De contingentietheorie van Merchant

Beheers- en bestuurbaarheidsproblemen als uitgangspunt

Waar Hopwood koos voor het onderbrengen van sociale aspecten van sturing en beheersing in een systematische aanpak, een integraal raamwerk, kiest Merchant voor het verwerken van gedragsaspecten in een contingentietheorie, waarin hij de keuze en invulling van een sturings-concept afhankelijk maakt van de aard van de beheers- en bestuurbaarheidsproblemen in de desbetreffende organisatie. Hij onderscheidt daarbij drie beheers- en bestuurbaarheidsproble-men: gebrek aan richting, gebrek aan motivatie, en gebrek aan competentie. Anders gezegd: een gebrek aan ‘weten’, ‘willen’ en ‘kunnen’ (Merchant, 1985; Merchant en Van der Stede, 2003: 7). Onder gebrek aan richting verstaat Merchant onvoldoende kennis van de organisatiedoelen en/of onvoldoende kennis van wat de organisatie van doorslaggevend belang vindt voor de manier waarop de doelstellingen bereikt moeten worden. Anders gesteld: gebrek aan kennis over het ‘wat’ en het noodzakelijke ‘hoe’. Gebrek aan richting heeft tot gevolg dat medewerkers niet weten wat van hen verwacht wordt, waardoor de kans dat ze effectief en effi ciënt zijn, signifi cant afneemt. Een functie van een sturingsconcept is in dit geval het informeren van de organisatieleden zodat zij hun bijdrage aan de verwachte doelstellingen kunnen maximaliseren. Wanneer organisatieleden weten wat er van hen verwacht wordt, biedt dit op zichzelf niet (voldoende) zekerheid dat zij zich ook volgens deze verwachting zullen gedragen. Merchant

stelt dat organisatieleden in beginsel luie wezens zijn die gemotiveerd moeten worden, anders zullen zij niet de gewenste prestatie leveren. Ook managers zullen volgens Merchant geneigd zijn om te kiezen voor oplossingen die hun eigen leven vergemakkelijken. Bovendien kan een gebrek aan motivatie leiden tot fraude en witteboordencriminaliteit. Daarmee noemt hij het tweede beheers- en bestuurbaarheidsprobleem: een gebrek aan motivatie (2003: 8).

Ten slotte kunnen organisatieleden die weten wat van hen verwacht wordt én die gemotiveerd zijn, niet de gewenste prestatie leveren als zij daartoe door persoonlijke beperkingen eenvou-digweg niet in staat zijn. Dit gebrek aan competenties, het derde beheers- en bestuurbaar-heidsprobleem volgens Merchant, kan voortvloeien uit een tekortschieten in kennis, ervaring of vaardigheden, maar kan ook zijn oorsprong vinden buiten de persoon, bijvoorbeeld in een gebrek aan operationele informatie (2003: 9).

Sturingsconcepten volgens Merchant

Beheers- en bestuurbaarheidsproblemen kunnen volgens Merchant in een aantal gevallen wor-den voorkomen, bijvoorbeeld door het afstoten van activiteiten, door automatisering of door centralisatie. Ook het delen of verschuiven van de risico’s is volgens Merchant een mogelijk-heid om beheers- en bestuurbaarmogelijk-heidsproblemen te voorkomen of althans de kans dat risico’s zich op dit vlak daadwerkelijk manifesteren, zoveel mogelijk te beperken (2003: 11). Wanneer beheers- en bestuurbaarheidsproblemen onvoldoende kunnen worden voorkomen, hetgeen volgens Merchant in de praktijk vrijwel altijd het geval is, dient een aantal beheersmaatregelen te worden geïmplementeerd. Merchant clustert deze beheersmaatregelen in vier sturingsconcep-ten: result control, action control, personnel control en cultural control.

