De hefboomtheorie van Simons Levers of control

Een theorie die het denken over sturing en beheersing in termen van verbanden tussen problemen en concepten combineert met een integrale visie op sturing, is de hefboomtheorie van Simons (1995). In feite integreert Simons, zonder dat hij hier overigens zelf aan refereert, Hopwoods en Merchants theoretische inzichten. Hij bepleit een integraal model voor sturing en beheersing, waarin een belangrijke plaats is ingeruimd voor gedragsmatige aspecten. Hij richt zich daarbij vooral op de rol van informatie binnen sturings- en beheersingsprocessen. De hefbomen waaraan de theorie haar naam dankt zijn de, vooral informele, mogelijkheden die managers hebben om de actiepatronen binnen organisaties te beïnvloeden. Afhankelijk van de aard van het beheers- en besturingsprobleem dient een hefboom ter hand te worden geno-men. Net als Hopwood betoogt Simons overigens dat sturing niet bestaat uit het hanteren van

slechts één hefboom maar uit het passend en in samenhang hanteren van alle hefbomen. Dat is ook nodig, want Simons schetst de rol van de manager als het managen van de twee belang-rijkste drijfveren van alle leden van de organisatie: eigenbelang tegenover de wil om bij te dragen aan een groter geheel. Twee hefbomen − het waardensysteem en het interactiesysteem − zijn actiegericht en inspirerend en dragen zorg voor een cultuur van ondernemerschap en doel- en resultaatgerichtheid. De andere twee hefbomen − het grenssysteem en het diagnos-tisch systeem − defi niëren het speelveld, geven de grenzen aan en monitoren het gedrag van de organisatieleden in relatie tot deze grenzen. Daarmee draagt de organisatie er zorg voor dat grenzen niet overschreden worden (1995: 26).

Het waardensysteem

De eerste hefboom is het zogeheten beliefs system, dat kan worden vertaald als het waardensy-steem. Hieronder verstaat Simons het geheel van expliciete organisatorische defi nities dat door het topmanagement wordt gebruikt en waarmee systematisch de basiswaarden, het bestaans-recht en de richting van de organisatie worden uitgedragen (1995: 34). Het waardensysteem representeert de visie van het topmanagement en is in die zin een vorm van cultuursturing, zoals deze ook door Merchant wordt aangehaald (Merchant, 2003: 77). Simons benadrukt daar-bij wel dat het effect van het waardensysteem afhangt van de mate waarin dit systeem past daar-bij de kern van de organisatie en in het verlengde daarvan de acceptatie van het waardensysteem door de organisatieleden. De wijze waarop het waardensysteem wordt vastgesteld, en meer in het bijzonder de rol en de bijdrage daarbij van de andere organisatieleden, en de wijze waarop het waardensysteem met de organisatieleden wordt gedeeld, bepalen in belangrijke mate of het beoogde effect ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. De winst voor sturing en beheersing zit voor een belangrijk deel in het proces, de dialoog tussen organisatieleden en organisatielagen, niet zozeer in het product, een gedragscode of een formele missieverklaring, dat uiteindelijk door dit proces wordt opgeleverd (1995: 37). Het waardensysteem is vooral geschikt wanneer er sprake is van een gebrek aan richting en/of een gebrek aan motivatie.

Het grenssysteem

De tweede hefboom, het boundary system ofwel het grenssysteem, handelt over de in de ogen van Simons belangrijke taak van elke manager om een drietal spanningen te reguleren die inherent zijn aan sturing en beheersing. In de eerste plaats dienen managers de spanning te hanteren tussen de schijnbaar onbegrensde mogelijkheden die organisatieleden zien en de beperkte middelen die de organisatie ter beschikking heeft om deze mogelijkheden te realise-ren. Waar het waardensysteem aangeeft wat de mogelijkheden zijn en de organisatieleden als het ware aanmoedigt om deze te realiseren, stelt het grenssysteem de grenzen vast door aan te geven welke mogelijkheden niet gerealiseerd mogen worden en stelt het eisen aan de wijze waarop mogelijkheden gerealiseerd mogen worden. De tweede inherente spanning is die tussen bedoelde en spontane strategieën. Een strategie wordt bedacht en uitgevoerd, maar gaandeweg

