Hoofdstuk 4. De rol van de gemeente: top down, bottom up of een combinatie?
4.1. Een combinatie?
Hoofdstuk 4. De rol van de gemeente: top down, bottom up of een combinatie?
4.1. Een combinatie?
In Rotterdam wordt in achterstandswijken op een meetbare en systematische manier gewerkt aan de ontwikkeling van bewonersnetwerken in het kader van het project “Mensen maken de stad” 42.
42 Zie: Sociale integratie in Rotterdam, zo doen we dat, Stuurgroep Mensen maken de stad, Verslag Ontwikkelfase,
Opvallende elementen: er wordt per straat geïnvesteerd in de ontwikkeling van straatnetwerken.
Daartoe worden een deel van de bewoners huis aan huis bezocht door professionals (opbouw- en jongerenwerkers) die een kleine enquête afnemen.
Met behulp van een “straatladder” 43 kan vervolgens worden gescoord op welk niveau van
zelfwerkzaamheid bewoners zich bevinden. Deze straatladder is zowel een meetinstrument als een methodiek om tot zelfbeheer te komen. Globaal kan worden gesteld dat de niveaus : -2 tot niveau +2 intensieve aandacht van professionals nodig hebben. Naarmate het niveau klimt groeit de
verantwoordelijkheid van de bewoners.
Ligt bij een toenemend contact tussen bewoners de nadruk eerst op opzoomer activiteiten ( alle activiteitenten die bewoners ondernemen ten behoeve van de sociale samenhang in hun straat)44, een volgende stap is het maken en naleven van straatregels.
Inmiddels zijn in 250 Rotterdamse straten in het kader van de stadsetiquette dergelijke straatregels opgesteld. Er zijn voor de komende jaren nieuwe streefcijfers vastgesteld om tot een verdubbeling van dat aantal te komen. De hoogste stap op de straatladder is “zelfbeheer”. Hierbij kan worden gedacht aan een grote mate van zelforganiserend vermogen van bewoners om in hun straat ( en buurt) het
leefklimaat te ontwikkelen met een facilitering door overheid en instellingen. Voordeel van deze intensieve werkwijze is dat resultaten jaarlijks door bewoners wordt gescoord op de straatladder. Het bereiken van de bovenste sport van de ladder is evenwel geen proces dat van het ene jaar op het andere bereikt kan worden. Een dergelijk omvattend programma kan in de startfase - in achterstandsbuurten- alleen worden uitgevoerd met een brede professionele ondersteuning. Vooral in die straten/buurten waar het vermijden van contact nog tastbaar is. Het waardevolle Rotterdamse model vraagt bij -blijvend succes- om export naar andere gemeenten. Het is een ‘top down’ benadering die moet leiden tot een
‘buttom up’ proces waarin bewoners meer greep krijgen op hun directe omgeving, die mede succesvol
Rotterdam, 2004
43 De straatladder is als model te vinden in : Mensen maken de stad. Verslag Ontwikkelfase. Sociale integratie, zo doen we dat…, Rotterdam,. 2004.
44 Zie: www.opzoomeren.nl
kan zijn omdat deze breed gefaciliteerd wordt door de gemeentetop. Het project is nog te jong om beoordeeld te kunnen worden als een blijvend succes.
4.2. Bottom up
Hiertegenover kan een bottom up benadering worden gezet, die exclusief uitgaat van de organisatie van kwaliteiten en deskundigheid van bewoners. De uit de Verenigde Staten overgewaaide ABCD methode 45 is daar het beste voorbeeld van. In het zoeken naar het omslagpunt in het leven van kansloze mensen zijn er wee benaderingen denkbaar:
- De top down benadering, waarbij een buurt of wijk tot probleemgebied wordt verklaard, waarna een geldstroom op gang wordt gebracht die toestroomt naar tal van instellingen en organisaties en niet naar bewoners. Deze worden benaderd op basis van problemen en tekorten in plaats van op basis van hun wensen, mogelijkheden en deskundigheid (zie Hoofdstuk 2: de plaatsingsbuurt) . Dit werkt verdere stigmatisering en kansarmoede in de hand. Een modieuze benadering om achterstandswijken tot
“prachtwijken” of “krachtwijken”te bombarderen zal daar weinig aan afdoen.