Result control, resultaatsturing, is effectief wanneer er sprake is van een gebrek aan motivatie of richting. Merchant gaat impliciet uit van nutsmaximalisatie en leunt daarmee sterk op een economische gedragstheorie, die vaker als vooronderstelling wordt gehanteerd in de accoun-ting- en managementcontroltheorie (Abernethy en Vagnoni, 2004: 207). Resultaatsturing vraagt dat managers weten welke resultaten van hen verwacht worden, dat de mogelijkheid bestaat om deze resultaten te kunnen beïnvloeden én dat de wil er is om dat ook daadwerkelijk te doen (2003: 29). De effectiviteit van resultaatsturing is in de ogen van Merchant vooral afhankelijk van een precieze, objectieve, tijdige en begrijpelijke meting van de resultaten. Action control, activiteitensturing, is de directe sturing van de activiteiten van de medewerkers door de managers (2003: 67). De auteur onderkent vier soorten activiteitensturing: gedragsbe-perkingen, toezicht, activiteitenverantwoording en redundantie. Gedragsbeperkingen moeten het de organisatieleden onmogelijk maken ongewenst gedrag te vertonen en kunnen van fysie-ke of administratieve aard zijn. Voorafgaand toezicht is de selectie van een aantal activiteiten dat pas na vooraf verkregen toestemming mag worden uitgevoerd. Activiteitenverantwoording

is het − desgevraagd of in alle (gedefi nieerde) gevallen − afl eggen van verantwoording over alle uitgevoerde activiteiten. Redundantie is ten slotte een vorm van activiteitensturing die bestaat uit het dubbelen van kritieke processen, waardoor de kans dat het gewenste daadwerkelijk wordt geproduceerd, eenvoudigweg toeneemt.

Personnel control, medewerkersturing, lijkt qua invalshoek op wat Hopwood persoonlijke beheersing en sturing noemt. Medewerkersturing heeft drie functies: het dient de wederzijdse verwachtingen te verduidelijken, het moet de competentie van de medewerker vergroten en ten slotte moet het de bereidheid tot ‘zelf-monitoring’ vergroten (2003: 74). Merchant onder-scheidt drie manieren van medewerkersturing: werving en selectie, opleiding en training, en functieontwerp. Het werven en selecteren van de juiste medewerker, de juiste man op de juiste plaats, vergroot de kans dat deze medewerker de juiste dingen doet én deze ook goed doet. Opleiding en training kunnen de competentie van de medewerker vergroten maar ook richting geven aan de activiteiten van de medewerker. Merchant merkt overigens ten aanzien van het functieontwerp op dat er te weinig moeite wordt gedaan om functies zodanig te ontwerpen dat de waarschijnlijkheid dat medewerkers succesvol zijn, wordt gemaximaliseerd. In zijn ogen wordt dit aspect onderbelicht en vindt het functieontwerp vooral plaats vanuit een instrumen-tele/technische visie op effectiviteit en effi ciëntie.

Cultural control, cultuursturing, is de laatste wijze van sturing die door Merchant wordt onderscheiden. Cultuursturing is bij Merchant min of meer synoniem voor sociale controle, dat wil zeggen: sturing gebaseerd op het mechanisme in groepen dat er voor zorg draagt dat de groepsleden niet of slechts in beperkte mate afwijken van een impliciete en/of expliciete groepsnorm. Omdat Merchant hiermee een sturingsconcept introduceert dat in de management-controltheorie nog weinig aandacht heeft gekregen, wordt er hierna verder op ingegaan. Merchant stelt dat de effectiviteit van cultuursturing het grootst is bij groepen die een gemeenschappelijke band hebben. Dat ligt voor de hand: deze band is in feite een gedeeld geheel aan waarden en normen waaraan gerefereerd kan worden wanneer groepsleden afwijkend gedrag vertonen. Wanneer er geen band zou zijn, dan zijn er slechts in beperkte mate waarden en normen waaraan gerefereerd kan worden. Een gedeeld geheel aan waarden en normen is dus voorwaardelijk voor cultuursturing. Daarnaast is volgens Merchant mutual-monitoring van belang. De groepsleden moeten letterlijk zicht hebben op elkaar, om te kunnen waarnemen of men zich houdt aan de groepsnormen maar ook om te kunnen interveniëren wanneer dat nodig is. Merchant onderscheidt vijf manieren waarop cultuursturing kan geschieden, namelijk door middel van (1) gedragscodes, (2) groepsbeloningen, (3) interne verplaatsingen, (4) fysieke en sociale maatregelen en ten slotte (5) de ‘toon aan de top’ (2003: 77).

