De gevolgen van belastingsamenwerking bij lagere
over-heden voor de kwaliteit en de kosten van de
dienstverle-ning.
Case studie bij Hefpunt en Parkstad Limburg
Afstudeerscriptie
Rijksuniversiteit Groningen Faculty of Economics & Business
Master of Science in Accountancy & Controlling Specialisatie Accountancy
Auteur: Willem Steenhuizen
Studentnummer: 1466380
Studiepunten: 20 EC‟s
Afstudeerbegeleider RUG: dr. S. Tillema Tweede beoordelaar RUG: drs. D.J.J. Heslinga Begeleider Ernst & Young: drs. R.H. Bouman RA September, 2010
Copyright © 2010, Willem Steenhuizen
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/ of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder schriftelijke toe-stemming van de auteur
2
Voorwoord
Beste Lezer,
Voor u ligt de scriptie die ik voor de master Accountancy & Controlling aan de Rijksuniversiteit heb geschreven. Het betreft een onderzoek over de gevolgen van belastingsamenwerking tussen gemeenten en waterschappen. De nadruk ligt hierbij op de gevolgen voor de kosten en kwaliteit van de dienstverle-ning. Iedereen weet dat de wereldeconomie door de kredietcrisis in 2008 flink is geraakt. Op dit moment zijn de Westerse landen bezuinigingsmaatregelen aan het overwegen om de economie uit haar malaise te trekken. Ook het toekomstige kabinet van Nederland zal hier mee aan de slag moeten. Als beginnend politicus en bijna afgestuurde ben ik een van de goedkoopste krachten om ons kabinet hier een handje bij te helpen. Met dit onderzoek probeer ik daarom een steentje aan de maatschappij bij te dragen.
Het schrijven van de masterscriptie is een uitdagende en zeer leerzame taak die iedere student mag vervullen. Met de opgedane ervaringen tijdens de studie en vooral ook de ervaringen buiten de studie in het achterhoofd ben ik vol enthousiasme begonnen aan deze scriptie. Ik heb de uitdaging gevonden in het onderzoeken van onderwerpen waar ik van te voren weinig vanaf wist. Het schrijven van een master-scriptie is ook zeer leerzaam, dat heb ik in de afgelopen maanden ondervonden. Na elke beoordeling van een externe is de kwaliteit van mijn scriptie verhoogd. Helaas is het einde inzicht en zal de volgende kwa-liteitsverbetering in een volgend onderzoek liggen.
De scriptie zoals deze voor u ligt is mede tot stand gekomen door de hulp van verschillende perso-nen. Allereerst wil ik de Rijksuniversiteit Groningen en Ernst & Young bedanken voor de begeleiding die zij mij hebben gegeven. In het bijzonder wil ik mevrouw Tillema bedanken voor de inspirerende en leerzame momenten rondom mijn scriptie. Daarnaast wil ik mijn ouders bedanken voor de steun die zij mij tijdens mijn studie hebben gegeven. Ik heb altijd een veilig thuiskomen gehad en heb altijd mijn overvloed aan details kwijt gekund. Tot slot wil ik mijn lieve vriendin bedanken. Ondanks dat zij vorig jaar al is afgestu-deerd en zich het afgelopen jaar aan mij heeft moeten aanpassen qua planning, heeft zij altijd naar mijn verhaal willen luisteren en heb ik altijd mijn rust bij haar gevonden. Over een paar weken vertrekken wij naar Zuid-Oost-Azie voor een wereldreis. Hier kan ik heel erg naar uitkijken.
Tot slot wil ik u veel plezier wensen bij het lezen van mijn scriptie! Met sportieve groeten,
3
Inhoudsopgave
Voorwoord 2 1 Hoofdstuk 1: Inleiding 5 1.1 Aanleiding 5 1.2 Relevantie 6 1.3 Doelstelling en vraagstellingen 7 1.4 Opbouw scriptie 8 2 Hoofdstuk 2: Literatuur 9 2.1 Inleiding 92.2 Begripsbepaling bestuurskracht en samenwerking 9
2.2.1 Inleiding 9
2.2.2 Definitie Bestuurskracht 9
2.2.3 Definitie perceptiekosten 10
2.2.4 Definitie samenwerking 10
2.3 Achtergrond en ontwikkelingen in publieke sector 10
2.3.1 „New Public Management‟ 10
2.3.2 Delegeren van bevoegdheden 11
2.3.3 De rol van Europa 12
2.4 Verschillende samenwerkingsvormen 12
2.4.1 Inleiding 12
2.4.2 Vier varianten van publieke samenwerkingsvormen in Nederland 12
2.5 Belangrijke aspecten bij samenwerken 13
2.6 Motieven en voordelen voor samenwerking 14
2.7 Bezwaren van samenwerken 15
2.8 Succesvol of niet? De gevolgen van samenwerking 16
2.9 Prestatiemeting en beperkingen 17 2.9.1 Inleiding 17 2.9.2 Prestatiemeting 17 2.9.3 Knelpunten 18 3 Hoofdstuk 3: Onderzoeksmethode 20 3.1 Inleiding 20
4
3.2 Belastingsamenwerking 20
3.3 Belasting- en heffingsproducten bij belastingsamenwerking 20
