De integrale besturingstheorie van Hopwood Een systeembenadering van sturing

De eerste theorie die hier zal worden besproken, is van Hopwood (1976). Hij kiest voor een sy-steembenadering en richt zich vooral op het sturingsraamwerk. In zijn visie vraagt elk sturings-probleem om een integraal sturingsraamwerk.

De waarde van gedragsmatige aspecten voor beheersing en sturing

Het vakgebied van beheersing en sturing was, vanwege de grote hoeveelheid informatie die hierbij van oudsher wordt verwerkt, één van de eerste disciplines in organisaties die profi teerde van de opkomst van de automatisering. Niet alleen de kantoorautomatisering, waarbij de typemachine werd vervangen door de tekstverwerker, maar met name de opkomst van rekenap-plicaties en later vooral van specifi eke boekhoud- en complexe gegevensverwerkingaprekenap-plicaties hebben van de discipline beheersing en sturing een min of meer technisch vakgebied gemaakt. Hopwood signaleerde deze trend al in een tijdperk dat computers voor organisaties in de prak-tijk nauwelijks bruikbaar en vrijwel onbetaalbaar waren (Hopwood, 1976: 1). Meer dan dertig jaar later en ondanks de golf van mensgerichte managementtrends is de invloed van automati-sering op het functioneren van en binnen organisaties alleen maar gegroeid.

De beheerste en bestuurde organisatie blijft echter in de ogen van Hopwood het doel en het al dan niet bereiken van dit doel hangt volgens hem af van de mate waarin het sturingscon-cept in staat is het gedrag van de organisatieleden daadwerkelijk te beïnvloeden. Hier zit dan ook volgens Hopwood het probleem van de moderne beheersing en sturing: daarvan is maar in beperkte mate sprake omdat de acceptatie van veel maatregelen die deel uitmaken van sturingsconcepten laag is en de uiteindelijke effecten op het gedrag van de organisatieleden beperkt zijn.

In deze vaststelling staat Hopwood overigens niet alleen. Uit de theorie blijkt dat het stu-ringsconcept, afgemeten aan het gedrag van de organisatieleden, niet altijd het verwachte en gewenste effect heeft. Ook in de praktijk ervaart men dat. De analyse die daarop volgt, zoekt de oplossing van dit probleem echter vaak in de (kwaliteit van de) technisch-administratieve maatregelen. Zo wordt in sommige gevallen gesteld dat ongewenste gedragsmatige reacties op generieke of specifi eke sturingsmaatregelen nu eenmaal een gevolg zijn van het feit dat er gestuurd wordt. Anderen wijten het ongewenste effect van sturing aan de imperfectie van bepaalde sturingsconcepten en –maatregelen. Dat impliceert een streven naar (verdergaande) perfectionering van concepten, maatregelen en instrumenten. Er is echter volgens Hopwood een grens aan de mate waarin verdere perfectionering van deze concepten en maatregelen nog bijdraagt aan effectievere sturing. Volgens hem moet dan ook het streven niet zijn gericht op het effectiever maken van de technisch-administratieve maatregelen maar op de betere werking

van per defi nitie imperfecte concepten, maatregelen en instrumenten. Dit is niet zozeer een technisch-administratief maar juist een sociaal-cultureel en gedragsmatig probleem, want beheersing en sturing worden beïnvloed door, en beïnvloeden op hun beurt, de waarden en normen van de organisatieleden (1976: 4-9). Wanneer daarom het management zoekt naar een effectieve wijze van sturing, moet naar het proces in zijn geheel worden gekeken, dat wil zeggen als een complex probleem dat zowel een gedragsmatige als technische dimensie heeft. Zelfs in haar kleinste technische details heeft sturing immers nog steeds te maken met de wijze waarop organisatieleden reageren op organisatorische constructies. Zo concludeert Hopwood: ‘In the enterprise in action, technical and social factors have no separate existence. […] Their ultimate logic must always be organisational rather than technical in nature, and as such, their construction and operation refl ects the prevailing philosophies and perspectives of organising’. (1976: 9-10)