organisatie. In de praktijk zijn het vooral formele documenten die beschrijven hoe de organisa-tieleiding vindt dat de organisatieleden zich moeten gedragen. Ze hebben vaak betrekking op de wijze waarop organisatieleden met elkaar dienen om te gaan en met mensen in de omgeving van de organisatie, zoals klanten, leveranciers en andere belanghebbenden. De gedragscodes waaraan Merchant refereert, zijn codifi caties die door organisaties zelf zijn opgesteld. Daar-naast bestaan er ook gedragscodes die buiten organisaties worden opgesteld, bijvoorbeeld door een beroeps- of branchevereniging, zoals voor accountants. Van recente datum zijn generieke gedragcodes die, mede onder invloed van een aantal grote economische schandalen, zijn opgesteld door min of meer onafhankelijke commissies. Deze gedragscodes, zoals in Nederland de Code Tabaksblat, vormen een normenkader voor good governance en beschrijven de wijze waarop de organisatie − en indirect daarmee ook ieder organisatielid − zich maatschappelijk dient te gedragen. Het codifi ceren van de waarden en normen is volgens Merchant op zichzelf evenzeer van belang als de uiteindelijke code (2003: 80). Bij het codifi ceren vindt discussie plaats en worden de onderlinge verwachtingen van de organisatieleden, en in het bijzonder die van het management en de rest van de organisatie, uitgewisseld.

Groepsbeloning is volgens Merchant een belangrijke manier van cultuursturing (2003: 81). De prestatie van een groep wordt bovengeschikt gemaakt aan de individuele prestatie en daarmee zou een prikkel worden gegeven aan de individuele organisatieleden om bij te dragen aan het geheel. Door gewenst gedrag te belonen wordt de sociale controle als het ware gericht en geactiveerd. Functieroulatie en interne verplaatsingen, een andere vorm van cultuurstu-ring, dragen bij tot medewerkers wier loyaliteit het organisatiedeel ontstijgt en die veel meer zijn gecommitteerd aan de organisatie als geheel. Bovendien voorkomen regelmatige interne verplaatsingen dat medewerkers zich te veel binden aan een groepscultuur in plaats van aan de gewenste organisatiecultuur. Onder fysieke en sociale maatregelen verstaat Merchant zowel concrete regelingen in een organisatie, zoals kantoorinrichting en logo, als meer symbolische zaken, bijvoorbeeld de wijze waarop medewerkers worden aangesproken (2003: 83). Ten slotte noemt Merchant de ‘toon aan de top’. Hij bedoelt daarmee de inhoud van de boodschap die het topmanagement bewust of onbewust uitstraalt én de wijze waarop dit geschiedt. Vooral de consistentie tussen de inhoud en de wijze waarop deze voor het voetlicht wordt gebracht, is essentieel. Een topambtenaar die zegt dat hij voor openheid is maar waarvan bekend is dat hij deze in zijn eigen handelen niet hanteert, zal geen openheid bevorderen, integendeel zelfs. Refl ectie op Merchants contingentietheorie

Merchant was één van de eersten die niet alleen het belang van gedrag bij beheers- en be-stuurbaarheidsproblemen onderkende maar dit ook vertaalde in een bijdrage aan de oplossing van deze problemen in de onderscheiden sturingsconcepten. Hij bracht in de managementcon-trol theorie de verbinding tot stand tussen de organisatorische en de gedragsmatige aspecten van sturing. Het hanteren van een verband tussen beheers- en bestuurbaarheidsproblemen enerzijds en sturingsconcepten anderzijds was niet nieuw, maar de integrale wijze waarop hij

