ARBEIDSVERDELING EN COÖRDINATIE BINNEN DE MARECHAUSSEE

Hiervoor is de structuur van de Marechaussee besproken. Op welke wijze vindt binnen de Mare-chaussee arbeidsverdeling en coördinatie plaats?

Arbeidsverdeling

Arbeidsverdeling betekent letterlijk het verdelen van de arbeid over de taakeenheden. Het be-staat enerzijds uit het analyseren en opsplitsen van werkzaamheden in deeltaken en anderzijds uit het combineren en samenvoegen van deeltaken. Arbeidsverdeling is dus het verdelen van het werk over de eenheden en het verdelen van werk binnen de eenheden, over de medewer-kers.

De arbeidsverdeling over de werkeenheden geschiedt bij de Koninklijke Marechaussee op basis van vijf principes. Het eerste principe is hiërarchie ofwel verticale taakspecialisatie: de zeggen-schap en de controle over het werk zijn in beginsel gescheiden van de uitvoering van het werk. Politieorganisaties worstelen met dit principe, omdat er spanning bestaat tussen de hiërarchie en de professionele autonomie van de streetlevel bureaucrat27. Hoewel er bij de Marechaussee geen sprake is van strakke ‘command & control’, is er aan de andere kant ook geen sprake van zelfsturing. Het karakter van een centraal geleide politieorganisatie, op militaire leest

27 Dufford typeert dit spanningsveld tussen de militair-hiërarchische structuur en de professionele autonomie van de politieman als volgt: ‘Military structure may work for the military but it places stress on the police offi cer. In the military there are few decisions left to the lower ranking members. Yet in a police department the lower ranking people are on the line where weighty and often life and death decisions must be made instantaneously’. (1986: 117)

geschoeid, en de wijze waarop de Marechaussee is georganiseerd beperken de regelruimte lager in de organisatie. De marges waarbinnen keuzes kunnen worden gemaakt door de respectievelij-ke commandanten worden smaller naarmate zij lager in de hiërarchie staan. Deze marges strek-ken zich nog wel uit over het ‘hoe’ maar zeker niet over het ‘wat’. Dit botst dus zoals gesteld met de professionele autonomie van de opsporingsambtenaar, die ook wil beslissen over het ‘wat’. Hierin verschilt de Marechaussee in haar organisatiestructuur van de politie. Daar vinden immers ook de ‘wat’-afwegingen plaats op het regionale niveau of zelfs lager in de organisatie hoewel, zoals al eerder gesteld, de invloed van nationale sturing ook daar toeneemt.

Het tweede principe is territoriale dekking. De Marechaussee moet als landelijk korps in staat zijn in het hele land op te treden. Dit beginsel is al sinds haar oprichting een belangrijk ken-merk van de Marechaussee, waarmee het korps zich destijds onderscheidde en zich ook nu nog onderscheidt van de meeste andere politiekorpsen. Landelijke dekking betekent niet dat het korps altijd overal aanwezig moet zijn. Er is sprake van wat zou kunnen worden aangeduid als functionele concentratie: de eenheden zijn daar gestationeerd waar het meeste werk is, de lan-delijke dekking wordt gewaarborgd door een grote mobiliteit. De concentratie is de afgelopen decennia overigens sterk toegenomen. Daar waar vroeger een landelijke dekking was met kleine tot zeer kleine eenheden, een brigade bestond bijvoorbeeld in het begin van de 20e eeuw soms uit slechts enkele marechaussees, is er nu sprake van middelgrote eenheden. De komende jaren zal de concentratie volgens plan nog verder toenemen.

Het derde principe van de arbeidsverdeling binnen de Marechaussee is horizontale taakspe-cialisatie. Daar waar eenheden gestationeerd zijn, worden afdelingen gegroepeerd op basis van de samenhang tussen werkzaamheden en de werkprocessen. Het vierde principe: sociale samenhang, komt terug in de keuze voor het dienstploegensysteem in plaats van het individu-eel inplannen van medewerkers. De bouwsteen van het militaire optreden en van een militaire organisatie is niet, zoals bij de politie, het individu maar de groep. De sociale samenhang van de groep draagt bij tot een geheel dat meer is dan de som der delen, zo is de achterliggende gedachte. De Marechaussee is een militaire organisatie die wat dit aangaat op twee gedachten hinkt. Men onderschrijft de meerwaarde van de groep maar erkent ook de meerwaarde van de autonome medewerker. Daar waar het strikt genomen doelmatiger − en in sommige gevallen ook werknemersvriendelijker − zou zijn om individuele roosters te plannen, heeft de Marechaus-see vanwege de sociale samenhang vastgehouden aan dienstploegen en dienstploegroosters. Het lijkt er overigens op dat dit langzaam maar zeker wordt losgelaten. Het laatste principe is omvang. Dit principe speelt een relatief kleine rol. Er is in formele zin geen maximum omvang voor een brigade vastgesteld, maar in de praktijk wordt wel een onuitgesproken bovengrens gehanteerd.