Een integraal raamwerk voor sturing en beheersing

Hopwood ontwikkelde een theoretisch model dat invulling geeft aan zijn pleidooi voor integra-le sturing als alternatief voor technisch-administratieve sturing. Hij doet daarvoor inspiratie op bij theoretici uit de sociologie en de psychologie. Een belangrijke oorzaak van de onverwachte effecten van sturing ligt niet in het feit dat men de uitgevaardigde regels en procedures niet volgt maar in het feit dat men deze juist wel volgt, zo stelt hij (1976: 21). Deze situatie kan ontstaan omdat de aandacht van het management zich vooral richt op het ontwerpen van de concepten, procedures en instrumenten in plaats van op de werking hiervan. Bovendien gaat het vaak meer om het aantal procedures en instrumenten dan om de kwaliteit ervan. Con-cluderend stelt Hopwood dat het complexe geheel van sturingsconcepten, -instrumenten en –procedures nooit effectief kan functioneren wanneer alleen gebruik wordt gemaakt van tech-nisch-administratieve beheers- en stuurmaatregelen. Beheersing en sturing in organisaties zijn een samenspel tussen technisch-administratieve maatregelen enerzijds en sociale en persoon-lijke factoren anderzijds. Dit moet ook consequenties hebben voor het geheel aan concepten, instrumenten en procedures dat voor sturingsdoeleinden wordt gehanteerd binnen organisaties (zie ook Flamholtz, 1983: 153). Er is dus meer dan de technisch-administratieve maatregelen: managers moeten rekening houden met de gedragsfactoren en men moet deze factoren ook meenemen in het ontwerp van sturing binnen de organisatie, niet alleen om de werking van de technisch-administratieve sturing te waarborgen maar ook om de kwaliteit van de sturing als zodanig te verbeteren (1976: 21-25).

Administratieve beheersing en sturing Sociale beheersing en sturing Persoonlijke beheersing en sturing

Figuur 2.1: Het sturingsraamwerk van Hopwood

Hopwood onderscheidt drie soorten beheersing en sturing: administratieve, sociale en persoon-lijke beheersing en sturing. Deze drie aspecten van sturing staan niet op zichzelf maar hebben een afhankelijkheidsrelatie, in die zin dat de werking van elk van deze drie sturingsaspecten sterk wordt beïnvloed door de wijze waarop deze als het ware past bij de andere twee sturings-aspecten én dat het geheel van de drie sturingssturings-aspecten meer is dan de som der delen (1976: 35). Hopwood stelt ook dat de drie aspecten samen het hele sturingssysteem vormen, dat wil zeggen zij ‘dekken’ als het ware het systeem van beheersing en sturing.

Administratieve beheersing en sturing

Hopwood verstaat onder administratieve sturing de formele regels en (standaard)procedures. Dit zijn zowel schriftelijke als mondeling verstrekte regels en procedures. Deze categorie maat-regelen zorgt voor onzekerheidsreductie bij het management en de overige organisatieleden. De kern van deze maatregelen is dat zij de gewenste richting en in sommige gevallen ook de gewenste invulling van het handelen van de organisatieleden letterlijk voorschrijven (1976: 24). Naast deze set van nauwkeurig omschreven regels en procedures voor geïdentifi ceerde proces-sen, gebruiken managers ook indirecte manieren om regels over te dragen, te implementeren en uiteindelijk af te dwingen. Hopwood noemt ondermeer het wervings- en selectiebeleid, het opleidings- en trainingsbeleid en de formele communicatiestructuur als belangrijke indirecte sturingsmaatregelen. De aard van de maatregelen (procedureel) en de wijze waarop deze zijn ge-borgd binnen de organisatie (formeel en ‘op papier’), maken dat ze tot deze categorie behoren. Sociale beheersing en sturing

