De ontwikkeling van sturing als theoretisch begrip

Wat onder ‘de gewenste manier’ moet worden verstaan, blijkt niet eenduidig vast te stellen. Zeker wanneer het begrip op een prescriptieve of normatieve manier wordt gebruikt, blijkt de betekenis tamelijk uiteen te lopen. Ook in de loop van de tijd heeft ‘sturen’ verschillende betekenissen gehad. Voordat het hedendaagse begrip ‘sturing’ vanuit een aantal perspectieven nader wordt gedefi nieerd, zal het begrip eerst in historisch perspectief worden geplaatst. De ontwikkeling van het begrip ‘sturing’ loopt parallel aan de ontwikkeling van andere ‘grote’ be-grippen uit de bedrijfs- en bestuurswetenschappen. Nelissen en De Goede (2000) en Denhardt (2000) geven in vogelvlucht de ideeëngeschiedenis van het (publiek) management weer. Aan de hand van de indeling die zij daarbij maken, wordt de ontwikkeling van het begrip ‘sturing’ geschetst.

Sturing als ‘wetenschap’

In het begin van de twintigste eeuw, vaak aangemerkt als het startpunt voor de moderne bestuurskunde, was aanvankelijk het politics-administration paradigma dominant. Publiek management had in de ogen van de belangrijke denkers in deze periode, zoals Wilson en Goodnow, een a-politiek karakter. Er werd een scheiding tussen politiek en bestuur voorge-staan en sturing was een intern vraagstuk, dat los stond van de omgeving van de organisatie. Het science of administration paradigma, dat vanaf 1920 invloedrijk was, was geïnspireerd op het werk van de man achter het scientifi c management, Frederick Taylor. Taylors one best way op basis van scientifi c principles werd door Gulick & Urwick vertaald in een zoektocht naar de in hun ogen belangrijkste variabelen van een overheidsorganisatie, op basis waarvan ook zij algemeen geldende principes ontwikkelden. Het daarbij gehanteerde acroniem POSDCORB (planning, organizing, staffi ng, directing, coordinating, reporting en budgeting) staat vanuit het oogpunt van sturing voor een uitgewerkte set van hefbomen waarmee de publieke manager zijn organisatie kan sturen en beheersen. De sturing die Gulick & Urwick beschreven, was echter nog steeds intern georiënteerd en stond los van mogelijke eisen die daaraan door de omgeving werden gesteld. Sturing was dus nog steeds in de eerste plaats een managementtechniek, of, in het verlengde van Taylor, een ‘wetenschap’. In Europa was het Weber die de rationalisering van de overheidsorganisatie analyseerde. Het Weberiaanse paradigma, dat lange tijd zeer invloedrijk was en op sommige plekken nog steeds is, stond óók voor een strikte scheiding tussen politiek en bestuur, ditmaal echter om de politiek tegen de ambtenaar te beschermen, in plaats van andersom, zoals Wilson en Goodnow bedoelden. Ook in dit paradigma is sturing een manage-menttechniek, die bestaat uit een neutrale, onpersoonlijke toepassing van regels volgens vaste, formele procedures.

Sturing als ‘kunst’

Een belangrijke ontwikkeling in het denken over (publiek) management in het algemeen en sturing binnen organisaties in het bijzonder, vond plaats vanaf 1960. Tot die tijd werd de norm voor sturing vooral binnen de organisatie bepaald, onder het motto: dat wat goed is voor de

organisatie is goed voor de omgeving van de organisatie. Vanaf 1960 werd de norm voor de overheidsorganisatie steeds meer door de directe en indirecte omgeving van die organisatie bepaald. Het humanistische paradigma, dat vanaf 1960 tot globaal 1980 het denken over ma-nagement en organisatie beïnvloedde, ontleende zijn norm namelijk niet meer aan de mate van deskundigheid van de manager en de managementtechnieken die hij beheerste, maar aan een externe norm die aangaf hoe een organisatie het menselijke potentieel moest benutten. Sturing was geen techniek maar veeleer een ‘kunst’. Inzicht in de motivatie van de medewerker was cruciaal. Voor de publieke sector bepleitte Golembiewsky dat er niet alleen vanuit organisatori-sche maar ook vanuit morele argumenten aandacht diende te zijn voor de menselijke factor in organisaties. Zelfsturing door de medewerker werd geprefereerd boven een sturende manager. Indirecte sturing door het stimuleren van de ontwikkeling van de medewerker was daarmee de norm.

