De voorbereiding van het civiele schadeverhaal
4.4 Aandachtspunten in het voortraject van de voeging benadeelde partij
Aangifte
(vervolg van schema:)
Figuur 2: Verloop van het voorbereidingstraject 4.4 Aandachtspunten in het voortraject van de voeging benadeelde partij 4.4.1 Vooraf De interviews met de respondenten werkzaam op de Slachtofferloketten in het kader van het onderzoek naar het voortraject, hebben een aantal aandachtspunten aan het licht gebracht. Het semigestructureerde karakter van de interviews bood de respondenten de ruimte om naast de items opgenomen op de vragenlijst, ook ‘spontaan’ knelpunten en oplossingen te benoemen. Dit bleek een adequate werkwijze, want waar de vragenlijst uitging van gestan‐ daardiseerde praktijken bleek al snel sprake te zijn van aanzienlijk regionale verschillen in de wijze waarop de voeging wordt voorbereid en daarmee samenhangende problemen worden opgelost binnen de Slachtofferloketten. Door flexibel om te gaan met de vragenlijst ontstond ruimte om deze verschillen aan het licht te brengen en in een volgend interview navraag te doen of het vermelde probleem ook elders bestond, en zo ja, welke oplossing men daar lokaal voor had gevonden.
Het gevolg van deze werkwijze is dat de focus is verschoven naar de werkvloer, en het daar aanwezige element van het menselijk aspect. Niettemin is deze accentverschuiving verantwoord, zo niet onvermijdelijk geweest. De oorspronkelijke opzet gericht op het in kaart Politie Registreert slachtoffergegevens Verantwoordelijk voor adequate informatievoorziening Overdracht zaak OM OM Stuurt wensenformulier naar alleslachtoffers vermeldin het dossier.
Afdoenings- beslissing Vervolging OM stuurt Schadeopgave-formulier 2 weken termijn SHN Ondersteuning bij voorbereiding voeging Slachtoffer Retour Formulier OM
brengen van representatieve, op beleid gebaseerde handelingsprotocollen bleek namelijk (binnen de context van dit onderzoek) niet uitvoerbaar. Hoewel is gezocht en gevraagd naar beleidsdocumenten zijn die maar in beperkte mate gevonden en genoemd. Wellicht bestaan dergelijke beleidsdocumenten wel, maar de geïnterviewde, op de werkvloer opererende respondenten hebben daar geen duidelijk zicht op. Wat zich op dat niveau aftekent is een zoeken naar adequate, ‘work around’ oplossingen. Op beleidsniveau ligt dat, gelet op de uitlatingen van op dat niveau werkzame respondenten, iets genuanceerder, maar die gesprekken boden geen eenduidig landelijk beeld.
Een eenduidige verklaring voor deze verschillen kan op grond van dit onderzoek overigens niet worden gegeven. Naast het feit dat de parketten, en in navolging daarvan de Slachtofferloketten, een zekere autonomie claimen ten aanzien van de wijze waarop men het voegingstraject vormgeeft, lijkt ook de wens om bekende werkwijzen die hun nut zouden hebben bewezen te handhaven, een rol te spelen. Ook worden het verschil in de sociaal‐ demografische setting waarin de verschillende parketten opereren en de gevolgen van de herziening van de gerechtelijke kaart genoemd. Het laatstgenoemde heeft tot gevolg dat traditioneel gescheiden parketten en rechtbanken nu gezamenlijk moeten optrekken.
Als laatste, maar niet als minst belangrijke factor wordt het verschil in beleidsopvat‐ tingen genoemd. Op sommige parketten (en rechtbanken) zou men ook verder zijn met de organisatie van de slachtofferzorg dan elders.
Niettemin komen de aandachtspunten betreffende de voorbereiding van het civiele schadeverhaal die vanuit de betrokken Slachtofferloketten werden genoemd in grote mate overeen, zij het dat de respondenten soms onderling van mening verschilden over het gewicht dat aan die aandachtspunten moet worden toegekend. Soms bleek er ook over een bepaalde kwestie een duidelijk verschil van mening te bestaan tussen de opvattingen van respondenten werkzaam binnen het Openbaar Ministerie en die welke in dienst zijn bij SHN. Deze meningsverschillen worden in de hiernavolgende paragrafen toegelicht. Het beeld van de praktijk ter zake van de voorbereiding van de civiele voeging lijkt aldus, afgaande op de bevin‐ dingen, er een te zijn van een zoeken naar oplossingen binnen een veranderende werk‐ omgeving, aanleiding gevende tot ‘work around’ oplossingen. Dat laat onverlet dat er, zoals gezegd, knelpunten worden gesignaleerd. Die worden hieronder geduid.
