Europese en Nederlandse klimaat- en energiedoelen voor 2020 zijn ambitieus De Europese Commissie heeft in januari 2007 voorgesteld dat de Europese Unie zou moeten nastreven dat de ontwikkelde landen in 2020 30% reductie van broeikasgase- missies ten opzichte van 1990 realiseren (EC, 2007d). Zolang daarover nog geen in- ternationale afspraken zijn gemaakt wil de EU zich in ieder geval committeren aan een reductiedoelstelling van 20% (2020 ten opzichte van 1990). overige EU-doelen zijn om:
• tussen nu en 2020 20% energie te besparen ten opzichte van prognoses voor 2020; dit komt overeen met een energiebesparingstempo van gemiddeld 2,7% per jaar over de hele periode, waarvan 1,2% per jaar het gevolg is van autonome verbeterin- gen en bestaand beleid, en 1,5% per jaar het gevolg van nieuw beleid (EC, 2006); • het aandeel hernieuwbare energie in 2020 op 20% te brengen (EC, 2007e);
• een aandeel van 10% biobrandstoffen te verplichten in de transportsector (EC, 2007e);
• beleid te implementeren voor de milieuveilige afvang en opslag van Co2 (CCS). In
2015 zouden er 12 grootschalige demonstratie-installaties moeten staan voor CCS.
De Europese Raad heeft in maart de doelen die door de Commissie zijn voorgesteld onderschreven, en nodigt de Commissie uit om criteria te ontwikkelen voor een eer- lijke en transparante lastenverdeling, om op basis daarvan de bijdragen van de ver-
De econoom Stern heeft in opdracht van het Verenigd Koninkrijk een poging gedaan om kosten en baten van klimaatbeleid in kaart te brengen (Stern, 2006). Het rapport raamt voor de komende 200 jaar, bij ongestoorde groei van de CO2-emissies,
de schade van klimaatverandering tussen de 5% en 20% van de mondiale welvaart. Het stabiliseren van de concentratie van broeikasgassen op het lage niveau van 500-550 ppm CO2-equivalenten hoeft
maar 1% van het mondiale inkomen te kosten. De boodschap is dat beleid nu (beperking van de CO2-
emissies) de wereld veel minder kost dan beleid later (aanpassing aan en schade door klimaatver- andering).
Er is echter ook kritiek geuit op de analyse van het Stern-rapport. Allereerst bestaat er geen overeen- stemming over de totale schade van klimaatveran- dering. Bovendien neemt Stern niet mee dat zelfs bij heel streng klimaatbeleid verdere opwarming plaats zal vinden met de daarbij bijbehorende aan- passingskosten en schade. De bestaande literatuur laat voor zowel kosten als baten een waaier van schattingen zien die elkaar gedeeltelijk overlappen.
Om die reden concludeert het IPCC recentelijk dat de uitkomsten van kosten-baten analyses nog niet eenduidig zijn. Maar het belangrijkste kritiekpunt is de wijze waarop toekomstige kosten en baten op één noemer worden gebracht: de discontovoet. Stern hanteert een lage discontovoet waardoor de gevolgen van de toekomst heel zwaar meewegen in de besluiten die we vandaag nemen. Meer traditionele economische analyses over klimaat- verandering gebruiken hogere discontovoeten en pleiten daarom voor minder beperking van de broeikasgassen op de korte termijn, gevolgd door zwaardere inspanningen in de toekomst. Het is goed te realiseren dat de discontovoet gedeeltelijk een beleidskeuze is.
Hoewel de uitkomsten van de analyse van Stern dus niet door iedereen worden onderschreven is de analyse waardevol. Het geeft een beeld van recente inzichten over de effecten van klimaatver- andering en pleit voor efficiënte vormen van het ‘beprijzen’ van de emissie van broeikasgassen, om energiebesparing en schone technologie te stimuleren.
schillende lidstaten te kunnen vaststellen (EU-Raad, 2007). Daarop vooruitlopend heeft de nieuwe Nederlandse regering al zelf doelen vastgesteld voor reductie van broei- kasgasemissies, energiebesparing en duurzame energie. De regering streeft naar een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 30% in 2020 ten opzichte van 1990 (CDA/PvdA/CU, 2007). Nederland gaat daarmee verder dan de Europese Raad, door niet het voorbehoud te maken dat andere ontwikkelde landen een gelijke reductie-inspan- ning moeten nastreven.