3.4 Bekende onderzoeksresultaten 21 3.5 Onderzoeksmethode 21 3.5.1 Inleiding 21 3.5.2 Onderzoeksaanpak 22 4 Hoofdstuk 4: Resultaten 25 4.1 Kenschets samenwerking 25 4.2 Resultaten interviews 25 4.2.1 Voor de samenwerking 28 4.2.2 Na de samenwerking 30 4.3 Resultaten bureauonderzoek 36 4.3.1 Inleiding 36
4.3.2 Gevolgen voor de kosten van de dienstverlening 37
4.3.3 Gevolgen voor de kwaliteit van de dienstverlening 41
4.3.4 Conclusie bureauonderzoek 42
5 Hoofdstuk 5: Conclusies en beperkingen 43
5.1 Inleiding 43
5.2 Conclusies 43
5.3 Beperkingen 45
5.4 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek 45
6 Literatuur 47
Bijlagen: 51
Bijlage 1: Interviewprotocol 51
Bijlage 2: Indicatoren voor de kwaliteit van de dienstverlening 53 Bijlage 3: Analysedocument individuele gespreksverslagen Hefpunt 56
5
1
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1
Aanleiding
Als gevolg van de slechte wereldeconomie waar Nederland nu mee te maken heeft, is het zoeken naar besparingen een urgent agendapunt. Een van de punten waarop bezuinigd kan worden is het open-baar bestuur. Aangezien openopen-baar bestuur te breed en omvattend is, wil ik mij in deze scriptie beperken tot een relatie tussen bezuinigingen en het lokale bestuur. Ik onderscheid daarbij twee vormen van bezui-nigen. Enerzijds het dichtdraaien van de kraan, waardoor op korte termijn incidenteel bezuinigd kan wor-den en anderzijds het stimuleren van synergievoordelen waardoor op lange termijn structureel bezuinigd kan worden. Deze laatste vorm kan gerealiseerd worden door intergemeentelijke samenwerking (Rapport brede heroverwegingen 18. Openbaar bestuur, april 2010).
Samenwerking is ook een methode die de kwaliteit van de dienstverlening bij lagere overheden kan verhogen. De kwaliteit bij lagere overheden wordt vaak gemeten aan de hand van de term bestuurs-kracht. Vele gemeenten en provincies laten daarom de bestuurskracht onderzoeken. In Nederland is na 2000 door een groot aantal gemeenten een bestuurskrachtmeting uitgevoerd (Korsten et al., 2007). Vra-gen die in deze onderzoeken centraal staan zijn: Hoe staat het met de kwaliteit van de dienstverlening van de gemeente? Hoe wordt door burgers en de centrale overheid gereageerd op het functioneren van de lagere overheden? Hoeveel geld wordt er over de balk gegooid? Zou het aantrekkelijk zijn om alterna-tieve gemeentelijke grenzen te bepalen of een vorm van samenwerking te starten ten einde de bestuurs-kracht te vergroten? In de afgelopen jaren zijn, naar aanleiding van bestuursbestuurs-krachtmetingen, gemeenten samenwerkingsverbanden gaan verkennen en wordt de term „gemeentelijke herindeling en – samenwerking‟ steeds vaker gebruikt (VNG, 2008).
Aanleidingen om intergemeentelijke samenwerking te intensiveren zijn dus het vergroten van de ge-meentelijke bestuurskracht en de noodzaak om te bezuinigen. Daarnaast hebben kabinetten een trend ingezet dat lagere overheden steeds meer taken en verantwoordelijkheden (o.a. Jeugdbeleid, Wmo, Wwb) gedelegeerd krijgen. Om deze nieuwe taken en verantwoordelijkheden op een goede manier in te vullen, kan het noodzakelijk zijn om een samenwerking met andere lagere overheden te overwegen. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking tussen de VNG en de UvW op het gebied van afvalwaterketen (UvW et al., 2010).
Deze afstudeerscriptie gaat over de gevolgen van samenwerkingsverbanden tussen lagere overhe-den. De casestudie concentreert zich op belastingsamenwerking, omdat er weinig wetenschappelijk on-derzoek naar is gedaan en dit een relatief goed meetbaar voorbeeld is van publieke samenwerking. De gevolgen op de kwaliteit en kosten van de dienstverlening staan in dit onderzoek centraal.
Uit onderzoek van BMC (2008) in de provincie Groningen blijkt dat gemeenten in de provincie Gro-ningen hun eigen toekomst zelf willen bepalen. Daarnaast blijkt dat clustering als vorm van samenwerken
6 moeizaam op gang komt. Enerzijds bevestigen bestuurders de noodzaak van het vormen van samenwer-kingsverbanden, anderzijds wantrouwen ze het (bestuurlijke) succes hiervan. In de provincie Limburg worden steeds meer samenwerkingsverbanden ontplooid, bijvoorbeeld de samenwerking tussen Parkstad Limburg en de provincie Limburg (Persbericht provincie Limburg 23 februari, 2010)1.