4.4.2 Actieve wederkerigheid
De Aanwijzing slachtofferzorg gaat uit van ‘actieve wederkerigheid’, oftewel: een door het slachtoffer actief te betrachten houding richting de justitiële autoriteiten.308 Dit uitgangspunt wordt unaniem onderschreven: indien het slachtoffer op het wensenformulier aangeeft schadeverhaal te wensen en het schadeformulier krijgt toegezonden, is het aan het slachtoffer om dit tijdig te retourneren. Zeker wanneer, zoals te doen gebruikelijk in de werkmethodiek JD Actief, het slachtoffer binnen enkele dagen na registratie van diens wens tot schadeverhaal binnen het Slachtofferloket wordt gebeld door de juridisch medewerker van SHN, met het
308
aanbod om te helpen bij het invullen van het schadeformulier. Het is aan het slachtoffer dit aanbod te accepteren, waarbij overigens wel duidelijk wordt gecommuniceerd dat als men daar op dat moment geen gebruik van wil maken, het slachtoffer altijd op een later moment zelf contact kan opnemen om alsnog om bijstand te vragen. Wanneer dat gebeurt op een moment kort voor de zitting kan dat ertoe leiden dat door SHN geen bijstand meer kan worden geboden. Het slachtoffer wordt dan uitgelegd dat de werkprocessen dat niet meer toelaten.
Het aanbod om bijstand te verlenen bij het opstellen van de schadevordering moet niet worden opgedrongen; niet alle slachtoffers hebben immers behoefte aan ondersteuning. In dit verband wordt benadrukt dat de schadeopgave toebehoort aan het slachtoffer, en dat het diens goed recht is het advies van SHN deze te wijzigen en/of naast zich neer te leggen. Een voorwaarde is daarbij wel dat vanuit SHN duidelijk wordt gecommuniceerd over de mogelijke gevolgen van zo’n weigering, waarbij in het bijzonder moet worden gewezen op het risico van niet‐ontvankelijkheid. 4.4.3 Veranderende werkprocessen: risico op ‘vergeten slachtoffers’
De veranderingen in de werkprocessen waarvan hiervoor melding is gemaakt worden genoemd als oorzaak voor het mogelijk ‘vergeten’ van slachtoffers. Met dat laatste wordt gedoeld op de gevolgen van het niet (tijdig) registreren van de wens tot civiel schadeverhaal voor de afdoening daarvan in de latere fasen van de strafzaak. Er heerst onder de respon‐ denten namelijk duidelijk bezorgdheid over de gevolgen van de herinrichting van de werk‐ processen op de parketten, in het bijzonder wanneer het gaat om de inrichting van de administratie rondom de slachtofferzorg.309 Het uitgangspunt dat slachtofferzorg een vaste taak is van het Openbaar Ministerie wordt onderschreven, maar men heeft twijfels bij de vraag of deze boodschap ook daadwerkelijk is ingedaald binnen de organisatie van het Openbaar Ministerie en of daar door een ieder naar wordt gehandeld.310 Daarbij wordt gewezen op het wegvallen van de slachtofferadministratie binnen sommige parketten. Waar het beheer van de slachtofferzorg voorheen een gespecialiseerde taak was, liggen de verantwoordelijkheden voor een compleet slachtoffermapje nu bij de medewerkers van het Openbaar Ministerie die werkzaam zijn binnen het Slachtofferloket. Zij moeten op hun beurt rekening houden met de inbreng van informatie via SHN. Vervolgens moet deze verzamelde informatie vanuit het Slachtofferloket intern worden gecommuniceerd met de afdeling zittingsvoorbereiding van het Openbaar Ministerie. Het wegvallen van het specialisme zou volgens sommigen risico’s mee‐ brengen voor het slagen van het civiele schadeverhaal. Dat immers vraagt om een zorgvuldige
309
Hier dient een zeker voorbehoud te worden gemaakt, niet uitgesloten kan worden dat deze zorg mede is ingegeven door de problematiek rondom de afdoening van het civiele schadeverhaal in de ZSM context. Hoewel steeds is benadrukt dat dit onderzoek daar géén betrekking op heeft, werd daaraan wel regelmatig gerefereerd. Zie over de naleving van slachtofferrechten binnen de ZSM context: Leferink 2015.