De streefwaarde voor het tempo van energiebesparing is in het regeerakkoord 2,0% per jaar. Dit is lager dan het door de Europese Commissie voorgestelde tempo (2,7% per jaar). Daarbij moet worden opgemerkt dat de inmiddels gerealiseerde energie-efficiëntie in Nederland hoger is dan het gemiddelde in de EU-27, waardoor het voor Nederland in vergelijking met veel lidstaten – met name in Midden- en oost-Europa – moeilijker is om het energiebesparingstempo verder te verhogen (MNP, 2007d).
De streefwaarde van het aandeel duurzame energie is in het regeerakkoord hetzelfde als in de voorstellen van de Europese Commissie (20% in 2020). Nederland is hier echter ten opzichte van veel andere landen in de EU in een relatief nadelige positie. Neder- land heeft vanwege de hoge bevolkingsdichtheid minder ruimte beschikbaar voor de teelt van biomassa en de plaatsing van windturbines. Bovendien zijn de grondprijzen relatief hoog. ook heeft Nederland vanwege de geringe hoogteverschillen nauwelijks potentieel voor waterkracht.
Kosten klimaatdoel afhankelijk van aankoop buitenlandse emissierechten en bin- nenlandse maatregelmix
De kosten voor het realiseren van de 30% reductiedoelstelling uit het regeerakkoord zijn afhankelijk van de manier waarop dit wordt ingevuld. Belangrijke variabelen daar- bij zijn enerzijds de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de aankoop van buiten- landse emissierechten en anderzijds de mix van maatregelen waarmee de resterende binnenlandse reductie wordt gerealiseerd. In MNP (2007d) zijn voor drie maatregel- pakketten indicatief de kosten van het -30% klimaatdoel geschat. Daarbij is, net als in de zesde Milieuverkenning van het MNP (MNP, 2006c), uitgegaan van een bandbreedte in de prijs van emissierechten (of Co2-prijs) van 20 tot 80 euro/ton. De Co2-prijs in 2020
is onzeker omdat deze sterk afhankelijk is van de vraag naar en het aanbod van emis- sierechten. Tegenover de kosten staan baten in de vorm van meer veiligheid tegenover de risico’s van klimaatverandering, minder luchtverontreiniging en minder gezond- heidsverlies. Deze zijn in onderstaande analyse niet gekwantificeerd. Wel wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de effecten op luchtverontreinigende emissies van de twee maatregelpakketten met een beperkte aankoop van buitenlandse emissierechten.
De bevindingen van de analyse van de maatregelpakketten zijn:
• Bij optimalisatie op minimale kosten wordt 30% tot 50% van de 95 Mton emissiere- ductie, die in het het Global Economy-scenario in 2020 gerealiseerd moet worden,
2 KLIMAATVERANDERING
78
De doelen uit het regeerakkoord voor energiebesparing (2% per jaar) en duurzame energie (20% aandeel in 2020) worden daarbij niet gehaald.
• Bij een beperkte aankoop uit het buitenland (20 Mton, evenveel als de jaarlijkse hoeveelheid in de periode 2008-2012) bedragen de kosten 3 miljard tot 5 miljard euro in 2020 als de resterende binnenlandse reductietaakstelling kostenoptimaal wordt ingevuld. Hierbij worden alle klimaatmaatregelen ingezet met lagere kosten dan ongeveer 200 euro per vermeden ton Co2-equivalent. In dat geval is het energie-
besparingstempo 1,8% per jaar (in de periode 2010-2020) en het aandeel duurzame energie 16% in 2020. Daarnaast wordt een substantiële bijdrage geleverd door re- ductie van overigebroeikasgassen en Co2-afvang en –opslag (zie tekstbox CO2-afvang en -opslag). Hoewel de percentages voor energiebesparing en duurzame energie fors
hoger zijn dan in de huidige situatie, worden ook in deze variant de doelen voor besparing en duurzaam uit het regeerakkoord niet volledig gerealiseerd.