De focus bij eerdere onderzoeken naar bestuurskracht en samenwerking is gelegd op de relatie tus-sen het inwonertal en de gevolgen voor de bestuurskracht. Daarbij is onder andere gebleken dat het op-timale aantal inwoners per gemeente als belangrijkste maatstaf onvoldoende grondslag geeft om ge-meentelijke samenwerking te stimuleren (RUG en Berenschot, 2008; Vooys, 2008). Naast het inwonertal spelen namelijk andere beleidsmatige, politieke, economische, financiële, sociale, culturele en geografi-sche aspecten een rol. Het integraal beoordelen en vergelijken van alle verschillende aspecten tussen lagere overheden is moeilijk, want weinig hebben dezelfde politieke samenstelling, dezelfde werkmetho-den en/of dezelfde prestatiemetingen.
In Nederland zijn verschillende decentrale samenwerkingsverbanden aanwezig. Het gaat om samen-werkingsverbanden tussen provincies, regio‟s, waterschappen, gemeenten, maar ook combinaties van genoemden. Het onderwerp van samenwerking is meestal de mogelijkheid tot gezamenlijke dienstverle-ning op verschillende beleidsgebieden, variërend van openbare veiligheid en infrastructuur tot elektroni-sche dienstverlening en belastingheffing.
De samenwerking tussen lagere overheden op het gebied van belastingen staat in dit onderzoek cen-traal staan. In 2010 zijn er achttien verschillende belastingsamenwerkingsverbanden in Nederland. De meeste hiervan zijn een combinatie van een of twee waterschappen met meerdere gemeenten. Deze samenwerkingverbanden zijn zeer actueel en er is weinig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar gevol-gen van dergelijke samenwerkingverbanden. De meest in het oogspringevol-gende gevolgevol-gen zijn de kwaliteits-veranderingen en de financiële besparingen. In hoeverre kan er worden bespaard op de kosten van de dienstverlening? In hoeverre kan de kwaliteit van de dienstverlening gewaarborgd blijven of zelfs ver-hoogd worden? En in hoeverre kunnen deze veranderingen worden verklaard? Enkele vragen die voor vele beleidsmakers van de gemeenten/waterschappen relevant zijn en in dit onderzoek worden behan-deld.
1.2
Relevantie
Dit onderzoek is relevant voor diverse doelgroepen. Allereerst de wetenschap: Vele wetenschappers hebben geschreven over motieven en argumenten vóór samenwerking (oa. Sonenblum et al., 1977; Thomson en Perry, 2006) en tegen samenwerking (oa. Huxham, 1996), over verschillende
1http://www.limburg.nl/nl/html/algemeen/Actueel/Persberichten/nieuwsenpersberichten.asp?nieuws_item=F41RG3U3X4WA040
7 kingsvormen en over onderliggende theorieën (oa. Gray en Wood, 1991), financieringstructuren (o.a. Brooks, 2000) en (inter)nationale ontwikkelingen (oa. Hulst et al., 2009). Echter is slechts weinig onder-zoek gedaan naar de financiële en kwaliteitseffecten van samenwerking bij publieke samenwerkingver-banden. Juist dit aspect wil ik door middel van een „cross-sectional‟ studie, een vergelijking op een vast moment tussen verschillende onderzoekseenheden, onderzoeken.
Het onderzoek is daarnaast relevant voor alle overheden die betrokken zijn bij of nadenken over ge-meentelijke herindelingen en samenwerkingsverbanden. De uitkomst van het onderzoek kan immers aan-leiding zijn om mogelijke samenwerking met naaste gemeenten of waterschappen te onderzoeken of te versterken. Met de grote overheidsbezuinigingen in het verschiet kan dit onderzoek een aanknopingspunt bieden voor kostenbesparingen en kwalitatief betere dienstverlening op het gebied van belastingen en mogelijk een verhoging van de bestuurskracht bij lagere overheden. Daarnaast kan de uitkomst van dit onderzoek meer inzicht geven in de gevolgen van samenwerkingsverbanden, zodat adviesorganisaties betere adviezen aan lagere overheden kunnen geven en dat lagere overheden beter hun standpunt kun-nen bepalen bij het wel of niet aangaan van een samenwerking. Tot slot kan het onderzoek bijdragen aan de publieke discussie over samenwerking tussen lagere overheden, wat uiteindelijk kan leiden tot meer draagvlak onder de bevolking en begrip voor eventuele verandering.
1.3
Doelstelling en vraagstellingen
HoofdvraagWelke gevolgen heeft samenwerking tussen lagere overheden voor de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening op het gebied van belastingsamenwerking.
Deelvragen:
Wat zijn relevante achtergronden bij en ontwikkelingen in de publieke sector? Welke soorten samenwerkingsverbanden zijn er?
Wat zijn de voor- en nadelen van samenwerken?
Hoe kunnen deze voor- en nadelen worden gemeten en wat zijn hierbij de beperkingen?
Wat is in de literatuur bekend over gevolgen van concrete gevallen van samenwerking tussen la-gere overheden?