310
Binnen de organisatie van het Openbaar Ministerie wordt tegenwoordig gewerkt langs de lijnen zoals uitgezet in het beleidsprogramma OM 2020. Uitgangspunt is dat het Openbaar Ministerie wordt bemenst door professionals die verantwoordelijkheid hebben voor alle vakinhoudelijke werkprocessen en de directe ondersteuning van de zaakstromen. De verantwoordelijkheid voor de slachtofferzorg is daarmee een algemene taak van het Openbaar Ministerie geworden, uitgevoerd door allround medewerkers; Bolhaar 2013, p. 3.
en tijdige voorbereiding. Voorheen werd daartoe vanuit de slachtofferadministratie aan de hand van de zittingslijsten gecontroleerd of zich een slachtoffer had gesteld en werd nagegaan of de daarbij behorende stukken waren aangeleverd. Deze ingang is met het verdwijnen van de slachtofferadministratie verloren gegaan. Thans moet worden vertrouwd op de algemene taakuitvoering. Overigens kennen sommige parketten nog wel een separate slachtofferadmi‐ nistratie, maar die is dan ondergebracht binnen het Slachtofferloket. Bij het op deze plaats vermelden van deze zorg over het wegvallen van een gespecialiseerde slachtofferadministratie geldt echter een zeker voorbehoud, want ondanks dat steeds helder werd gecommuniceerd dat het voorliggende onderzoek geen betrekking had op de ZSM‐werkwijze, is niet uitgesloten dat sommige respondenten bij het formuleren van dit aandachtspunt wel degelijk de ZSM‐ werkwijze, met de daarbinnen gegeneraliseerde werkwijze, op het oog hadden. Er zijn ook tegengeluiden, zij het minder sterk. Zo worden de voortschrijdende digitalisering en overgang naar GPS als registratiesysteem door sommige respondenten omarmd en wordt aangegeven dat er, mits sprake is van een open, collegiale samenwerking tussen de betrokken organisaties, altijd wel een mogelijkheid is om omissies te herstellen. Voorwaarde daarbij lijkt wel te zijn dat sprake is van ‘nabijheid’: men moet vanuit het Slachtofferloket ‘binnen kunnen lopen’ bij de administratie van het Openbaar Ministerie en daar contacten hebben.311 Overigens geldt dat laatste ook voor de griffie van de rechtbanken: met sommige griffies kan op constructieve wijze worden samengewerkt, met andere niet.
Niettemin worden er meerdere voorbeelden genoemd die duiden op een adequate samenwerking wat betreft de voorbereiding van het civiele schadeverhaal. Zo is tussen het parket Oost‐Nederland en de Rechtbank Arnhem afgesproken dat nagekomen stukken nog kort voor de zitting naar de griffie mogen worden gezonden, zelfs wanneer het slechts één dag voor de zitting is.312 Een soortgelijke afspraak geldt voor de Rechtbank Maastricht en de Rechtbank Roermond. De griffies van deze rechtbanken zijn bovendien geïnstrueerd zich ter zake van het civiele schadeverhaal actief op te stellen: indien bij de voorbereiding van de strafzaak relevante stukken ontbreken dient contact te worden opgenomen met het Slacht‐ offerloket.
Ook op de parketten lijkt men in toenemende mate te onderkennen dat de verande‐ rende werkprocessen nopen tot vaste, interne overlegstructuren. Zo kent het parket Oost‐ Nederland het zogenoemde ‘8‐5‐2 overleg’, waarbij de getallen staan voor het aantal weken vóór de zitting waarin overleggen staan gepland. Doel van deze overleggen is het dossier uiterlijk vijf weken voor de zitting compleet te hebben. Om dat te kunnen bereiken wordt acht weken voor de zitting een overleg gepland tussen de zaaksofficier en de afdeling zittings‐ voorbereiding. Gezamenlijk stellen zij een overzicht op van nog te verrichten taken, onder andere ten behoeve van het civiele schadeverhaal. Wanneer blijkt dat aanvulling van de stukken wenselijk is met het oog op de haalbaarheid van de schadevordering wordt contact
311
Deze bevinding komt overeen met die van Timmermans e.a. 2011; ook daar werd het belang van korte lijnen en nabijheid genoemd.
312
Die afspraak geldt echter niet voor de overige twee rechtbanken die worden bestreken door het parket Oost‐ Nederland, te weten de Rechtbank Almelo (arrondissement Overijssel) en de Rechtbank Gelderland (locatie Zutphen). De afspraak met deze rechtbanken is dat nagekomen stukken per interne post worden toegezonden, hetgeen een zekere vertraging oplevert.
opgenomen met het Slachtofferloket. Ook op andere parketten wordt melding gemaakt van soortgelijke overleggen, althans plannen daartoe. Soms maakt het Slachtofferloket deel uit van deze overleggen, of wordt zij er op enigerlei wijze bij betrokken. Zo wordt bijvoorbeeld op het parket Limburg overwogen om een medewerker van het Openbaar Ministerie, werkzaam op het Slachtofferloket, te detacheren naar de afdeling zittingsvoorbereiding.