• Eveneens met aankoop van 20 Mton emissiereductie uit het buitenland, maar met een energiebesparing van 2% per jaar (in de periode 2010-2020) en een aandeel van duurzame energie van 20%, lopen de kosten op tot 8 miljard tot 9 miljard euro in 2020. Dit komt doordat voor het volledig realiseren van de regeerakkoorddoelen voor besparing en duurzaam zeer kostbare maatregelen nodig zijn, terwijl goed- kopere alternatieven, zoals reductie van overigebroeikasgassen en Co2-afvang en -opslag, deels onbenut blijven.
In figuur 2.4.3 zijn de kosten voor deze drie maatregelpakketten bij een veronderstelde Co2-prijs van 50 euro per ton weergegeven.
Figuur 2.4.3 Nationale kosten klimaatdoel, bij verschillende investeringsstrategieën (CO2-prijs van 50 euro/ton).
Minimale
kosten energiebesparing enZonder doelen voor duurzame energie
Met doelen voor energiebesparing en duurzame energie 0 2 4 6 8
10 miljard euro Kosten bij CO
2-prijs
van 50 euro/ton Buitenland Binnenland
Nationale jaarlijkse kosten bij realisatie klimaatdoel -30%
Nog geen ervaring met grootschalige afvang van CO2 uit stook- en rookgassen
In de analyse van het regeerakkoord wordt in het pakket zonder vaste doelen voor energie- besparing en duurzame energie in 2020 15 Mton CO2 ondergronds opgeslagen, in het pakket met
energiedoelen is dat 6 Mton (MNP, 2007d). Om deze hoeveelheden in 2020 te kunnen realiseren is nog veel onderzoek en ontwikkeling nodig. CO2-opslag
vindt momenteel wereldwijd nog maar op beschei- den schaal plaats. Dit gebeurt vooral met CO2 dat
bij aardgaswinning uit het aardgas is afgescheiden. De CO2 wordt dan geïnjecteerd om olieproductie
uit bijna lege velden te bevorderen (EOR, enhanced oil recovery), of omdat voor het afblazen naar de atmosfeer volgens de nationale wetgeving betaald moet worden (Noorwegen: 40 euro per ton). Er wordt nog nergens ter wereld op grote schaal CO2 afgevangen uit stookgassen (bij kolenvergas-
sing) of rookgassen van energiecentrales. Het afvangen van CO2 uit stook- en rookgassen (met
een CO2-gehalte van 5% tot 15%) is technisch
mogelijk, maar nog geen bewezen techniek op de schaal van een energiecentrale (enige megatonnen CO2 per jaar). Hier vindt veel onderzoek naar plaats,
en daarnaast zijn er – ook in Nederland – tests ge- pland bij bestaande centrales om deze technieken op industriële schaal te beproeven. Dit onderzoek is van belang, omdat met het afvangen de grootste kosten gemoeid zijn, maar daarbij tevens de groot- ste kostendalingen verwacht worden. Met de huidi- ge technologie worden de kosten voor CO2-afvang
en -opslag voor een nieuwe kolencentrale geraamd op 40 tot 70 euro per ton, waarbij circa 80% van de kosten samenhangt met het afvangproces (IPCC, 2005). Dit leidt ruwweg tot een stijging met 50% van de productiekosten van elektriciteit. De hoge kosten worden onder meer veroorzaakt doordat het afvangen veel energie kost. Bij een nieuw te bouwen moderne kolencentrale met een rendement van 47% zakt het rendement naar ongeveer 40% (DCMR, 2007). Bij bestaande centrales zal het ren- dementsverlies nog groter zijn. Naar verwachting kunnen de kosten door het gebruik van verbeterde technologieën voor het scheiden van de CO2 uit de
rook- of stookgassen in de nabije toekomst dalen tot circa 30 euro per ton. Deze technologieën bevin- den zich nog in de experimentele fase.