Van welke administratieve sturing er ook sprake is, deze vindt altijd plaats in een sociale context waarin de ‘sturenden’ en de ‘gestuurden’ een relatie hebben die soms inhoud maar altijd betekenis geeft aan het sturingsproces en de uitkomsten hiervan. Sociale sturing is vol-gens Hopwood het subtiele en complexe proces waarmee het collectief de medewerker in een organisatie onder druk zet om zich op een bepaalde manier te gedragen. De criteria die daarbij

worden gehanteerd en waarmee wordt vastgesteld of iemand zich ‘goed’ of ’slecht’ gedraagt, vinden hun oorsprong in de waarden en normen van het collectief (1976: 30). De essentie van sociale sturing ligt in het gegeven dat sociale sturing haar werking heeft op alle organisatiele-den en dat er dus in de ogen van Hopwood wat dat betreft geen verschil is tussen ‘sturenorganisatiele-den’ en ‘gestuurden’. Hoewel er, vooral voor wat betreft het effect, natuurlijk wel een relatie is met de plaats van het individu in de organisatie, is er hier dus geen sprake van sturing van ‘het management’ over ‘de medewerkers’ als zodanig. Sociale sturing is zowel een impliciet als een expliciet proces.

Het handelen van mensen is voor een belangrijk deel gericht op het beïnvloeden van de anderen in de omgeving. Er is natuurlijk niet altijd sprake van stuurgedrag: organisatieleden beïnvloeden elkaar om allerlei redenen. Hopwood spreekt over sociale sturing als de waarden en normen bewust door (een deel van) het collectief worden ingezet om organisatiedoelen te bereiken. Deze categorie sturingsmaatregelen wordt ook wel clan control of peer group control genoemd (Ouchi en Maguire, 1975; Ouchi, 1977 en 1979), wat verwijst naar de manier waarop binnen (familie)stammen wordt ‘gestuurd’ (1977: 838). Ouchis onderzoeken toonden aan dat vooral in situaties waarin de individuele prestaties van organisatieleden moeilijk te meten zijn én er weinig inzicht bestaat in het transformatieproces, door socialisatie doelincongruentie wordt weggenomen en sturing plaatsvindt. Houding, waarden en opvattingen worden bewaakt door veel informele interactie tussen organisatieleden bij de uitvoering van hun taken, maar ook daaromheen. Sturing vindt plaats doordat organisatieleden hun gedrag aanpassen op basis van dialogen met organisatiegenoten en op basis van intercollegiale ‘toetsing’. Sociale sturing heeft overigens, zoals al eerder besproken, ook haar gevaren (Barker, 1993).

De invloed van de administratieve sturing op sociale sturing zit met name in het structure-rende effect van deze sturing. Administratieve sturing defi nieert als het ware de organisato-rische context waarbinnen sociale sturing plaatsvindt. Het beschrijft en normeert namelijk de technologische en administratieve kaders van de organisatie en de verschillende rollen van de medewerkers daarbinnen en hoe deze rollen zich onderling verhouden (Hopwood, 1976: 31). Persoonlijke beheersing en sturing

Administratieve en sociale beheersing richten zich uiteindelijk direct en indirect op het gedrag van de individuele medewerker. Het individu ‘bepaalt’ hoe hij zich gedraagt. Dit onderstreept het belang van de derde dimensie van beheersing en sturing die door Hopwood wordt onder-kend: persoonlijke beheersing en sturing. Uiteindelijk richt sturing, of dit nu gebeurt door regels en procedures of door sociale druk, zich immers op het individuele gedrag van het organisatielid. In de ogen van Hopwood wordt het fundament onder persoonlijke beheersing en sturing gevormd door het geheel van persoonlijke waarden en normen van het individuele organisatielid (1976: 30). Deze vormen de drijfveren van het individu.

Zij bepalen niet alleen voor een belangrijk deel of en zo ja voor welke administratieve en soci-ale sturing het individu gevoelig is, maar ook wat de impact van deze beheersing en sturing is op het gedrag van het individu. Natuurlijk is er sprake van wisselwerking, er blijft echter altijd een actieve of passieve baseline van het individu zelf, waaraan belangrijke keuzes door hem of haar worden getoetst. Bij belangrijke keuzes (‘neem ik dit cadeau aan?’, ‘betaal ik steekpennin-gen?’ maar ook ‘neem ik ontslag’?) worden vaak de kernwaarden van het individu aangesproken. Maar ook minder fundamentele vragen, bijvoorbeeld vragen die appelleren aan de specifi eke motivatie, raken de individuele waarden en normen van medewerkers. Persoonlijke beheersing en sturing is daarom een toetssteen voor administratieve en sociale sturing maar is ook zelf-standig bezien een belangrijke beheers- en sturingsfactor.