Voor een belangrijk deel parallel aan de ontwikkeling van het humanistische paradigma ontwikkelde zich het zogenoemde public policy paradigma. Vanaf 1970 werd de agenda van de publieke manager in toenemende mate gevuld door beleidsinhoudelijke thema’s en steeds minder door het management van het organisatiedeel waarvoor hij verantwoordelijk was. Het was bon ton om als publiek manager sturing als een minder belangrijk deel van het werk te beschouwen. De interne organisatie was een vervelende verstoring van het echte werk, dat in de ogen van topambtenaren vooral bestond uit het oplossen van grote maatschappelijke problemen op het gebied van wonen, werken en milieu. Het managen van een organisatiedeel werd daarbij niet gezien als een middel om een maatschappelijk doel te bereiken. De status van het intellectuele, inhoudelijke werk was dan ook beduidend hoger dan die van het managen van een organisatiedeel. De normatieve lading van het begrip ‘sturing’ kreeg onder invloed van dit paradigma zelfs een enigszins negatieve lading: sturing is bijzaak.

Sturing als ‘opdracht’

Vanaf 1980 krijgt sturing van en in overheidsorganisaties weer een andere betekenis. Achter-eenvolgens geven het open systeem paradigma en het new public management paradigma een nieuwe, positieve betekenis aan het begrip ‘sturing’. Het open systeem paradigma zet zich niet alleen af tegen de visie dat een organisatie een gesloten systeem is met een interne norm voor goede sturing, maar beargumenteert ook dat de organisatie zowel voor haar input als haar resultaat afhankelijk is van haar omgeving. Er bestaat in dit paradigma dan ook geen algemeen recept voor sturing. De norm voor goede sturing ligt in de waardering die de maatschap-pij heeft voor het resultaat dat een organisatie levert. In feite schrijft deze norm niet voor hoe een organisatie moet opereren maar wat zij moet opleveren, althans aan welke eisen dit product moet voldoen. Deze verschuiving in het denken en doen van publieke managers − van buiten naar binnen denken in plaats van andersom − vormde een belangrijke wijziging in het denken over sturing.

Het new public management versterkte het denken over de sturing in overheidsorganisaties door niet alleen, net als het open systeem paradigma, het zogenaamde outside-in denken te propageren maar door aanvullend hierop een expliciete norm te formuleren over hoe de publieke manager zijn organisatie moest sturen. Het belangrijkste ijkpunt daarbij vormt het bedrijfsleven, de private sector. Het new public management paradigma bouwt voort op het marktdenken van de public choice theoretici en introduceert de begrippen ‘resultaatgerichte’ en ‘klantgerichte overheid’: het beginpunt voor de inrichting en sturing van een overheidsorgani-satie ligt bij de prestaties die de organioverheidsorgani-satie wil of moet leveren aan de burgers.

De opkomst van sturing als belangrijk normatief element van het management van en in overheidsorganisaties kan aan de hand van bovenstaand chronologisch overzicht beter worden begrepen. De hiervoor geschetste verschuiving in de dominante paradigma’s van publiek management is ook beïnvloed door (macro-)economische en politieke veranderingen (zie o.a. Neuteboom, 2000). De belangrijke plaats die prestatie- of resultaatsturing inneemt op de politieke, ambtelijke en wetenschappelijke agenda’s, is dan ook het resultaat van een complexe verschuiving in het denken over en het handelen van bestuurders en managers in overheids-organisaties. Hoewel in de wetenschap de waarde van het normatieve bedrijfskundige denken op sommige plaatsen wordt betwist (zie voor een overzicht van de belangrijkste kritiek o.a. Denhardt, 2000), lijkt resultaatgerichte sturing binnen overheidsorganisaties pas goed aan haar opmars begonnen. Binnen veel overheidsorganisaties in Nederland is resultaatgerichte sturing dan ook de nauwelijks betwiste norm voor goed management.

