussee bestaan verschillen. Tijdens de bezoeken in het kader van dit onderzoek werd bij een tweetal brigades een minder strakke cultuur ervaren dan bij de andere brigades. Hoewel hier geen expli-ciet onderzoek naar is gedaan, zou dit te maken kunnen hebben met het frequenter publieks-contact, dat mogelijk tot ‘verwatering’ zou kunnen hebben geleid, en de grotere afstand tot de militaire samenleving, waar sprake is van een relatief strakke cultuur.

Een indicatie voor een ‘losse oriëntatie’ zou de regelgerichtheid kunnen zijn. Ook hier spelen, net als bij de dimensie proces- versus resultaatgerichtheid, de formele eisen van het straf-procesrecht een rol. Het blijkt dat de organisatieleden over het algemeen sterk regelgericht zijn als het gaat om de primaire handhavings- en opsporingstaak. Dit werk brengt nu eenmaal regels met zich mee en dat wordt niet als belemmerend ervaren. Regels en procedures die betrekking hebben op bijvoorbeeld beheer of bedrijfsvoering, kunnen op minder begrip en steun rekenen. Deze worden veel sneller als belemmerend en/of overbodig ervaren. In het licht van resultaatgerichte sturing kan dit van belang zijn. Dit zou er immers op kunnen wijzen dat de adaptatie van dit concept samenhangt met een weerstand tegen regels en procedures. Toch lijkt deze weerstand maar betrekkelijk: zoals hiervoor geschetst lijkt deze in vergelijking met andere organisaties relatief gering. Het is dan ook niet eenvoudig om de Marechaussee als geheel als ‘los’ of ‘strak’ te typeren. Lokale verschillen zijn signifi cant en de ‘losheid’ van de Marechaussee en haar medewerkers is in vergelijking met andere (politie-)organisaties beperkt. Er lijkt sprake te zijn van een ‘middenpositie’ op deze dimensie.

Normatief of pragmatisch?

Ook de positie van de cultuur van de Marechaussee op de laatste dimensie van Hofstede is niet eenvoudig vast te stellen. In een pragmatische cultuur staat het voldoen aan de behoefte van de klant bovenaan, zijn resultaten belangrijker dan procedures en wordt ten aanzien van de bedrijfsethiek een pragmatische in plaats van een dogmatische benadering gevolgd. In een normatieve cultuur daarentegen ligt de nadruk op het volgen van de vastgestelde regels, zijn regels belangrijker dan resultaten en bestaat naar het gevoel van de leden een hoge ethische standaard. De gewenste, resultaatgerichte cultuur van de Marechaussee is in het licht van deze dimensie ambivalent: het gáát om de resultaten, maar tegelijk wordt veel waarde gehecht aan werken volgens de regels en een hoge ethische standaard. De vraag is of het wel echt om de

55 Een voorbeeld hiervan is in 2006 het gedogen van een zogenaamd fl eecevest in specifi eke operatio-nele situaties, terwijl dit kledingstuk niet tot het tenue behoort dat op dat moment formeel moet worden gedragen.

resultaten gaat of om wat met het gezag is afgesproken. De gewenste cultuur lijkt dan ook eer-der een normatieve dan een pragmatische oriëntatie te hebben. De professionele cultuur, beter gezegd, de cultuur van de streetlevel bureaucrat, die kan worden waargenomen op de werkvloer en die daar dominanter wordt, heeft juist meer kenmerken van de pragmatische cultuur. De organisatieleden die werken in het primaire proces worden rechtstreeks geconfronteerd met de burgers voor wie zij hun werk doen. Een normatieve werkstijl stuit daar op praktische maar ook op professionele bezwaren: regels en procedures zijn vaak niet toegesneden op de specifi eke situaties waarmee men in de praktijk geconfronteerd wordt. Bovendien verwachten burgers een hoge mate van fl exibiliteit en klantgerichtheid en geen formele of, in hun ogen, bureaucrati-sche behandeling van uitvoeringsorganisaties. De feitelijke cultuur van de Marechaussee heeft dus kenmerken van beide oriëntaties, zowel normatief als pragmatisch.

6.5.4 Marechausseecultuur?

De bovenstaande beschrijving schetst de typische kenmerken van de organisatiecultuur van de Marechaussee. In hoofdstuk 8 zal deze cultuur worden geanalyseerd in relatie tot resul-taatgerichte sturing. Maar voordat dit deel over de structuur en cultuur van de Marechaussee wordt afgesloten, is het wellicht goed om even stil te staan bij de vraag of de cultuur van de Marechaussee anders is en de culturele praktijken anders zijn dan bij veel andere organisaties. De hiervoor geschetste culturele praktijken en de verschillen die daarbij bestaan tussen sub-culturen, zijn ieder voor zich niet bijzonder. De daarin geschetste culturele tegenstellingen zijn deels terug te leiden naar de verschillen tussen policy, management en streetlevelcops. Deze te-genstellingen komen ook voor bij andere organisaties, ook buiten de typische politieorganisatie en –cultuur. De (top)leiding, het middenkader en de uitvoerenden hebben in het algemeen vaak verschillende waardenoriëntaties. Het is dan ook niet zozeer de vraag óf en waar er sprake is van verschillende waardenoriëntaties, maar wat de effecten van deze verschillen zijn op de werking van het resultaatgerichte sturingsconcept. Daarbij moet overigens zeker niet uit het oog worden verloren dat ‘culturele spanning’ binnen organisaties even zo goed positieve als negatieve consequenties kan hebben voor het functioneren van deze organisaties.