Het kabinet heeft onlangs 80 miljoen euro beschik- baar gesteld voor de ontwikkeling van technieken om CO2 af te vangen en ondergronds op te slaan.
Daarvan is 60 miljoen euro bestemd voor een
voor een periode van maximaal 10 jaar een emis- siereductie van circa 0,4 Mton CO2 per jaar moeten
worden bereikt. Daarnaast is 20 miljoen euro beschikbaar voor de stimulering van innovatieve projecten op het gebied van afvangtechnologie (RVD, 2007).
Nieuwe kolencentrales zullen naar verwachting ‘capture-ready’ zijn
In Nederland zullen naar verwachting tot 2013 drie tot vier nieuwe poederkoolcentrales en één nieuwe multifuel/KV-STEG (aardgas en kolen- en biomassa- vergassing) worden gebouwd, met een gezamenlijk vermogen van 3.700-5.800 MW, en een verwachte emissie van meer dan 20 Mton (Seebregts, 2007). Twee daarvan zijn gepland in het Rijnmondgebied, twee in het Eemshavengebied en één in Geertrui- denberg.
De overheid heeft geen juridische mogelijkheden om CO2-reducerende maatregelen (waaronder
CO2-afvang en -opslag) af te dwingen bij bedrijven
die deelnemen aan CO2-emissiehandel. De prijzen
van CO2-emissierechten die voor de periode 2008-
2012 worden verwacht (tussen 20 en 30 euro per ton (Cozijnsen, 2007b) hebben bij energiebedrijven echter nog niet tot het besluit geleid om bij de bouw van nieuwe centrales ook te investeren in installaties om CO2 af te vangen en op te slaan. Ze
zullen dit waarschijnlijk pas doen als de prijzen van emissierechten boven de kostprijs van CO2-afvang
en -opslag komen te liggen, en als ze er voldoende vertrouwen in hebben dat dit voor langere tijd het geval zal zijn.
Om te voorkomen dat de kans voorbij gaat dat de nieuwe centrales later kunnen worden voorzien van installaties om CO2 af te vangen en te transporteren,
wordt er door de nationale en provinciale overhe- den op ingezet dat ze in ieder geval ‘capture-ready’ zullen zijn. Daarmee wordt bedoeld dat bij de bouw ruimte wordt gereserveerd voor installaties, pijplei- dingen en regeltechniek (controlekamer). Volgens de DCMR Milieudienst Rijnmond zullen centrales die in de Rijnmond zijn gepland hier aan voldoen. Nuon – de maatschappij die de multifuelcentrale in het Eemshavengebied wil bouwen – heeft onlangs met het Ministerie van VROM en de provincie Groningen een verklaring opgesteld waarin de partijen hun intentie uitspreken om grootschalige CO2-opslag bij deze centrale vanaf 2013 mogelijk
te maken. Nuon zal zich inspannen om de centrale ‘capture-ready’ voor te bereiden, en is tevens van plan bij haar kolenvergassingscentrale in Bug-
2 KLIMAATVERANDERING
80
Duurzame energie en energiebesparing zijn belangrijke opties op de langere termijn Een argument om hoog in te zetten op duurzame energie en energiebesparing is dat ze op langere termijn de belangrijkste opties zijn om mondiaal de temperatuurstijging te beperken. Daarnaast hebben zij veelal een positief effect op de luchtkwaliteit en de gezondheid. Er zijn echter ook potentiële nadelen. om het energiebesparingstempo vanaf 2010 te verhogen van jaarlijks 1,8% tot 2% is het nodig dat elektriciteitsopwek- king vooral plaatsvindt met efficiënte gascentrales, in plaats van met minder efficiënte kolencentrales. Vanuit het oogpunt van voorzieningszekerheid is deze situatie minder wenselijk, en, vanwege het grote aantal recente plannen voor de bouw van kolencen- trales, waarschijnlijk moeilijk te realiseren (Seebregts, 2007). om 20% duurzame ener- gie te realiseren is een grote inzet (mogelijk 20%) van relatief dure biobrandstoffen in transport vereist, en een even groot aandeel van groen gas (uit biomassa gewonnen gas) in de gebouwde omgeving. Vanwege het geringe potentieel om in Nederland energieteelt toe te passen, zal de benodigde biomassa bovendien voor een groot deel moeten worden geïmporteerd (zie tekstbox Biobrandstoffen).