doen zich allerlei ontwikkelingen voor die tot aanpassing of bijstelling van de strategie kunnen leiden. Het grenssysteem geeft aan in welke mate en op welke wijze ontwikkelingen invloed hebben op de (eerder) gekozen strategie. Daarmee moet worden gezocht naar een responsieve strategie die een mate van consistentie vertoont die deze uitvoerbaar maakt en houdt in de organisatie. De laatste spanning is de al eerder genoemde tegenstelling bij de organisatieleden tussen het eigenbelang en de wil om bij te dragen aan het grotere geheel (1995: 38).

Het grenssysteem beschrijft risico’s en grenzen, gebaseerd op een inschatting van het topma-nagement of een (andere) interne of externe autoriteit. De bronnen van het grenssysteem wor-den deels gevormd door de gedeelde waarwor-den en normen maar er wordt ook geput uit interne en externe wet- en regelgeving. In de visie van Simons zijn grenssystemen vooral van belang in situaties waarbij sprake is van onzekerheid in de omgeving of waarin het vertrouwen van de leiding in (het beoordelingsvermogen van) de medewerkers klein is.

Het diagnostische systeem

Het diagnostische systeem is het geheel van formele informatiesystemen dat binnen een organisatie wordt gebruikt om de activiteiten en de prestaties van de organisatie te monitoren, te vergelijken met de vooraf afgesproken normen en eventueel bij te sturen. Het diagnostische systeem is idealiter opgebouwd uit een drietal modulen: het meetsysteem, het normenstelsel en het (bij)stuursysteem. Zowel in de sturingstheorie als –praktijk neemt dit systeem vaak een centrale plaats in. Simons stelt zelfs dat in de wetenschap en in de praktijk managementcon-trol vaak ten onrechte synoniem staat voor het diagnostische systeem (1995: 59). Ondanks deze schijnbare ‘overwaardering’ van het diagnostische systeem vormt het wel een belangrijke hefboom voor organisaties en hun management. Een goed diagnostisch systeem biedt organisa-ties en organisatieleden, in het bijzonder het management, de mogelijkheid om doelstellingen te realiseren zonder dat alle activiteiten die tot die resultaten moeten leiden constant toezicht behoeven. Het richt de aandacht van de organisatie anders gezegd, mits goed toegepast, op die elementen die bepalend zijn voor het succes van de organisatie ofwel, zoals Simons stelt: ‘these systems allow management-by-exception’. Het is overigens wel van belang dat het diag-nostische systeem niet slechts leidt tot meting en vergelijking maar dat het door zijn opzet en inhoud de betrokken organisatieleden, veelal het management, ook daadwerkelijk tot ingrijpen ‘verleidt’ (1995: 70).

Het interactiesysteem

De laatste hefboom die Simons behandelt, is het interactive control system, te vertalen als het interactieve stuursysteem of, eenvoudiger, het interactiesysteem. Het interactiesysteem staat voor de wijze waarop binnen een organisatie interactie tussen de organisatieleden plaatsvindt, in het bijzonder bij plan- en besluitvorming. Ook dit systeem levert, net als het diagnostische systeem, informatie op. In tegenstelling echter tot de informatie die het diagnostische systeem

idealiter genereert, is de informatie die uit de interactie komt, per defi nitie subjectief. Hoewel subjectieve informatie gevaarlijke input lijkt voor effectieve en effi ciënte sturing en beheersing biedt dit systeem volgens Simons juist veel mogelijkheden. Het is voor het management een aanvulling op de ‘objectieve gegevens’ van het diagnostische systeem maar, belangrijker nog, het geeft ook zicht op de betekenis van de informatie voor organisatieleden, zowel van de ‘stuurder’ als de ‘gestuurde’ (1995: 96-97).