Het centrale punt in het denken van Hopwood over beheersing en sturing zit vooral in zijn stelling dat deze drie dimensies in samenhang en nooit afzonderlijk de effectiviteit van be-heersing en sturing in organisaties bepalen (1976: 35). Er is een grote mate van positieve en negatieve afhankelijkheid tussen de genoemde dimensies. Dat wil zeggen dat slechte afstem-ming tussen de dimensies leidt tot negatieve effecten op de onderscheiden dimensies maar ook dat goede afstemming de werking van elk van de dimensies en het geheel van sturing en beheersing positief beïnvloedt. Dit maakt in de ogen van Hopwood dat het belang van elk van de dimensies even groot is.

Refl ectie op Hopwoods systeemtheorie

De theorie van Hopwood is van een aantrekkelijke eenvoud. Het is zijn verdienste dat hij niet alleen, zoals klassieke theoretici al deden (zie Anthony, 1989), stelt dat sturing zich richt op het beïnvloeden van het gedrag van de organisatieleden (de organisatieleden als object van sturing) maar dat ook − en vooral − de organisatieleden sturingsactor zijn. Organisatieleden in alle lagen van de organisatie worden gestuurd maar sturen zelf dus ook. Het uitgangspunt van een drietal complementaire dimensies die zowel het ‘harde’ als het ‘zachte’ bestrijken, heeft in de mainstream managementcontrol literatuur wel aandacht, maar veel minder navolging gehad. Het zijn vooral de door Hopwood ontwikkelde budgetstijlen (Hopwood, 1973) die veel onder-zoekers na hem hebben geïnspireerd (zie onder andere Birnberg, Hanson, Friezen en Shields, 1977; Brownell, 1983; Ansari en Ueske, 1987; Abernethy en Stoelwinder, 1991; Bhimani, 1994; Henri, 2006). Een enkele auteur borduurt voort op het gedachtegoed van Hopwood. Zo onderschrijft Flamholtz (1983: 166) een samenhang en een samenspel tussen deze dimensies van sturing. Met verwijzing naar de systeemtheorie stelt hij dat sturing een onderdeel van het socio-technische systeem is, in plaats van slechts een attribuut van de technostructuur. Sturingsconcepten kunnen alleen succesvol worden toegepast wanneer er sprake is van een match tussen het concept en de heersende organisatiecultuur (1983: 168). Overigens is dit niet nieuw: in 1977 pleitte Argyris in een artikel over de relatie tussen managementinformatie en lerende organisaties voor het zoeken naar afstemming tussen het sociale en het technische

subsysteem. Slechte afstemming was volgens Argyris één van de belangrijkste oorzaken van een reeks aan gebreken die in de praktijk werd ervaren bij de implementatie van management-informatiesystemen (1977: 113).

Integrale sturing zoals Hopwood deze bedoelt, kan overigens wel degelijk betekenen dat in een bepaalde situatie een dimensie relatief gezien van groter belang is. Dit kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de aard van het beheers- en bestuurbaarheidsprobleem. Ook kan het rela-tieve belang van de dimensies afhankelijk zijn van de aard van de organisatie (bijvoorbeeld de leeftijd of de specifi eke confi guratie van de organisatie), omgevingsfactoren (bijvoorbeeld pri-vaat of publiek of de markt waarop de organisatie opereert) of zelfs maatschappelijke factoren (bijvoorbeeld de invloed van economische hoogtijdagen). Of, zoals Hopwood het stelt: ‘In some circumstances, in order to be effective, the pressure created by many administrative means of control need to be associated with more personal and social forms of control. In other circumstances, especially where the complexity and uncertainty of the task make many of the traditional forms of administrative controls less useful guides to action, the necessary element of clarity and predictability may have to be provided through the actions of individual managers and employees’. (Hopwood, 1976: 36)