Wat zijn in het concrete geval van samenwerking tussen lagere overheden de gevolgen voor de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening en hoe kunnen deze worden verklaard?
8
1.4
Opbouw scriptie
Hoofdstuk 2 bespreekt, op basis van de literatuur, relevante informatie met betrekking tot samen-werkingsverbanden. Na de beschrijving van de onderzoeksmethode in hoofdstuk 3, vindt in hoofdstuk 4 een analyse van de resultaten van het onderzoek plaats. Tot slot worden in hoofdstuk 5 conclusies ge-trokken. In dit hoofdstuk worden ook de beperkingen van het onderzoek en de aanbevelingen besproken.
9
2
Hoofdstuk 2: Literatuur
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt een literaire verdieping op publieke samenwerkingsverbanden aangebracht. Allereerst worden kernbegrippen zoals bestuurskracht en samenwerking toegelicht. Vervolgens wordt relevante achtergrondinformatie van de publieke sector besproken. Daarna volgt een literaire verdieping van de motieven voor en de bezwaren tegen samenwerking. In aanvulling hierop worden een aantal be-langrijke aspecten ten tijde van samenwerken besproken. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de in de literatuur bekende gevolgen van belastingsamenwerking.
2.2
Begripsbepaling bestuurskracht en samenwerking
2.2.1 Inleiding
Voordat de literaire verdieping plaats kan vinden, is het noodzakelijk enkele begrippen te definiëren. Een belangrijk onderscheid in de prestatiemeting is het onderscheid tussen enerzijds de kwaliteit en an-derzijds de kosten van de dienstverlening. Kwaliteit kan op verschillende manieren vertaald worden en daarom is begripsbepaling wenselijk. De kwaliteit van de dienstverlening bij lokale overheden wordt vaak beschreven door de term: Bestuurskracht. De kosten worden soms weergegeven als absolute prestaties en soms als relatieve prestaties, bijvoorbeeld door middel van ratio‟s. Een veelgebruikte term voor de financiële prestaties is „perceptiekosten‟. De volgende paragrafen lichten de definities bestuurskracht, perceptiekosten en samenwerking verder uit.
2.2.2 Definitie Bestuurskracht
Voordat de term bestuurskracht verder wordt toegepast, is het noodzakelijk het begrip te definiëren. Er zijn veel verschillende definities en deze worden door gebruikers verschillend geïnterpreteerd en toe-gepast (VGS en VB, 2007). In deze scriptie hanteer ik de definitie van Cap Gemini (VGS en VB2007, p.13):
“de mate waarin de lagere overheid in staat is om de door haar zelf en door andere opgelegde taken en ambities alleen of in samenwerking met anderen op te pakken c.q. te realiseren”.
Een andere definitie die vaak wordt gebuikt is die van Korsten (2007, p.177) “de mate waarin een la-gere overheid met de beschikbare kwaliteiten en middelen (in ruime zin: personeel, financieel, bestuur e.d.) haar opgaven realiseert”. In de definitie van Korsten wordt gesproken over „middelen‟. Aangezien ik onderscheid wil maken tussen enerzijds kosten en anderzijds de kwaliteit van de dienstverlening sluit de definitie van Cap Gemini beter aan.
10 voor generieke uitspraken. Het begrip kan echter heel handig als communicatiemiddel fungeren tussen bestuurders, politici en eventueel inwoners. Vaak gaan gesprekken over specifieke onderwerpen, zoals herindeling en intergemeentelijke samenwerking. Het begrip bestuurskrachtmeting kan in deze gevallen dienen als gemeenschappelijke taal tussen de betrokkenen, zodat iedereen in elk geval een idee heeft waar de discussie over gaat (VNG, 2008). De term bestuurskracht zegt in deze scriptie dus voornamelijk iets over de kwaliteit van de dienstverlening.
Naast het begrip bestuurskracht is het ook van belang om een definitie te geven van de perceptie-kosten en van samenwerking.
2.2.3 Definitie perceptiekosten
Ik hanteer voor de definitie van perceptiekosten de definitie van de Unie van Waterschappen. De perceptiekosten vormen één van de twee criteria om de doeltreffendheid van de belastingheffing te me-ten, namelijk de interne doeltreffendheid. Het andere criterium is de externe doeltreffendheid en wordt bepaald door de omvang van de belastingfraude. De externe doeltreffendheid laat ik in deze scriptie ach-terwege. De gekozen definitie hanteer ik ook voor gemeenten en is als volgt:
„De perceptiekosten zijn de kosten die gemaakt zijn om de belastingen op te leggen en binnen te ha-len (UvW, 2010).‟
2.2.4 Definitie samenwerking
Samenwerking vindt te allen tijde plaats in allerlei verschillende vormen. Dit kan van informele of formele en van tijdelijke of structurele aard zijn. In de meeste gevallen is er een onderliggend doel, zoals het behalen van bepaald voordeel. In deze scriptie hanteer ik de definitie van Wood en Gray (1991, p.146).