Overigens wordt ook vanuit de advocatuur meerdere malen melding gemaakt van achterstand bij het Openbaar Ministerie met het aanleveren van slachtofferinformatie.313 Het komt laat, of soms geheel niet, waardoor de voorbereiding van de vordering door de advocaat van het slachtoffer in het gedrang kan komen.
Al met al rijst het beeld van een gezamenlijk bewustzijn van de risico’s voor het slagen van het civiele schadeverhaal die zijn verbonden aan de veranderende werkprocessen binnen het Openbaar Ministerie. Het daarmee nagestreefde doel van een efficiëntere en snellere afdoening van de strafzaak kan tot gevolg hebben dat er te weinig aandacht is voor de wens tot civiel schadeverhaal. Efficiëntie en tijdsdruk gaan, zo is de indruk, niet altijd samen met een adequate voorbereiding van de voeging. Slachtoffers, maar ook de betrokken diensten, reageren niet altijd tijdig en/of adequaat, waardoor reparaties nodig zijn. De tijdsdruk waaronder het voegingstraject staat vraagt om flexibiliteit en om, zo nodig, het op korte termijn stukken toe te kunnen (laten) voegen aan het strafdossier. Dat vraagt om personele samenwerking, goede contacten en regelmatig overleg tussen de zittingsvoorbereiding (Openbaar Ministerie), de griffie van de rechtbank en het Slachtofferloket. Indien dit ontbreekt dreigt een reëel risico op aanhouding van de zaak ter zitting wegens het buiten de schuld van het slachtoffer gelegen ontbreken van stukken in het strafdossier. Hierbij zij aangetekend dat een aanhouding pas zal worden overwogen wanneer duidelijk is dat het verzuim betreffende de schadevordering is te wijten aan het Openbaar Ministerie of SHN, en dat niet kan worden volstaan met een korte onderbreking ter zitting.314 4.4.4 Zorg en bijval ter zake van digitalisering
In 2010 is het Openbaar Ministerie overgestapt naar een nieuw geautomatiseerd registra‐ tiesysteem: GPS. De invoering van GPS is vanwege ICT problemen voor alle zaakstromen vertraagd. Op sommige parketten wordt voor de categorie strafzaken die in dit onderzoek aan de orde zijn nog gewerkt met Compas. De relevantie daarvan voor de voorbereiding van het civiele schadeverhaal ligt in het gegeven dat binnen GPS problemen worden geconstateerd die het civiele schadeverhaal in de weg kunnen staan; problemen die niet aan de orde waren in Compas. Dat gegeven, samen met de omschakeling richting digitalisering315 en daarmee
313
Zie hoofdstuk 6, par. 6.4.3.
314
De Handleiding van de Raad voor de rechtspraak schrijft in beginsel aanhouding voor wanneer een korte onderbreking van het onderzoek ter zitting niet zou volstaan om de verdediging in staat te stellen zich tegen de vordering te verweren; Candido e.a. 2013, p. 63. Zie ook hoofdstuk 3, par. 3.10.4.
315
Opgemerkt dient te worden dat voor de Slachtofferloketten ook geldt dat de werkprocessen daar in verdergaande mate gedigitaliseerd zullen worden; Kamerstukken II 2015/2016, 33 552, nr. 15. Het voornemen is de slachtofferhulp in het najaar van 2016 te hebben geconcentreerd in één Loket waar het slachtoffer alle wensen kan aangeven, onder andere ook een aanvraag voor een uitkering bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven.
gepaard gaand verlies van het papieren strafdossier, leidt ertoe dat vanuit de Slachtoffer‐ loketten bezorgdheid wordt geuit over de omschakeling naar GPS. Tegelijkertijd ziet men de voordelen van digitalisering: men kan snel en volledig een beeld krijgen van de voor het betreffende slachtoffer geregistreerde informatie en zo nodig actie ondernemen om mogelijke omissies te herstellen.