Refl ectie op Simons’ hefboommodel

In de hedendaagse managementcontrol theorie wordt veel gerefereerd aan het werk van Robert Simons (zie onder andere Abernethy en Vagnoni, 2004; Marginson en Ogden, 2005; Henri, 2006). Zijn boeken zijn wereldwijd verplichte kost in de beroepsopleidingen voor accountants, controllers en general managers. De verdere uitwerking van Simons’ theorie en de empirische onderbouwing ervan zijn echter voor een belangrijk deel uitgebleven, waardoor de theorie van Simons vooral een modelmatig karakter houdt. Simons is zowel in de wijze waarop hij zijn theorie presenteert als inhoudelijk overigens een typische representant van de Angelsaksische managementschool. Hij presenteert zijn theorie als een recept voor alle kwalen, waarbij de maakbaarheid van de samenleving en van organisaties voor hem een uitgangspunt is. Boven-dien is het in zijn ogen de verantwoordelijkheid en de rol van het management om de organi-satie vorm en inhoud te geven. De interactie met de organiorgani-satieleden is volgens Simons vooral functioneel voor de acceptatie van het door het management ontwikkelde sturingsconcept. Het is echter zijn verdienste dat hij het denken over sturing en beheersing heeft verbreed tot buiten het traditionele lineaire en diagnostische kader. Bovendien vraagt hij aandacht voor een belangrijk dilemma in de praktijk van sturing en beheersing: hoe hanteert de leiding van een organisatie de spanning tussen enerzijds maximale fl exibiliteit, zodat zij kan opereren in steeds dynamischer omgevingen, en anderzijds afdoende beheersing, waardoor voorkomen wordt dat grote risico’s zich daadwerkelijk manifesteren? Of de hefbomen het effect hebben dat Simons hen toeschrijft, lijkt niet zozeer het gevolg van de aanwezigheid en de kwaliteit van de hef-bomen als zodanig. Een managementinformatiesysteem kan bijvoorbeeld weliswaar kwalitatief hoogwaardige stuurgegevens opleveren, het is vooral van belang hoe deze informatie gebruikt wordt. Het effect wordt namelijk vooral bewerkstelligd door de manier waarop de organisatiele-den in het algemeen en het management in het bijzonder deze hefbomen hanteren. In die zin mist de theorie van Simons de nuance die Hopwood plaatste bij sturingsconcepten: het is niet de graad van technische perfectie van sturingsconcepten maar de mate waarin ze daadwerkelijk het gedrag van organisatieleden beïnvloeden, die de ware kwaliteit van de concepten bepaalt. 2.2.6 Sturingstheorie in samenhang bezien

De hiervoor beschreven theorieën besteden alledrie aandacht aan sociaal-culturele aspecten van sturing. Hopwood koos daarbij voor een systeembenadering, Merchant voor een soort

contingentiebenadering en Simons combineerde deze twee benaderingen. Hoewel het belang van de integratie van sociale aspecten in de theorie en de praktijk van sturing weliswaar wordt onderkend, heeft dit slechts in beperkte mate tot de ontwikkeling van integrale sturingsfi loso-fi eën en –concepten geleid. Het sturingsvraagstuk wordt nog vaak gezien als een afstemmings-vraagstuk tussen de organisatie en de omgeving in plaats van tussen integrale beheers- en besturingsproblemen enerzijds en concepten en instrumenten anderzijds. De hiervoor behandel-de theorieën vormen in die zin als het ware behandel-de spits van behandel-de hebehandel-dendaagse managementcontrol theorie.