- De bottum up benadering van de ABCD werkwijze gaat uit van het opsporen van de capaciteiten en deskundigheid van bewoners als motor tot verandering. Wijkontwikkeling moet daarbij van onderaf beginnen. De eerste stap is het in kaart brengen van bewonerscapaciteiten, door middel van een bewonersonderzoek. Het is een vorm van diepte investering in de eigen gemeenschap, waarin relaties tussen bewoners zich kunnen ontwikkelen. Ook de economische versterking van de positie van bewoners hoort daarbij. 46 Paradoxaal komen echter eerder top down projecten in het nieuws dan
‘zuivere’ bewonersinitiatieven. Overheid en instellingen beschikken immers over ruime mogelijkheden om hun projecten en successen breed in de landelijke etalage te zetten, terwijl buttom up projecten vooral een beperkte lokale bekendheid genieten. Hoewel de ABCD werkwijze in tegenstelling tot de USA bijna nergens in Nederland in zuivere vorm wordt uitgevoerd, gaat er een grote invloed uit van deze benadering. Duidelijk is dat de beperkte mate van overheidsbemoeienis met kansarme wijken in de USA niet te vergelijken is met de intensieve wijze waarop de overheid in Nederland werkt aan de bestrijding van kansarmoede. Dat daarbij soms weinig aantoonbare resultaten worden geboekt heeft zeker te maken met eenzijdige top down benaderingen waarvoor in veel gevallen voor gekozen wordt.
Problemen worden dan primair vertaald in geld en menskracht die nodig zijn om deze op te lossen in plaats van te onderzoeken wat het probleemoplossend vermogen van de betreffende gemeenschap kan zijn.
Illustratie: werken met een buitenlands model
In een gesprek over de ontwikkeling van welzijn en zorg vertelt een coördinator van een maatschappelijk werk instelling over zijn werkbezoeken aan Engeland en de USA.
Met een grote delegatie werden projecten in arme wijken van New York bezocht waar met grote inzet en gedrevenheid vanuit een nieuwe methodiek gewerkt werd. Enthousiast keerde men terug naar
Nederland, met de bedoeling een dergelijke werkwijze ook hier te introduceren. Na verloop van tijd, blijkt dat de aanpak in ons land niet aanslaat. Dan wordt het tijd voor een nieuwe methode en de daarbij behorende studiereis. Dit proces herhaalt zich met grote regelmaat.
Een recent voorbeeld vormt de studiereis van provinciebestuurders, gemeenteambtenaren en welzijnsmanagers naar de USA, waar bewonersprojecten werden bezocht, die uitgaan van een ABCD werkwijze. Enthousiast geworden door de Amerikaanse voortvarendheid wordt besloten in de
45 De Asset Bases Community Development werkwijze staat uitputtend beschreven in “Wijkontwikkeling op eigen kracht” van het LSA (Landelijk Samenwerkingsverband Achterstandswijken). Zie: www.LSAbewoners.nl
46 Een voorbeeld van deze werkwijze is te leen in deel III, paragraaf 6
betreffende provincie op twee plaatsen te starten met een proefproject voor bewonersparticipatie.
Geheel in strijd met de filosofie van de methode, die begint bij de zelfwerkzaamheid van bewoners, krijgt een provinciaal adviesorgaan voor de jeugd de opdracht de experimenten op te zetten en te begeleiden.
Vervolgens verdwijnen deze uit de aandacht. Bij navraag door de provincie blijkt dat het experiment op één plaats in het geheel niet van de grond gekomen is en op een andere plaats is mislukt door een fanatieke aanjager die teveel ruzie ging maken met gemeenteambtenaren. Het project blijkt mislukt, iedere rapportage daarover ontbreekt, er wordt geen verder onderzoek gedaan naar de oorzaken van de mislukking.
Het wordt weer tijd voor een nieuwe studiereis.
Wat bijvoorbeeld te denken van een van de eindconclusies van het kostbare ‘impulsprogramma’ Onze Buurt aan Zet, dat in het kader van het Grote Stedenbeleid werd uitgevoerd: “Specifieke informatie en cijfers over deelname van verschillende bewonersgroepen aan Onze Buurt aan Zet ontbreken, waardoor de samenhang tussen bewonersparticipatie en de resultaten op het gebied van veiligheid, leefbaarheid en integratie moeilijk hard te maken is. Daaruit mag echter niet geconcludeerd worden dat Onze Buurt aan Zet geen succes is geweest….”. 47
De organisatie van bewonersparticipatie is een tijdrovend proces en gebaat bij een investering die verder reikt dan een projectmatige aanpak van beperkte tijd.
In de koers van de overheid ontbreek de benodigde continuïteit.
Door actuele mediathema’s als hangjeugdproblematiek en radicalismebestrijding komen er in buurten en wijken nieuwe -tijdelijke- prioriteiten en bijbehorende projecten. Voortdurende
accentverschuivingen maken het onmogelijk om duurzaam te bouwen aan de bewonerssamenhang en in te zetten op een systematische aanpak van kansarmoede problematiek.