Een knelpunt dat echter door vrijwel iedereen naar voren wordt gebracht zijn de dwingende termijnen binnen GPS. Binnen GPS wordt namelijk een slachtoffermap aan‐ gemaakt, mits het slachtoffer binnen twee weken nadat deze het wensenformulier en/of schadeformulier heeft ontvangen, reageert. Als het wensenformulier niet binnen deze termijn wordt ingezonden, sluit de slachtoffermap automatisch en wordt daarin geen informatie opgenomen. Later ingezonden informatie betreffende de wensen van het slachtoffer, in het bijzonder inzake het civiele schadeverhaal, komt daarmee niet ter kennis van het Slacht‐ offerloket, het Openbaar Ministerie en de zittingsrechter. Dat kan ertoe leiden dat de benadeelde partij die op enigerlei wijze toch op de hoogte is geraakt van de zitting, zich alsnog ter zitting voegt. Hoewel dat het civiele schadeverhaal niet in de weg hoeft te staan, is het risico aanwezig dat de vordering onvoldoende is onderbouwd en daarom niet‐ontvankelijk wordt verklaard.
De termijn voor registratie van de voeging opgenomen in GPS moet worden begrepen in het licht van de actieve wederkerigheid en het streven naar een efficiënte afdoening van de strafzaak, waarbij ook het belang van de verdachte bij een voortvarende afdoening van de strafzaak een rol speelt. Hoewel inmiddels een uitlooptermijn van één week is ingebouwd in GPS en het slachtoffermapje nu dus na eenentwintig dagen sluit, wordt aangegeven dat ook dit voor slachtoffers veelal een te korte termijn is om een goed onderbouwde schadevordering aan te leveren. Niet alleen moet het slachtoffer zich eerst kunnen bezinnen op de vraag of hij schadevergoeding wil, ook de opgave van de schade kost vaak meer tijd dan gegund. Bovendien, en dat is een technisch gegeven, speelt het gegeven dat het slachtoffer gewoon‐ weg nog niet weet of het feit waarvan hij schade heeft geleden wel wordt vervolgd. De schade die wordt gevorderd moet krachtens artikel 361 lid 4 Sv immers rechtstreeks voortvloeien uit het ‘bewezenverklaarde feit’. Dit aandachtspunt werd later bevestigd in de interviews met advocaten. Meerdere advocaten gaven aan dat zij eigenlijk pas met het opstellen van een vordering kunnen beginnen als zicht bestaat op de grondslag van de zaak, en dat vraagt om meer dan een proces‐verbaal van aangifte.316 Ten minste is een concept‐tenlastelegging nodig of liever nog een tenlastelegging. Dan is echter veelal het stadium van de inbewaringstelling bereikt en hoewel dat op tijd is voor de binnen GPS gegunde termijnen, ligt hier een risico op het sluiten van het registratievakje. Deze advocaten gaven dan ook aan geneigd te zijn de termijnen voor registratie te negeren en te wachten totdat duidelijk is waarvoor de verdachte wordt vervolgd. Dat heeft tot gevolg dat de vordering pas kort voor de zitting wordt ingediend, maar deze wordt dan wel aan alle betrokkenen verzonden zodat eenieder daarvan tijdig en volledig op de hoogte is. Overigens zal het hier in de regel gaan om complexere vorderingen, waarbij gespecialiseerde rechtsbijstand geïndiceerd is. Voor de categorie zaken die in dit
316
onderzoek centraal staat geldt dat slachtoffers zich in de regel niet van deze problematiek betreffende het grondslagvereiste bewust zijn. De juridisch medewerkers van SHN wel, en gelet op de veelal eenvoudiger aard van de schade kunnen zij reeds een aanvang maken met de controle op de vordering op grond van de informatie die zij via het leesrecht uit de politieregistratie kunnen halen aangevuld met gegevens van de administratie van het Openbaar Ministerie. Daarbij geldt overigens wel dat SHN niet op elk Slachtofferloket leesrecht heeft voor de politieregistratie. Voor ontsluiting daarvan is men op sommige Slachtoffer‐ loketten afhankelijk van de politie.317
Overigens is er wel een oplossing voor het vroege sluiten van het registratievakje, maar die wordt als omslachtig ervaren. Binnen GPS is het namelijk mogelijk om handmatig op een later moment informatie toe te voegen. Vanuit het Slachtofferloket zelf is dat niet altijd mogelijk omdat het dossier inmiddels in beheer ligt van de zittingsvoorbereiding. Mede‐ werkers van het Slachtofferloket moeten dan aan medewerkers van de zittingsvoorbereiding vragen de nagekomen informatie te registreren. Belangrijker echter is dat het ontbreken van de later door het slachtoffer ingezonden voeging moet worden opgemerkt. Ook vreest men dat fouten, veroorzaakt door een gebrek aan expertise bij degene die de nagekomen