“Samenwerking ontstaat wanneer een groep van autonome deelnemers een gezamenlijk probleem heeft en deze procesmatig, door middel van regels, normen en structuren bespreekt, om uiteindelijk be-slissingen te nemen. Samenwerkingsverbanden hebben vrijwillige en autonome deelnemers nodig. Daar-naast moet er een gezamenlijke wens zijn om systematisch de beperkte capaciteit, zoals financiële midde-len, te verhogen.”
2.3
Achtergrond en ontwikkelingen in publieke sector
2.3.1 ‘New Public Management’
In de jaren ‟80 sprak men van de managementfilosofie „New Public Management‟, een filosofie waar-bij de publieke sector gemoderniseerd werd. Deze filosofie leidde tot een golf van publieke hervormingen in de wereld, waarbij men verwachtte dat meer marktgerichtheid van de publieke sector zou leiden tot
11 grotere kostenefficiëntie voor overheden (Hood, 1991; Hood, 1995). Hood (1995) veronderstelde hierbij ook dat er geen negatieve gevolgen zouden zijn voor de omgeving.
„New Public Management‟ is in veel West-Europese landen (inclusief Nederland) geïntroduceerd. Tot en met halverwege de jaren „80 was het financieel management van de decentrale Nederlandse overheid voornamelijk input en procesmatig georiënteerd, waarbij budgetten en administratieve procedures een grote rol speelden. Tussen de jaren ‟80 en ‟90 is dit veranderd en werden lagere overheden meer output georiënteerd. Als gevolg hiervan werd door lagere overheden steeds vaker over de behaalde resultaten gerapporteerd.
Door de opkomst van „New Public Management‟ werden lagere overheden verplicht om meer aan-dacht aan de kwaliteit van hun dienstverlening te besteden (OECD, 2002). Dit gold voornamelijk voor de kleinere gemeenten (Hulst et al., 2009). Hulst et al. (2009) beschrijven drie strategieën om hier mee om te gaan, namelijk gemeentelijke herindelingen, „outsourcen‟ van dienstverlening en intergemeentelijke samenwerking. Bij gemeentelijke herindeling komt het bestuur verder van de bevolking te staan; de bur-gers bij de kleine gemeenten vinden dit minder prettig. Bij het „outsourcen‟ worden taken uitbesteed en vaak zijn daarbij verschillende samenwerkingsvormen ontstaan. Vandaag de dag blijkt intergemeentelijke samenwerking een vertrouwd en wijdverspreid begrip te zijn en blijkt dat het vaak wordt toegepast.
2.3.2 Delegeren van bevoegdheden
In dezelfde periode ontstaat een grotere afkeer tegen de centraal georiënteerde traditionele vorm van bedrijfsvoering in de publieke sector. Decentrale overheden krijgen meer te maken met gedelegeerde taken, worden groter in omvang en budgetten worden ook steeds omvangrijker. Een aansprekend resul-taat in de ontwikkeling van de nieuwe dienstverlening van overheden is het feit dat samenwerking meer benadrukt wordt, dit in tegenstelling tot het verleden waarin meer de competitie werd aangegaan (Sala-mon, 1995).
Het toenemende aantal taken en verantwoordelijkheden2 heeft in 1985 gezorgd voor een herziening van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr), waarbij meer accent is gelegd op intergemeentelijke samenwerking als verlengd lokaal bestuur en het voorkomen van een zelfstandige bestuurslaag tussen gemeenten en provincies. Op lokaal niveau reageren de decentrale overheden op het groeiend aantal gedelegeerde taken en verantwoordelijkheden door steun bij de buren te zoeken. Uit evaluaties blijkt dat taken die in de afgelopen decentralisaties aan gemeenten zijn overgedragen adequaat zijn uitgevoerd. Voor een aantal beleidsterreinen zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) is samenwerking
2 Deze toename in omvang geldt vooral voor de bedrijfsmatige en uitvoerende taken op het gebied van regionale
gezond-heidszorg, regionale brandweer, regionale welzijnstaken, onderwijsbegeleiding, afvalverwijdering, historisch archief en milieu (Zwaan, 2005).
12 gezocht. In de meeste gevallen ontstaan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, maar vaak wordt ook steun gevraagd bij buursteden of provincies (Boogers et al, 2008).
2.3.3 De rol van Europa
De samenleving is als geheel complexer geworden en steeds vaker komt de invloed van Europa naar voren. Mastenbroek en Princen (2010) hebben de invloed van Europa op de centrale Nederlandse over-heid aangetoond en tonen aan dat een grote groep weinig Europa gerelateerde activiteiten uitvoert en dat een klein deel veel uitvoert. Deze laatste groep heeft specifieke kennis nodig. De invloed van Europa voor de decentrale overheid komt ook steeds verder naar voren. De EU heeft namelijk wetgevende en sturende macht gekregen. Het gevolg van deze extra bevoegdheden is de decentralisatiebeweging in de jaren ne-gentig, waarbij de afstemming van wetgeving, beleid en uitvoering uit elkaar is getrokken. Zo kan het zijn dat problemen zich regionaal voordoen, dat beleidsbehoeften nationaal in de Tweede Kamer worden gea-gendeerd, Europese regelgeving van toepassing is en dat de uitvoering op gemeentelijk niveau plaatsvindt (Commissie 18 Openbaar bestuur, 2010). Deze onderlinge afstemming vergt veel communicatie en leidt tot bestuurlijke drukte en heeft als gevolg dat voor dergelijke besluiten specifieke kennis en expertise nodig is (Commissie De Grave, 2005).