Het perspectief dat in deze studie is gekozen − sturing als sociaal proces −, brengt ons ook bij de sociologie. In de (organisatie)sociologie is sturing een belangrijk thema en ook daar wordt een zekere ontwikkeling van het sturingsbegrip in de loop van de tijd onderkend. Hierbij worden overigens verschillende perspectieven op sturing gehanteerd. Friedman (1977) benadert het begrip ‘sturing’ als een element van de (ontwikkeling van de) klassentegenstel-lingen binnen organisaties. Hij beschouwt sturing als een belangrijk aspect van de relaties tussen organisatieleden die in het bestuurlijke centrum functioneren − de witte boorden − en de organisatieleden die in de periferie functioneren − de blauwe boorden −. Een sturings-strategie zegt volgens Friedman iets over de verhouding tussen de witte en de blauwe boorden in een organisatie. Hij onderscheidt twee sturingsstrategieën: de direct control strategy en de responsible autonomy strategy. Direct control verkleint de autonomie van de medewerker door direct toezicht op zijn werkzaamheden uit te oefenen. Daarmee wil men waarborgen dat de ca-paciteiten van de medewerker optimaal worden benut zonder dat mogelijke schadelijke effecten optreden. Responsible autonomy benut het aanpassingsvermogen van medewerkers door hen bewegingsruimte te geven en hen te prikkelen optimaal gebruik te maken van hun capaciteiten en mogelijkheden. Daarvoor wordt de medewerkers status, autonomie en verantwoordelijkheid gegeven. Volgens Friedman wordt de strategie van responsible autonomy meestal toegepast bij

de witte boorden en wordt bij de overigen, door Friedman aangeduid als de ‘perifere medewer-kers’, vooral direct control toegepast (1977: 78 e.v.). De historische ontwikkeling van het stu-ringsbegrip hangt volgens hem samen met de wijze waarop beide sturingsstrategieën zich in de theorie en in de praktijk tot elkaar verhouden. Hij onderscheidt daarbij een aantal fasen (1977: 93). In zijn visie ontstonden in de periode van 1870 tot 1914 problemen met de daarvoor veel gebruikte direct control strategie. De responsible autonomy is dus in eerste instantie een reactie op deze problemen en werd gepresenteerd als een vervangende strategie. Later worden in de visie van Friedman beide strategieën naast elkaar gebruikt, afhankelijk van een aantal interne en externe factoren van organisaties. Friedman stelt overigens expliciet vast dat ook de respon-sible autonomy strategie de vervreemding en exploitatie van medewerkers niet wegneemt maar slechts de omstandigheden verzacht waaronder dit gebeurt en de aandacht van de werknemers als het ware weghoudt van negatieve gedachten (1977: 101).

Het is verleidelijk om de analyse van Friedman door te trekken naar het begin van de 21e eeuw en te constateren dat de responsible autonomy strategie inmiddels ook wordt toegepast bij de perifere medewerkers. Natuurlijk hebben de arbeidsverhoudingen zich de afgelopen decen-nia verder ontwikkeld en kan in het algemeen worden geconstateerd dat de autonomie van medewerkers is vergroot. Tegelijk kan ook worden waargenomen dat dit wellicht geldt voor de arbeidsverhoudingen in de westerse wereld, maar dat dit, bezien op een globale schaal, zeker niet overal het geval is. Zelfs in het Westen zou zo’n conclusie trouwens moeten worden gerelativeerd. Enerzijds omdat er een verschuiving is opgetreden vanuit de secundaire naar de tertiaire en quartaire sector, waardoor het aantal witte boorden toeneemt. Anderzijds kan wor-den betoogd dat direct control nog altijd een belangrijke strategie is maar dat de verschijnings-vorm is veranderd van menselijk toezicht naar ‘systeemtoezicht’. De invloed van automatisering, zowel in een industriële als in een kantooromgeving, op de daadwerkelijke autonomie van organisatieleden is misschien zelfs groter dan de invloed van menselijk toezicht ooit geweest is. Daar waar vroeger lijnchefs toezicht hielden op de correcte uitvoering van de procedures en richtlijnen, dwingen tegenwoordig geautomatiseerde bedrijfsprocessystemen medewerkers om op een bepaalde manier te werken. De grenzen van de fl exibiliteit en de creativiteit worden in de praktijk dan ook vaak bepaald door de − per defi nitie beperkte − regelruimte die deze systemen hen bieden.