beide met elkaar in verbinding bracht heeft in de theorie en in de praktijk betrekkelijk veel navolging gehad. Bovendien heeft hij een belangrijke bijdrage geleverd aan de operationalisa-tie van het begrip ‘resultaatgerichte sturing’. Merchant wordt dan ook gezien als een belangrijke auteur in de moderne managementcontrol theorie. Zijn visie heeft echter ook haar beperkingen. Deze liggen in zijn analyse van de beheers- en bestuurbaarheidsproblematiek, de aard van de door Merchant voorgestelde besturingsconcepten en in de verbinding tussen deze twee. Merchants schets van beheers- en bestuurbaarheidsproblemen is een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Het probleem van een gebrek aan richting kent zowel in de theorie als de praktijk veel meer dimensies dan Merchant in zijn theorie beschrijft. De richting die iemand nodig heeft om zijn of haar werkzaamheden naar behoren te verrichten, is sterk afhankelijk van de plaats van die persoon in de organisatie. Een topmanager heeft wat dit aangaat een andere behoefte dan de medewerker in het productieproces. Daarnaast is de behoefte aan een bepaalde mate van richting en detaillering ook sterk persoonsafhankelijk. Sommige managers hebben behoefte aan nauwkeurige ‘instructies’ over de richting die het bedrijf op moet, terwijl andere juist in beperkte mate detaillering en richting willen. Sommige medewerkers in het productieproces hebben baat bij een globale beschrijving van hun werkzaamheden, waar andere een checklist vragen. Ook Merchants stelling ten aanzien van de motivatie van medewerkers is zowel in de theorie als de praktijk veel genuanceerder. Merchants mensbeeld lijkt, ook in zijn later werk (Merchant, 2003), uit te gaan van McGregors theorie X: mensen hebben een aangeboren afkeer van werken en verantwoordelijkheid en zullen alles doen om zich daaraan te onttrekken (McGregor, 1960). Er is inmiddels echter een rijk geheel aan theorieën en studies, dat uitgaat van een ander, complexer mensbeeld en er zijn veel nieuwe theorieën over de wijze waarop de mens wordt gemotiveerd. Ten aanzien van het gebrek aan competentie, het derde beheers- en bestuurbaarheidsprobleem van Merchant, valt op dat hij de persoonlijkheid van de medewerker als belangrijke variabele niet noemt. In de praktijk zou immers de persoonlijkheid van managers of medewerkers juist wél een deel, wellicht zelfs een belangrijk deel van het probleem of de oplossing kunnen zijn. Samenvattend kan worden gezegd dat Merchant kiest voor een sterk vereenvoudigde, eendimensionale beschrijving van de beheers- en bestuurbaar-heidsproblemen in organisaties.

De gelaagdheid van de sturingsconcepten die door Merchant worden genoemd, is een belangrijk en onderscheidend kenmerk van zijn theorie. Resultaatsturing, activiteitensturing, medewer-kersturing en cultuursturing worden door de auteur in samenhang gepresenteerd en vormen als geheel een raamwerk voor beheersing en sturing. Merchant hanteert echter een aantal uit-gangspunten waarbij, net als bij de uitwerking van deze aandachtspunten, vraagtekens kunnen worden gezet. Het belangrijkste uitgangspunt waarbij hier stil wordt gestaan, is de overtuiging van Merchant dat alle sturingsconcepten die door hem worden gepresenteerd, ‘maakbaar’ zijn. Dat lijkt wellicht voor de hand te liggen, maar zeker in het geval van medewerker- en cul-tuursturing is dit de vraag. Vooral ten aanzien van organisatiecultuur is het kiezen voor een ‘ingenieursvisie’ discutabel. Belangrijker echter is dat ook in dit geval de stuurpraktijk nogal weerbarstig is: in de praktijk blijkt telkens weer de beperkte maakbaarheid van een organisatie-cultuur. Een ander punt is dat de uitwerking van Merchants sturingsconcepten nogal normatief is: hij volstaat niet met een raamwerk voor beheersing en sturing maar schrijft ook voor welke maatstaven en welke normen daarvoor moeten worden gehanteerd. De onderbouwing van deze maatstaven is echter mager: de auteur is op dat punt selectief in het gebruiken van theorie en de onderliggende argumentatie.

Hoewel er kritische opmerkingen kunnen worden gemaakt over een aantal aspecten van Mer-chants contingentietheorie, kan desondanks de betekenis ervan niet snel worden overschat. Zijn pionierswerk binnen de, van oudsher traditionele, managementcontrol theorie heeft zoals gesteld veel navolging gekregen. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van het raam-werk van Merchant, niet zozeer van zijn normatieve inkleuring van dit raamraam-werk. Zijn classifi ca-tie van beheersings- en besturingsproblemen, gebrek aan respecca-tievelijk richting, motivaca-tie en competentie en de indeling in de vier categorieën sturingsmaatregelen, worden toegepast in de analyse van de sturingspraktijk binnen de Koninklijke Marechaussee.

2.2.5.3 De hefboomtheorie van Simons