2.4
Verschillende samenwerkingsvormen
2.4.1 Inleiding
Lagere overheden kunnen kiezen voor vormen van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samen-werking. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) geeft de basis voor publiekrechtelijke samenwer-king, bijvoorbeeld in de vorm van een openbaar lichaam. Vormen van privaatrechtelijke samenwerking zijn bijvoorbeeld BV‟s, stichtingen en overeenkomsten. De keuze voor een vorm hangt samen met het doel van de samenwerking. Daarbij zijn de verschillen tussen publiek- en privaatrecht vaak van doorslag-gevend belang.
De keuze voor privaatrechtelijke samenwerking is meestal gebaseerd op fiscale en/of financiële voor-delen. Daarbij zijn de activiteiten vaak op afstand uitvoerbaar. Deze vorm van samenwerking biedt de betrokken partners flexibiliteit bij het aangaan, wijzigen of opheffen van een samenwerking. De keuze voor publiekrechtelijke samenwerking is meestal gebaseerd op kostenvoordelen en de behoefte aan meer wettelijke richtlijnen voor het toezicht op de samenwerking. Deze vorm wordt aangegaan voor onbepaal-de tijd in plaats van een project- of contractperioonbepaal-de (VNG, 2006).
2.4.2 Vier varianten van publieke samenwerkingsvormen in Nederland
De Wgr onderscheidt vier publieke samenwerkingsvormen:13 2. Gemeenschappelijk orgaan (GOR)
3. Centrumgemeente 4. Lichte regeling.
Het openbaar lichaam (GOL) is de meest gebruikte en de zwaarste vorm. Een GOL is een zelfstandige rechtspersoon met een eigen dagelijks en algemeen bestuur. Een voordeel van deze vorm is dat bij op-richting geen aanbestedingsplicht voor de uitvoering van taken geldt. Verder kunnen vrijwel alle taken naar deze regeling worden overgedragen.
De tweede vorm is het gemeenschappelijk orgaan (GOR). De GOR is een lichtere vorm en heeft geen rechtspersoonlijkheid. Als gevolg hiervan kan bijvoorbeeld geen personeel in dienst worden genomen. Verder kan aan een GOR wel beschikkingsbevoegdheden worden gedelegeerd, maar geen regelgevende of verordenende bevoegdheden. Een ander verschil is dat bij een GOR aanbestedingsplicht kan gelden. Daarentegen zijn er ook overeenkomsten tussen de GOL en de GOR: Er gelden o.a. dezelfde regels om-trent begroting, verantwoording, inlichtingen en tussentijds ontslag.
De derde vorm is de centrumgemeente. Bij een centrumgemeente wordt er geen nieuw orgaan op-gericht. De bevoegdheid van een van de deelnemers wordt uitgeoefend voor een andere deelnemer. Er is sprake van het mandateren van bestuursbevoegdheden van het ene bestuur naar het andere bestuur.
De laatste vorm is de lichte regeling zonder meer. Deze vorm is niets meer of minder dan een dienst-verleningsovereenkomst die een publiekrechtelijke basis heeft. In deze lichte regeling kan niet worden gedelegeerd of gemandateerd. Voorbeelden hiervan zijn convenanten, bestuursafspraken en intentiever-klaringen.
De keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm is van veel factoren afhankelijk, waarvan de vol-gende het belangrijkst zijn: Het wettelijk karakter van de taak, het (Europese) aanbestedingsrecht en de bevoegdheidtoekenning. Naast bovenstaande beslispunten speelt ook zeggenschap van de samenwer-kingspartners en eventuele BTW-plichtigheid een rol (Oud en de Greef, 2008).
2.5
Belangrijke aspecten bij samenwerken
Op basis van de literatuur onderscheiden Wood en Gray (1991) drie relevante aspecten van samen-werken: Juridische inrichting, verschil in belangen en wederkerigheid & vertrouwen.
De juridische inrichting gaat over de inrichting van de samenwerking. Welke juridische vorm en welke regels (in brede zin) worden met elkaar afgesproken? Het is essentieel dat organisaties rekening met el-kaar houden om succes te behalen. Indien een organisatie zichzelf niet wil monitoren op het naleven van de afgesproken afspraken, is de samenwerking gedoemd te mislukken.
14 feit dat er altijd een verschil in belangen en macht aanwezig is. In veel gevallen zal de organisatie haar eigen belang afwegen ten opzichte van het maatschappelijke belang (het belang van de samenwerking als geheel). Huxham (1996) beschijft dit dilemma als „the autonomy – accountability dilemma‟ en geeft aan dat een vrijwillige samenwerking gerechtvaardigd wordt als een organisatie een relatie kan leggen met haar eigen doelstelling.