werkeenhe-den. De hiervoor omschreven algemene principes gelden ook als richtlijn voor de verdeling van het werk binnen de brigades. Aanvullend hierop wordt nog een aantal principes gehanteerd. Het eerste principe is functieniveau: een functie is gekoppeld aan een functieniveau, een func-tieniveau kent een bijbehorende rang en de rang is gekoppeld aan een salarisschaal. Daarmee ontstaat een gelaagde, piramidale organisatie zoals die al eeuwenlang in militaire organisa-ties wordt toegepast: elke laag bestaat uit een functiecategorie, die is belast met een aantal taken, daarvoor is bekleed met een bepaalde militaire rang en op basis van die rang een wedde ontvangt. In de 21ste eeuw stuit dit principe, ook binnen de Marechaussee, op haar grenzen. Omdat het werk complexer en meer specialistisch wordt, is het voor sommige taken nodig om hoog gekwalifi ceerde medewerkers te hebben. Deze medewerkers zijn belast met uitvoerende taken maar bezitten een opleidingsniveau dat indeling in een hogere schaal rechtvaardigt. Omdat rang en salariëring met elkaar verbonden zijn, zou dit betekenen dat zij een rang moeten bekleden die niet in overeenstemming is met de functiecategorie. Een veelgenoemd voorbeeld betreft de zogenaamde fi nanciële rechercheur. In hedendaags rechercheonderzoek is het onderzoeken van de fi nanciële handel en wandel van bijvoorbeeld mensensmokkelaars een belangrijk onderdeel. Om dit te kunnen doen, dient men een hogere vooropleiding te hebben, HBO of hoger. De functie rechercheur is echter een uitvoerende functie die als onderoffi cier is ingeschaald, met als gevolg dat hetzij fi nanciële rechercheurs niet van de juiste kwaliteit zijn maar de juiste rang en salarisschaal hebben, of dat de functies onbezet blijven omdat hoger opgeleide kandidaten een betrekking elders fi nancieel aantrekkelijker vinden.

De specialistische eisen die soms worden gesteld aan medewerkers staan ook op gespannen voet met het tweede principe van de arbeidsverdeling binnen de werkeenheden: generalisme. In beginsel is elke medewerker generalist, dat wil zeggen dat hij geschikt en beschikbaar is om te worden ingezet binnen alle taakvelden van de Marechaussee. Iemand die bijvoorbeeld werkzaam is binnen de grensbewaking moet ook ingezet kunnen worden in de militaire politie-dienst, in Nederland maar ook in missiegebieden. Dat stuit in de praktijk soms op problemen. Men is wel beschikbaar maar niet altijd in voldoende mate geschikt om werkzaamheden te doen die verder afl iggen van het werk waarmee men gedurende een aantal jaren is belast. Door functieroulatie, vooral binnen het midden- en hoger kader, beoogt men de ontwikkeling van medewerkers breed te houden. Maar het overgrote deel van vooral de uitvoerende medewerkers vergroeit met een taakveld én met de omgeving waar men is tewerkgesteld. Dit heeft tot pro-blemen geleid, bijvoorbeeld bij de uitzending van marechaussees naar missiegebieden28.

28 In 2005 ontstond na een uitspraak van de commandant van de Marechaussee in het Algemeen Dagblad over de slechte getraindheid van het Marechausseepersoneel in uitzendgebieden veel opschudding. In een mondelinge reactie tijdens het wekelijkse vragenuurtje in de Tweede Kamer en later ook in een schriftelijke reactie op vragen vanuit de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer, kondigde de minister van Defensie een aantal verbetermaatregelen aan. Opleiding en training, maar ook een aantal structuuraan-passingen moeten volgens de minister waarborgen dat de uit te zenden militairen van de Marechaussee voldoende zijn voorbereid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, Handelingen nr. 59, p. 3801-3806 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29800 X, nr. 103).

De Marechaussee ziet zich in de praktijk voor een dilemma gesteld: één van haar organisatie-brede kernwaarden – fl exibiliteit door multi-inzetbaarheid – verhoudt zich slecht met zowel de toenemende kwaliteitseisen die aan het personeel gesteld worden als met de wens van het personeel om zich te specialiseren. De Marechaussee vindt het bijvoorbeeld van belang zedenrechercheurs in haar gelederen te hebben, specialistische medewerkers die aan tal van formele kwaliteitseisen moeten voldoen, maar blijft van deze medewerkers tegelijk eisen dat zij algemene diensten in uitzendgebieden moeten kunnen verrichten.