overigens zijn de kosten voor het realiseren van het energiebesparingsdoel zeer ge- voelig voor de aanname over de omvang van het beschikbare besparingspotentieel, en voor de keuze vanaf welk jaar het besparingstempo van jaarlijks 2% moet worden bereikt (Menkveld en Van den Wijngaart, 2007). Vooral in de verkeerssector is de on- zekerheidsband in het besparingspotentieel groot. Een ruimere inschatting van het (goedkope) potentieel in deze sector maakt dure besparingen in andere sectoren over- bodig. Daardoor kunnen de totale kosten in de variant met vaste doelen voor ener- giebesparing en duurzame energie 2 miljard euro lager uitvallen. De kosten kunnen nog eens 0 tot 2 miljard euro lager zijn als het besparingstempo van 2% per jaar niet al vanaf 2010 hoeft te worden gerealiseerd, maar pas vanaf 2015. In dat geval is het ook niet meer nodig om bij de elektriciteitsproductie over te schakelen van kolen naar gas. De ruime marge in de mogelijke kostenverlaging wordt veroorzaakt doordat niet goed kan worden ingeschat tegen welke kosten besparingspotentieel, dat niet is aan- gesproken in de periode vóór 2015, alsnog kan worden benut in de periode na 2015. Veel besparingsmaatregelen hebben betrekking op investeringen die gebonden zijn aan een natuurlijk moment of vervangingscyclus, en zijn veel duurder als ze op een later moment worden genomen.
Inzet van biobrandstoffen dient meerdere doelen Op weg naar een duurzame energievoorziening wil Nederland onder andere meer biobrandstoffen voor verkeer inzetten. Enerzijds dragen biobrand- stoffen bij aan CO2-reductie, anderzijds vergroot
het de energiezekerheid. Ook kan de inzet van biobrandstoffen een impuls geven aan de akker- bouwsector in Europa. Voor 2007 is het doel om in Nederland een aandeel van 2% biobrandstoffen te realiseren, en in 2010 5,75%. De nieuwe Europese strategie richt zich op een aandeel van 10% in 2020. De huidige in Europa geteelde grondstoffen voor biobrandstoffen zijn onder anderen koolzaad, suikerbieten en tarwe. Van elders in de wereld worden producten als palmolie en suikerrietethanol geïmporteerd. Deze grondstoffen en de huidige ver- werkingsmethoden worden wel aangeduid als de 1e
generatie biobrandstoffen. De productiekosten van biobrandstoffen liggen hoger dan die van diesel en benzine uit olie. Bijmenging van 2% biobrandstof leidt tot een prijsverhoging van maximaal één cent per liter.
Netto CO2-winst op korte termijn gering
Het bijmengen van 2% biobrandstoffen leidt voor 2007 tot een reductie van de CO2-verkeersemissie
met 0,7 Mton. De daadwerkelijke emissiereductie in Nederland bedraagt naar schatting echter slechts 0,2-0,4 Mton (0,3-0,6% van de totale verkeerse- missie), omdat reductie van de verkeersemissies deels teniet wordt gedaan doordat bij de teelt, de verwerking en het transport van biomassa N2O- en
CO2-emissies ontstaan. Overigens ontstaan deze
emissies voor een deel ook buiten de landsgren- zen. Die worden niet bij de Nederlandse emissies meegeteld. De netto emissiebalans over de gehele keten ligt daarom nog lager.