Het in deel II beschreven bewonersproject Raadhoven is een voorbeeld van een bottom up én top down project. Als bewoners zich gaan bezighouden met leefbaarheidthema’s ontkomen ze niet aan een intensieve samenwerking met ambtenaren en politici. Daarbij is een expliciete keuze van gemeente voor het ondersteunen van het initiatief en de bereidheid de hand diep in eigen boezen te steken als het gaat om maatwerk een absolute vereiste. Dat is een gevoelig thema in het openbaar bestuur. Hier wordt ook de spanning voelbaar tussen politiek (wethouders en raadsleden) en de ambtenarij. Ex-wethouder van Rotterdam Herman Meijer, verwoord het zo: “Nou, we hebben in Nederland een ruim bevoegde overheid, we zijn een overgeorganiseerd land. We hebben de oudste democratie ter wereld, waardoor zich laag op laag heeft gestapeld. We ruimen nooit iets op.We sterven in de regels. Altijd op enig niveau zullen zaken gefrustreerd worden, welhaast een gegeven. Vooral ook omdat op allerlei plekken in het overheidsapparaat mensen zitten, die niet geïnteresseerd zijn dat dingen goed gaan. Hoe lullig het ook klinkt, het is een banaal feit. Het probleem begrijpen, maar geen enkele oplossing bieden: niet verwijzen naar een collega die het zou kunnen oplossen. Persoonlijk kan ik dat niet bevatten. Iedereen bij de overheid zou toch een dienstverlenende mentaliteit moeten hebben, maar ik zou al blij zijn als het een meerderheid is, die dat heeft”. 48 De kritiek van Meijer richt zich ook op de wijze waarop
“professionalisering” wordt ingevuld : “Mensen hebben geen relatie meer met de inhoud van hun werkveld. Bijvoorbeeld een interim directeur komt uit de land en tuinbouwsector. Jezelf omringen met goede ambtenaren, dat is een van de sleutels voor het succes van een politicus. Het bestuur heeft een geringere kloof ten opzichte van mensen dan ambtenaren, dat is een belangrijke constatering.
47 Zie: Eindevaluatie Buurt aan zet, Een thematische vergelijking van tien steden, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Den Haag, 2006
48 In: Galesloot, Hansje, Dragers en schragers; Sleutelfiguren in de lokale samenleving, Instituut voor Publiek en Politiek / LCO, Amsterdam/Den Haag, 2002
Gemeenteraadsleden en wethouders wonen in de stad die ze besturen, want dat moet. Hoe hoger echter ambtenaren zijn, hoe verder weg ze wonen. Onder ambtenaren bestaat geen cultuur van het mogelijk maken”.
Hiertegenover staat de menig van ambtenaren die zich sterk geremd voelen door politieke
beleidskaders: “Maar wat kan ik als ambtenaar met al die prachtige initiatieven van burgers? Ik heb er eigenlijk geen tijd voor, het past niet altijd binnen beleidskaders en er is geen geldpotje voor. Ik wil wel helpen of faciliteren, maar ben bang voor precedentwerking, voor rechtsongelijkheid en trouwens wat is dat faciliteren? 49
Dit citaat komt uit de opmerkelijke publicatie “Help! Een burgerinitiatief” , van InAxis, een werkgroep van ambtenaren, die aangeeft maatwerk te willen leveren, maar daarin sterk geremd worden door de organisatie van het openbaar bestuur.
Hun toptien van problemen waar zij mee worstelen zijn:
1) Hoe betrek je een brede doelgroep bij initiatieven en voorkom je dat gestaalde kaders de dienst gaan uitmaken?
2) Hoe ga je om met spanning tussen gemeentelijk beleid en ruimte voor initiatieven, ook als initiatieven niet aansluiten bij dat beleid?
3) Hoe tril je ideeën/initiatieven los: hoe genereer je initiatieven?
4) Hoe zorg je ervoor dat het initiatief bij de burgers blijft en niet afhankelijk wordt van ambtelijke ondersteuning
5) Hoe ga je om met de spanning tussen ruimte voor initiatiefrijke burgers die zichzelf goed kunnen redden en ondersteuning van groepen die weinig initiatief tonen?
6) Hoe kunnen we de cirkel doorbreken en voorkomen dat we als gemeente altijd oplossingen zieken binnen ons eigen systeem?
7) Hoe ga je om met het beslag dat initiatieven leggen op ambtelijke capaciteit?