Vanuit de organisatiesociologie is er in ieder geval één theorie die hier niet onvermeld mag blijven omdat deze als het ware een brug slaat tussen inzichten vanuit de sociologie en de (bedrijfs)economie: het vroege werk van Hofstede. Voordat Hofstede zijn vooraanstaande po-sitie verwierf op het gebied van de (vergelijkende) organisatiecultuurtheorie, vroeg hij in een tweetal artikelen aandacht voor de beperkingen van de toenmalige managementcontrol theorie (1978 en 1982). Hij publiceerde een theorie waarbij hij de keuze voor sturingsconcepten en –instrumenten niet zozeer afhankelijk maakte van de organisatie, maar van de activiteiten die deze organisatie verricht (1981). De keuze voor een adequaat sturingssysteem diende naar zijn inzichten af te hangen van de beantwoording van een viertal vragen: zijn de doelstellingen eenduidig of ambigu, zijn de resultaten meetbaar, zijn de effecten van eventuele interventies bekend en zijn de activiteiten repetitief (1981: 194)? Hofstede onderscheidt vervolgens zes typologieën van sturingssystemen: (1) politieke (political) sturing, (2) arbitraire (judgemental) sturing, (3) intuïtieve sturing, (4) proefondervindelijke (trail and error) sturing, (5) expertma-tige (expert) sturing en (6) routinemaexpertma-tige (routine) sturing (1981: 196 e.v.). Political control vindt plaats bij ambigue doelstellingen, judgemental control wanneer er wel onambigue doel-stellingen zijn, maar waarbij deze doeldoel-stellingen niet meetbaar zijn. Intuitive control wanneer er onambigue, meetbare doelstellingen zijn, waarbij de effecten van interventies onbekend zijn én die niet vaker dan één keer voorkomen. Trial and error control wanneer er onambigue, meetbare doelstellingen zijn, waarbij de effecten van interventies onbekend zijn én die vaker voorkomen. Expert control wanneer er onambigue, meetbare doelstellingen zijn, waarbij de ef-fecten van interventies bekend zijn én die niet vaker dan één keer voorkomen. Routine control ten slotte is effectief wanneer er onambigue, meetbare doelstellingen zijn, waarbij de effecten van interventies bekend zijn én die vaker voorkomen.

Waar brengen deze theorieën ons nu? Welke ondersteuning kunnen ze bieden bij deze studie? Allereerst kan worden vastgesteld dat, om Hopwood te citeren ‘the situation is not as bad as it could be, it is certainly not as good as it could be’ (1976: 2). Uit de voorhanden zijnde theorie blijkt geen handzaam model te kunnen worden geselecteerd dat bij dit onderzoek als analy-sekader kan dienen. Het model van Hopwood is nogal schematisch en richt zich vooral op de opzet van sturingssystemen. Het is daardoor minder geschikt om de sturingspraktijk te

begrijpen. Merchants contingentietheorie is veel concreter en kan dienen om sturingspro-blemen naar hun aard te onderscheiden. Deze theorie is echter minder behulpzaam met het begrijpen van de werking van de (door Merchant voorgestelde) sturingsinterventies. Simons’ theorie biedt aanknopingspunten om met name de aard van de interventies te begrijpen, maar biedt geen aansluiting met de sturingsproblemen. Ieder model kan wel van waarde zijn maar geen van de besproken modellen kan afzonderlijk als analysekader dienen. Merchants contin-gentie theorie kan dienen om zicht te krijgen op de aard van de besturingsproblemen waarvoor de Marechaussee zich gesteld ziet en hoe de sturingsconcepten een rol spelen bij het managen van deze problemen. Hopwoods systeembenadering kan helpen om te analyseren waaruit de sturingsmix van het gekozen sturingsconcept van de Marechaussee bestaat en Simons’ theorie kan worden gebruikt om de aard van de maatregelen te bestuderen.

Om de werking van sturing in de praktijk te begrijpen is een aanvullend theoretisch perspec-tief noodzakelijk. In plaats van sturing te beschouwen als een ontwerpvraagstuk, de oplossing van een technisch probleem, kan sturing worden beschouwd als een sociaal proces. Sturing is in dat perspectief een geheel van samenhangende activiteiten dat wordt beïnvloed door het sturingsconcept, de organisatiestructuur, de organisatiecultuur en het regime. De theorieën van Hopwood, Merchant en Simons doen dan dienst als een kader waarmee de opzet en de vorm en inhoud van het sturingsconcept kunnen worden beschreven en geanalyseerd.