Maar ook in die gevallen waarin responsible autonomy daadwerkelijk de dominante strategie is, kunnen vraagtekens worden gezet bij de effecten die daarbij optreden. Barker (1993) schetst de ontwikkeling van sturing aan de hand van de indeling van Edwards. Deze onderscheidde een drietal sturingsstrategieën, dat volgens Barker zijn oorsprong en noodzaak vindt in het feit dat de leiding van een organisatie haar leden met enige dwang tot de gewenste organi-satiedoelstellingen moet leiden. Organisatieleden geven in zijn visie nu eenmaal niet vanzelf hun autonomie prijs en laten niet vanzelf hun individuele verlangens varen ten gunste van de

collectieve wil. Er zijn volgens Edwards drie strategieën waarmee organisaties de spanning tus-sen de individuele en de collectieve wil reguleren: eenvoudige sturing, technologische sturing en bureaucratische sturing. Eenvoudige sturing sluit sterk aan bij het begrip direct control, zoals dat door Friedman wordt gehanteerd, en is gebaseerd op direct toezicht en controle door eerstelijns leidinggevenden. Technologische sturing vindt plaats wanneer het gewenste gedrag van organisatieleden wordt afgedwongen door de fysieke omgeving waarin de organisatieleden hun werk moeten doen. Bureaucratische sturing ten slotte komt tot stand door een combina-tie van, op de hiërarchie gebaseerde, sociale relacombina-ties en het, vooral op rationele argumenten gebaseerde, geheel van regels en procedures die als norm dienen voor het straffen en belonen van gewenst of ongewenst gedrag (Barker, 1993: 409).

Zoals Friedman responsible autonomy zag als een eerste reactie op direct control, zo ziet Barker technologische en bureaucratische sturing als een reactie op de gebreken van eenvou-dige sturing. In de loop van de tijd kon, onder meer door de toenemende complexiteit van de belangrijkste (productie)processen, binnen organisaties niet langer meer volledig worden vertrouwd op de werking van het eerstelijns toezicht en de controle. Barker stelt overigens dat de strategie van de bureaucratische sturing al in de negentiende eeuw gehanteerd werd (1993: 410). De comeback van deze strategie was een reactie op de gebreken van de technologische sturing, zoals die − opnieuw − werd toegepast in de sturingsfi losofi e van Taylor. Ook bureau-cratische sturing, die volgens Barker in de huidige tijd de belangrijkste strategie is, heeft een aantal gebreken: er wordt teveel aandacht besteed aan en nadruk gelegd op de rationaliteit van de regels en procedures zelf, en niet op het doel waarvoor ze dienen. Er is geen aandacht voor de menselijke dimensie van de organisatie, waardoor de organisatieleden, om in de woorden van Weber te spreken, in een ‘stahlhartes Gehäuse’ zitten.

Barker (1993: 411) schetst de opkomst en de ontwikkeling van een vierde strategie: concertive control. Deze strategie maakt gebruik van de gedeelde waarden van een organisatie en ontleent haar werking aan het feit dat deze waarden zijn ontwikkeld tot een normatief kader dat verder is gerationaliseerd. Barkers empirisch onderzoek toont echter aan dat, in tegenstelling tot wat vaak beweerd wordt, deze strategie de organisatieleden niet bevrijdt van Webers ‘stahlhartes Gehäuse’ maar deze kooi nog strakker doet zitten of, zoals Barker het noemt: tightening the iron cage4. De dwang die uitgaat van een op waarden en normen gebaseerde sturingsstrategie is veel sterker dan dwang die uitgaat van toezicht, technologie of bureaucratie (1993: 433). Er zijn dus verschillende perspectieven op de ontwikkeling van sturing. Deze verschillen