8) Hoe ga je om met het continuïteitsprobleem van initiatieven?
9) Hoe kun je wijkbudgetten inzetten voor ondersteuning van initiatieven?
10) Hoe zorg je dat frontlijnambtenaren niet worden fijngemalen tussen twee systemen ( wereld van initiatiefnemer en ambtelijke organisatie).
Initiatiefrijke bewoners wordt geadviseerd een plan zoveel mogelijk op eigen kracht, buiten de ambtelijke kaders om te realiseren. Dat verhoogt de slagingskans.
Dit advies vormt een indicatie voor de onmacht die wordt gevoeld bij ambtenaren. Voor actieve buurtbewoners geldt dat zicht krijgen op de werking van een gemeente en daarin de samenwerking zoeken met gecommitteerde politici én ambtenaren de beste garantie is voor succes. Zolang echter politiek en ambtelijk apparaat elkaar de zwarte piet toespelen is er weinig hoop op echt committment.
Hoewel het gaat om de noodzaak van een brede cultuuromslag, is de inzet van contactambtenaren met een “groot mandaat” een goed instrument.
Daarbij kan gedacht worden aan het werk van de Rotterdamse “stadsmariniers”.
Illustratie: citaat
Functie stadsmariniers.” De stadsmariniers zijn benoemd onder het motto ‘de beste mensen in de slechtste wijken’. Ze opereren los van deelgemeenten of diensten en leggen rechtstreeks verantwoording af aan het College van B en W en de Stuurgroep Veilig. Het zijn in feite breekijzers, smeerolie en trekkers tegelijk. In het kort, een stadsmarinier: - is resultaatgericht; - stuurt, zonder in de uitvoering te duiken; - is analytisch sterk en snapt hoe betrokken instanties werken; - weet bij problemen de vinger op de zere plek
49 In: Help! Een burgerinitiatief. InAxis, Commissie innovatie openbaar bestuur. Den Haag 2007. Zie ook:
www.inaxis.nl
te leggen; - duidt problemen met een goed gevoel voor verhoudingen en posities; - moet anderen successen laten boeken; - laat betrokken partijen hun werk doen; - is communicatief bedreven en kan op alle niveaus uit de voeten; - houdt vast aan de kaders; - is op het proces gericht en niet op de inhoud (geen nieuw beleid)”.
Bron: www.rotterdamveilig.nl
Actieve buurtbewoners tenslotte zijn gebaat bij de steun van invloedrijke “rugdekkers”, hoge ambtenaren of politici zoals wethouders, die hun steun geven aan initiatieven en direct benaderd kunnen worden. Een bekend voorbeeld vormt een actieve buurtbewoner in het Laakkwartier in Den Haag, die direct met de burgemeester kan bellen als er zich iets urgent in de buurt voordoet. Het vormt een goed voorbeeld van de waardering die bewoners krijgen voor de kwaliteit van hun buurtbeheer.
In aandachtswijken wordt ook gewerkt met het systeem waarin politici uit de Tweede Kamer, ministers en staatsecretarissen een buurt(initiatief) adopteren, op werkbezoek komen en bereid zijn hun invloed aan te wenden. Daarbij geldt dat alleen een persoonlijk committment van politici het verschil kan maken.
Ex minister Pieter Winsemius, functioneert in dat opzicht als een geslaagd rolmodel. In een interview met de het programma Buitenhof zegt hij: “Voor twee zaken kun je mij 's nachts wakker maken:
klimaatverandering en de oude wijken”. Winsemius sloeg als interimminister alarm over de oude wijken:
volgens hem is het in 40 wijken 'heel spannend' en dreigen 100 andere wijken af te glijden. Hij zette voor de meest urgente wijken ‘adoptie teams’ op, bestaande uit een minister, een deskundige en een
wethouder. Hij zegt daarover:”We haalden alle betrokken instanties bij elkaar en zeiden: “Wilt u hier even tekenen. Dat lukt. Omdat er een minister bij is. Je zet ze voor het blok. Je moet als bestuurder een beetje een slecht karakter hebben om dit soort dingen van de grond te krijgen”. 50
Landelijk werkende instellingen als het Oranje Fonds kunnen met subsidies en praktijkonderzoek invloed uitoefenen op het stimuleren van wijkontwikkeling die verder gaat dan alleen ontmoetingsgerichte activiteiten. Bij het Oranje Fonds aanwezig.
Illustratie: Tien spelregels voor het netwerken met de gemeente
1)Onderzoek of een initiatief gerealiseerd kan worden zonder overmatig op de gemeente te leunen.