Het derde aspect is wederkerigheid en vertouwen. Wederkerigheid omschrijft het gevoel: “als jij wil, wil ik ook”. Beide partijen dienen dezelfde bereidheid te tonen en vertrouwen aan elkaar te geven. Infor-matie uitwisselen is noodzakelijk voor samenwerking, maar deze inforInfor-matie kan alleen bijdragen aan een goede samenwerking als beide partijen er voordeel van hebben. Wood en Gray (1991) geven aan dat belanghebbenden samenwerking naar tevredenheid beoordelen, zolang het opgeven van je „eigen‟ belan-gen ondergeschikt is aan het behalen van voordeel uit de gezamenlijke verschillen. Vertrouwen en weder-kerigheid zijn voornamelijk op de lange termijn van belang, omdat dan zal blijken hoe de samenwerking is verlopen en of het beoogde resultaat wordt behaald.
In aanvulling hierop hebben Hodges en Grubnic (2010) aangetoond dat „macht‟ een grote rol speelt in de samenwerking. Indien de ene autoriteit meer macht wil vergaren ten koste van de ander zal dit de samenwerking niet bevorderen. Ook noemen Hodges en Grubnic (2010) dat het wijzigen van de politieke agenda‟s van betrokken partijen negatieve invloed heeft op een samenwerking. Snavely en Tracy (2000) hebben daarentegen gevonden dat een hoger gemeenschapsgevoel positief van invloed is op het slagen van een samenwerking.
2.6
Motieven en voordelen voor samenwerking
Morgan en Hirlinger (1991) tonen aan dat zowel arme als rijke gemeenten intergemeentelijke sa-menwerking aantrekkelijk vinden. De motieven die aanleiding zijn om te gaan samenwerken verschillen echter per situatie.
Uit onderzoek van Chen en Thurmaier (2009) over samenwerkingsverbanden blijkt dat twee derde van de lokale overheden gaat samenwerken vanwege de verwachte stijging op het gebied van effectiviteit en de efficiëntie van de dienstverlening. De effectiviteit en efficiëntie zijn niet de enige motieven voor samenwerking. Sonenblum et al. (1977) hebben onderzocht dat de stijgende fiscale druk, de onmogelijk-heid voor kostenvermindering en de herkenning van andere beschikbare samenwerkingsvormen ook aan-leiding voor lokale gemeenten kan zijn om met buitenstaanders contact te zoeken.
Voorstanders van samenwerking hebben een lijst met potentiële voordelen opgesteld zoals: de mo-gelijkheid om gezamenlijk problemen effectiever op te lossen, de potentie van financiële besparingen en de kans om het leereffect binnen organisaties te versterken. Daarnaast worden de mogelijkheid tot het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening en/of eindproducten, het verkrijgen
concurrentievoorde-15 len, het krijgen van toegang tot nieuwe vaardigheden en markten en tot slot de mogelijkheid om risico‟s te spreiden als voordeel aangemerkt. Ook kan samenwerking de publieke verantwoording van de presta-ties vergroten bij het behalen van strategische doelen wat uiteindelijk beter is voor de burger (Bamford et al., 2003; Buono, 2003; Chen en Thurmaier, 2009; Linden, 2002). De meest frequente redenen om samen te gaan werken blijven volgens Sonenblum et al. (1977) het behalen van schaalvoordelen, het verleggen van de rechtsbevoegdheid3 en het elimineren van duplicatie.
Tot slot geven de exchange en resource afhankelijkheidstheorieën, die een belangrijke rol spelen in het verklaren van samenwerkingsverbanden tussen organisaties, aan dat samenwerking als voordeel heeft dat organisaties gebruik kunnen maken van elkaars bronnen en dat het wedijveren over bronnen zal af-nemen (Pfeffer en Salancik, 1978; Guo en Acar, 2005).
Concluderend zijn er meerdere redenen om te gaan samenwerken. De motieven zijn onder te bren-gen in de volbren-gende categorieën:
1. Potentiële financiële voordelen 2. bundelen van kennis en expertise 3. Toenemende druk op de organisatie
4. Potentiële verhoging kwaliteit van de dienstverlening en/of producten 5. Risicospreiding
2.7
Bezwaren van samenwerken
Naast de motieven om te gaan samenwerken, zijn er ook bezwaren die een rol spelen bij het aan-gaan van een samenwerking. Hierbij kan gedacht worden aan:
1. Potentiële institutionele kosten zoals „mission drift‟ 2. onzekerheid en afhankelijkheid
3. Mogelijkheden van samenspanning tussen managers 4. Complexer worden van prestatiebeoordeling
5. Extra tijd en middelen die tijdens de opstartfase nodig zijn
Bij „mission drift‟ komt de doelstelling van de samenwerking steeds minder overeen met de oprich-tingsdoelstelling. De samenwerking schiet zijn doel voorbij en de beoogde voordelen komen niet overeen met de verwachting (Ferris, 1993).