4 Barker gebruikte het Engelse begrip iron cage voor de titel van zijn artikel. Het begrip iron cage is de vertaling die Parsons in 1930 bij de Engelse vertaling van Webers werk Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus (1920) gaf aan Webers begrip stahlhartes Gehäuse. Dat deze (slechte) vertaling grote invloed had op de receptie van dit werk van Weber werd recent door Adriaenssens getoond (Adriaenssens, S., Over de receptie van de sociologische canon, in: Tijdschrift voor Sociologie, 2003, volume 24, nr. 4: 313-330).

vallen voor een deel samen met de verschillende wetenschapsgebieden van waaruit naar sturing wordt gekeken. Sturing binnen organisaties krijgt vooral aandacht in een drietal wetenschaps-gebieden: de (organisatie)sociologie, de (organisatie)psychologie en de (bedrijfs)economie. Elke discipline legt de nadruk op een ander aspect van sturing. In het organisatiesociologi-sche perspectief ligt de nadruk op sturingsprocessen in de organisatie als geheel en op grote groepen binnen deze organisatie. Daarbij wordt vooral gekeken naar de invloed van regels en procedures, autoriteit en autonomie. Het organisatiepsychologische perspectief kijkt vooral naar het individu en de samenwerking tussen individuen in de organisatie. Daarbij gaat de aandacht vooral uit naar aspecten als goalsetting, intrinsieke en extrinsieke motivatie en inter-persoonlijke beïnvloeding. Het bedrijfseconomische perspectief ten slotte beziet sturing vooral als een structureringsvraagstuk, waarbij de nadruk wordt gelegd op de werking van het ‘harde’ instrumentarium dat wordt gehanteerd bij het plannen, meten, toezicht houden en evalueren (Flamholtz, Das en Tsui, 1985: 37). De ontwikkeling van het theoretische sturingsbegrip heeft zich ook langs deze drie wetenschapstheoretische lijnen voltrokken. Daarbij kan een tweetal waarnemingen worden gedaan. In de eerste plaats wordt sturing hetzij vanuit (een keuze uit een deel van) het instrumentarium, hetzij vanuit een abstracte, conceptuele aanpak benaderd. Wetenschappers hebben hetzij een praktische benadering gekozen − hoe werkt een instrument en waarom werkt het zo − hetzij een conceptuele aanpak. De theoretische verbinding wordt meestal niet gemaakt en in het geval van de conceptuele benadering zijn de operationalisa-tie en de empirische onderbouwing vaak beperkt. In de tweede plaats is er een gebrek aan integratie van de verschillende perspectieven. De meeste onderzoeken blijven binnen de kaders van het ‘eigen’ wetenschapsgebied, wat integrale uitspraken over sturing moeilijk of wellicht zelfs onmogelijk maakt. Uitspraken die worden gedaan, hebben dan op zijn best betrekking op deelaspecten van sturingssystemen. Bovendien wordt onderzoek naar sturing soms afgebakend door de grenzen van een bepaalde hiërarchische laag binnen de organisatie. Dit brengt Flam-holtz e.a. naar mijn mening terecht tot de conclusie dat het daadwerkelijke begrip van sturing en sturingsprocessen in organisaties daarom erg beperkt is (1985: 37).

Wanneer de balans van de theoretische ontwikkeling van het sturingsbegrip wordt opgemaakt, kan een aantal conclusies worden getrokken. In de eerste plaats richt de sturingstheorie zich vooral op het leidinggevende niveau binnen organisaties. Daarmee wordt geïmpliceerd dat sturing een managementaangelegenheid is, top-down, en niet zozeer in de andere lagen van de organisatie plaatsvindt. In de tweede plaats blijkt dat sturing wordt gezien als een communi-catie- of een beïnvloedingsproces dat, ondanks de democratische of participatieve vormgeving, per defi nitie neerkomt op het toepassen van dwang tussen organisatieleden. Ten slotte kan worden opgemerkt dat vooral aandacht wordt besteed aan formele sturing en vooral aan het gebruik van formele systemen, zoals managementinformatiesystemen. Sturing als sociaal proces is tot op heden vaak onderbelicht gebleven. In die gevallen dat sociaal-culturele aspecten van sturing wél aandacht kregen, werden deze aspecten vooral als problematisch gezien.

De onderlinge samenhang of beter nog de joint optimization tussen formele en informele stu-ring heeft nauwelijks substantiële aandacht gekregen.