Het laatste principe heeft betrekking op de verdeling van medewerkers over dienstploegen: kennis en ervaring. Alle dienstploegen moeten in staat zijn om binnen de roostertijden alle voorkomende werkzaamheden te verrichten. De kennis en ervaring moeten dan ook zo over de ploegen zijn verdeeld dat dit mogelijk is. In de praktijk kunnen de kennis en ervaring van medewerkers, ook op hetzelfde functioneringsniveau, echter sterk uiteenlopen. Een belangrijke oorzaak daarvan is het feit dat de Marechaussee net als andere defensieonderdelen, maar in tegenstelling tot de politie en de douane, werkt met verschillende contractsoorten en looptij-den. Zo was er ten tijde van het onderzoek een onderscheid tussen de Beroepsmilitair Bepaalde Tijd (de zogenaamde BBT-er), die een tijdelijk contract heeft, en de Beroepsmilitair Onbepaalde Tijd (de BOT-er), die een doorlopend contract heeft. Het contract van de BBT-er kan worden verlengd, waardoor uiteenlopende kennis- en ervaringsniveaus binnen een brigade aanwezig zijn. In de meeste gevallen worden de dienstploegen zo samengesteld dat er een evenwichtige ervaringsopbouw binnen én tussen de dienstploegen bestaat.

Samenvattend kan worden gesteld dat er binnen de Marechaussee sprake is van een klassieke en overzichtelijke manier van arbeidsverdeling. Klassiek in die zin dat zij op hoofdlijnen de traditionele arbeidsverdeling van de militaire hiërarchie volgt, die leidt tot een standaard, bijna ideaaltypische lijn-staforganisatie. Overzichtelijk, omdat de toepassing van de principes tot herkenbare functioneringsniveaus en een transparante structuur hebben geleid, in ieder geval op papier.

Coördinatie

Als het werk verdeeld is over eenheden en over de mensen in deze eenheden, dient er afstem-ming plaats te vinden, zodat er effectief en effi ciënt kan worden gewerkt. Wat is kenmerkend voor de afstemming binnen de Marechaussee? Het korps is al eerder getypeerd als een machi-nebureaucratie, dus dit zou in theorie moeten leiden tot coördinatie door middel van organisa-tiebrede standaardisatie, vooral van werkprocessen. Standaardisatie fungeert ook daadwerkelijk als één van de coördinatieprincipes van de Marechaussee. De belangrijkste processen zijn uitgeschreven. Maar ook de kennis en ervaring zijn door middel van gedetailleerd uitgeschreven functieprofi elen, opleidingssyllabi en centraal uitgevoerde opleidingen, et cetera gestandaar-diseerd. Ook de laatste vorm van standaardisatie, standaardisatie van producten, wordt binnen

de Marechaussee toegepast: de al eerder genoemde productboeken beschrijven precies wat de strak omschreven competenties van de medewerker binnen de even zo strak omschreven proces-sen moeten opleveren. Tegelijk is ook direct toezicht één van deze organisatiebrede principes: in de hiërarchie wordt in theorie aan elke activiteit eenhoofdige leiding gegeven. Onderlinge aanpassing is het dominante coördinatiemechanisme binnen de dienstploegen.

Alle door Mintzberg onderscheiden coördinatiemechanismen worden dus binnen de Marechaus-see toegepast. Maar wat is hiervan in het licht van deze studie de betekenis? In de eerste plaats wordt er dus veel en op verschillende manieren afgestemd tussen en binnen de lagen van de Marechaussee. Er lijkt geen sprake van één dominant coördinatiemechanisme, men in-vesteert veel energie, tijd en geld in het gehele palet aan mechanismen. Dit lijkt te wijzen op een sterke en structurele controlebehoefte binnen de Marechaussee, maar deze wordt nergens als zodanig verwoord in plannen, richtlijnen en procedures. Er lijkt eerder sprake te zijn van een onbedoelde cumulatie van coördinatiemechanismen, die in de loop van de jaren is gegroeid en die door veel organisatieleden ondertussen wordt ervaren als een bureaucratisch moloch29. Een ander opvallend punt is dat het karakter van de formele coördinatie afwijkt van, en ook geen rekening lijkt te houden met, het dominante coördinatiemechanisme binnen de wer-keenheden, waar vooral door middel van onderlinge aanpassing wordt afgestemd. Alle formele arrangementen ten spijt vindt de afstemming op de werkvloer in de praktijk vooral plaats door informele communicatie. De verscheidenheid in coördinatiemechanismen tussen de verschillen-de lagen van verschillen-de Marechaussee is natuurlijk niet uniek. Het is in verband van verschillen-deze studie echter wel de vraag hoe de gewone organisatiegenoten de formele coördinatie hanteren en wat dit betekent voor de effectiviteit van de afstemming die plaatsvindt of plaats zou moeten vinden in het kader van resultaatgerichte sturing.