Effecten van biobrandstoffen op de voedselprijzen zijn onzeker
Er bestaat grote onzekerheid over de concurren- tie van biobrandstof met de voedselmarkt, mede omdat de opkomst van biomassa nog pril is. In de huidige situatie worden vele landbouwgewassen voor biobrandstoffen ingezet die ook grondstof voor voeding zijn. Recent zijn er signalen dat de prijzen van landbouwproducten sterk zijn gestegen. Zo is de wereldmarktprijs voor maïs in de periode tussen medio 2005 en 2007 verdubbeld. Behalve de groei van de vraag naar biobrandstoffen, zijn vooral tegenvallende oogsten in 2006 een verklarende factor voor de prijsstijgingen van landbouwpro- ducten (FAO, 2006). Daarnaast spelen een slecht werkende markt en subsidies (in de USA) een rol
tijdelijke prijsverhoging, of dat er een structurele prijsverhoging op stapel staat door de met het huidige beleid te verwachten verdere toename van de vraag naar biomassa. De Agricultural Outlook 2007-2016 (OECD/FAO, 2007) schets dat door de vraag naar biobrandstoffen de landbouwprijzen de komende 10 jaar hoog zullen blijven. Hogere prijzen kunnen gunstig zijn voor de akkerbouwsector in en buiten Europa, maar nadelig voor de koopkracht van de consumenten in ontwikkelingslanden met een laag inkomen.
Hoog tempo van uitbreiding aanbod biomassa kan tot ongewenste effecten leiden
Een hogere vraag naar biomassa zal op korte termijn groei van het agrarische areaal uitlokken. Voor een wereldwijde toename van het aandeel biobrandstoffen tot bijvoorbeeld 5% zou het areaal voor biomassa, rekening houdend met iets meer inzet van reststromen, met zo’n 3% moeten toenemen ten opzichte van 2006. Verbetering van de productiviteit kan het benodigde areaal substantieel lager doen uitvallen. De laatste jaren lag de productiviteitsgroei in de orde van 1% per jaar. Zolang de stijgende vraag naar biomassa de productiviteitsstijging overtreft, is er meer areaal nodig om aan de vraag te kunnen voldoen. Waar die areaaluitbreiding zal plaatsvinden is niet duidelijk, maar de meeste nog geschikte gronden liggen in Latijns Amerika en Afrika (FAO, 2002). Er bestaat geen regulerende institutie om dat vanuit ecologisch oogpunt op gunstige locaties te doen. De uitbreiding van bijvoorbeeld het areaal voor oliepalmplantages ten koste van regenwoud is wat dat betreft een verontrustend signaal. Niet alleen treedt daar biodiversiteitverlies op, maar bij de ver- andering van landgebruikfunctie komt ook CO2 uit
de bodem vrij. Daardoor ontstaat er hier per saldo een negatief effect op de emissie van broeikasgas- sen. Bij de huidige technologie voor biobrandstof- fen, en bij de veronderstelling dat de biomassa in Europa wordt geteeld, is voor een aandeel van 2% biobrandstoffen in Nederland circa 0,2-0,5 miljoen hectare nodig. Een Europese studie laat zien dat 10% van de totale Europese energievraag in 2020 kan worden voorzien door biomassa (EEA, 2006b), wordt uitgegaan van inzet van verlaten landbouw- gronden. Maar dit betekent dat de productie van landbouwgewassen verplaatst wordt naar andere wereldregio’s.
Internationaal beleid nodig om ongunstige effecten te voorkomen
Als – onder invloed van beleid – de groei in
2 KLIMAATVERANDERING
82
waarmee institutionele aanpassingen, zoals cer- tificeringsystemen, kunnen worden gerealiseerd, kunnen de nadelige gevolgen van biomassa worden