Wellicht kan er beter worden geïnvesteerd in een aanvraag bij een fonds (zie bijvoorbeeld:
www.oranjefonds.nl) of expertise worden gehaald in het bedrijfsleven. Baken af, waar je de gemeente wel en niet voor nodig hebt. Vaak zijn “bewonersverzoeken” aan de gemeente ongericht of horen er niet thuis. Denk niet alleen in termen van geld of subsidie. Geeft de gemeente geen subsidie, dan zijn er andere vormen van support denkbaar. Maak gebruik van expertise van betrokken ambtenaren.
2) Besef dat ‘de gemeente’ niet bestaat. In werkelijk heb je te maken met een grote organisatie met tal van afdelingen en onderafdelingen. Bij het werken aan buurtinitiatieven krijg je snel te maken met meerdere afdelingen en ambtenaren. Ga er niet vanuit dat deze vloeiend samenwerken en
communiceren. Per afdeling kunnen er andere belangen of beleidslijnen spelen. Organiseer de
samenwerking van de diensten zoveel mogelijk zelf, bijvoorbeeld door alle partijen gezamenlijk om de tafel te krijgen en afspraken over afstemming te maken. Nodig ze uit voor een ontmoeting met buurtbewoners, zorg eventueel voor een hapje en drankje. Daag ze uit er iets moois van te maken.
Realiseer je dat veel ambtenaren graag meer willen betekenen voor bewoners dan ze kunnen. Bij de meest simpele verzoeken zijn ze al met handen en voeten gebonden aan tal van tegels en procedures.
3) De gemeente heeft ambtenaren in een vooruitgeschoven positie: de wijkmanagers of contactambtenaren. Zij zijn het gezicht van de gemeente, echter niet het gehele lichaam.
50 In:Intermediair “Het mooiste getto van Nederland”, 29-06-2007
Hun rol is belangrijk, maar hun macht vaak beperkt. Het is van belang te onderzoeken wat je wel en niet van een van een wijkmanager kunt verwachten. Probeer desgewenst een wethouder te benaderen voor een plan of schakel gemeenteraadsleden in. Bewonersiniatieven zijn in, dus je kunt rekenen op een gewillig gehoor. Probeer een”rugdekker” te vinden, in de vorm van een invloedrijke ambtenaar of politicus. Deze zal door zijn speciale verbinding met een initiatief deuren openen die anders gesloten blijven,.
4) Het ontwikkelen van een goede samenwerkingsrelatie met ambtenaren is van groot belang.
Goede relaties zijn goud waard. Investeer in contactlegging. Vaak wordt dan duidelijk dat ambtenaren meer committment hebben dan zij in eerste instantie kunnen laten zien, omdat ze geremd worden door beleidsbepalingen en voorschriften. Toon daar begrip voor en probeer samen te onderzoeken wat wel haalbaar is. Soms zijn ambtenaren bereid hun nek ver uit te steken, bijvoorbeeld door toestemming te geven voor een voorziening terwijl het bestemmingsplan nog niet is aangepast. Ga daar zorgvuldig mee om.
5)Vergeet ambtenaren niet te bedanken die zich inzetten voor een bewonersinitiatief.
Het is opmerkelijk hoe zelden ambtenaren complimenten krijgen van de burger.
Houdt ze op de hoogte. Nodig ze uit voor een buurtfeest. Stuur een nieuwjaarskaart.
Werk niet met geschenken. Verdiep je in het werk van een ambtenaar. Laat je informeren over zijn/haar portefeuille, afdeling en werkwijze. Het werkt positief op de relatievorming en kan dienstbaar om meer zicht te krijgen waar je met een vraag of verzoek terecht kunt.
6) Vergeet niet dat een enthousiaste reactie van een ambtenaar op een initiatief niet betekent dat er ook daadwerkelijk aan gewerkt gaat worden.
Probeer mondelinge toezeggingen te verzilveren door een ‘prestatieafspraak’ te maken. Spreek een tijdslimiet af. Vraag de ambtenaar met jou contact op te nemen als zich complicaties voordoen. Aarzel niet om te bellen of te mailen over de voortgang.
7)Temper verontwaardiging of emoties. Het heeft geen enkele zin ambtenaren persoonlijk
verantwoordelijk te maken voor een misstand of probleem. Het maakt meer indruk om betrokkenheid en kennis van zaken te laten zien. Laat zien dat bewoners bereid zijn zich in te zetten, in samenwerking met
verantwoordelijk te maken voor een misstand of probleem. Het maakt meer indruk om betrokkenheid en kennis van zaken te laten zien. Laat zien dat bewoners bereid zijn zich in te zetten, in samenwerking met