3 Het verleggen van rechtsbevoegdheid komt bijvoorbeeld voor wanneer een gemeente een risicovol project start, waarbij de
gevolgen van mislukken van het project vergaande consequenties hebben. In dergelijke gevallen kan het wenselijk zijn om
16 Daarnaast hebben lagere overheden de neiging om autonoom en zelfvoorzienend te willen zijn. Een samenwerking met anderen verstoort deze wens en zal het verantwoordelijkheidsgevoel veranderen. Te-genslag kan eenvoudiger op het bord van anderen worden geschoven, met als gevolg dat beide partijen de handen minder snel uit de mouwen gaan steken (Gray, 2003; Pfeffer en Salancik, 1978).
Het uitbesteden van diensten kan leiden tot een „moral hazard‟ probleem. In dit geval ontstaat het ri-sico dat de ene partij meer informatie heeft dan de andere partij, waardoor manipulatie van resultaten kan optreden. Torres en Pina (2002) bevestigen deze informatie asymmetrie en de mogelijke samenspan-ning van managers.
Een ander bezwaar is het complex worden van prestatiemeting. Door het samenbrengen wordt het zeer complex om de resultaten van de samenwerking te beoordelen (Gray, 2003).
Tot slot de extra middelen en tijd die in een samenwerking wordt gestopt. Torres en Pina (2002) hebben ontdekt dat miscommunicatie en misspecificaties van de opdacht tussen de deelnemers leidt tot verkeerde acties en extra kosten. Ook worden extra kosten gemaakt voor het toezicht op de samenwer-king. Studies in de Verenigde Staten tonen aan dat de kosten van monitoring van externe contracten kunnen variëren van 3% tot 25% van de totale waarde van het contract (Torres en Pina, 2002).
Indien een organisatie gaat samenwerken, zal zij extra middelen en tijd beschikbaar moeten stellen. Huxham (1996) onderscheidt twee soorten „tijd‟, namelijk de „actuele tijd‟ en de „verlopen tijd‟. De „actuele tijd‟ is de tijd die je letterlijk gebruikt om de samenwerking gestalte te geven (bijvoorbeeld de onderhan-deling). De „verlopen tijd‟4 is de tijd die gebruikt wordt om alle nevenactiviteiten te coördineren (bijvoor-beeld de gevolgen voor de financiële verantwoording bij herstructurering van afdelingen). Vaak wordt dit tweede element onvoldoende meegenomen in de afweging om de samenwerking daadwerkelijk te laten doorgaan (Huxham, 1996). De extra middelen zijn meestal eenmalige investeringen in activa. Bij een suc-cesvolle samenwerking zullen deze extra kosten uiteindelijk wegvallen tegen de extra behaalde voordelen (Olson, 1969).
2.8
Succesvol of niet? De gevolgen van samenwerking
Westley en Vredenburg (1991) geven aan dat het succes van een samenwerking afhangt van de de-finitie voor succes. De dede-finitie omvat onder andere het doel van de samenwerking, de aard en de om-vang van de problemen waar men mee te maken heeft gehad. Daarbij hangt een succesvolle samenwer-king af van de motivatie van de betrokken partijen. Dit blijkt ook uit de transactiekostentheorie (TCE) van Williamson (1985), welke onder andere uitlegt dat samenwerkende organisaties efficiënter worden wan-neer de tijd en moeite voor het onderhandelen afneemt. Deze moeite kan worden verlaagd door een hoge mate van motivatie van de betrokken partijen. Naar aanleiding van een benchmark-analyse hebben Blume
17 et al. (2003) aangetoond dat mogelijke efficiëntievoordelen bij functionele samenwerkingverbanden op het gebied van regionale dienstverlening moeilijk te realiseren zijn. Er is enig bewijs dat administratieve vergelijkingen tussen lokale Duitse overheden leiden tot een efficiëntere bedrijfsvoering. Of deze financië-le bate ook op totaalniveau positief is, is moeilijk te bepafinancië-len, want bij administratieve vergelijkingen wordt vrijwel nooit rekening gehouden met de implementatiekosten, de transactiekosten en de „opportunity cost‟. De meeste vergelijkingen hebben betrekking op producten (productvergelijkingen) en niet specifiek op de uitkomsten. Een opmerkelijke bevinding van Greiling (2005) is het feit dat bij strategische besluit-vorming dergelijke productvergelijkingen niet tot nauwelijks gebruikt worden.
Thomson en Perry (2006) hebben geconstateerd dat publieke managers vaak dezelfde redenen ge-ven voor het niet succesvol functioneren van een samenwerking. Hierbij moet gedacht worden aan ondui-delijke taken en verantwoordelijkheden bij beide organisaties, de onmogelijkheid om randvoorwaarden aan te geven, het creëren van onduidelijke doelstellingen en het voeren van slechte communicatie.
De bekende gevolgen van publieke samenwerkingsverbanden op de kosten en de kwaliteit zijn be-perkt. Bovenstaande resultaten zijn weinig van toepassing, maar het is goed om het voor het onderzoek in het achterhoofd mee te nemen.
2.9
Prestatiemeting en beperkingen
2.9.1 Inleiding
Het meten van prestaties bij publieke organen is complex en divers. Het gaat om meerdere vragen zoals: “Heeft de lagere overheid zich aan huidige wet- en regelgeving gehouden?, Is de lokale overheid binnen haar budget gebleven?, Hoe is de geleverde kwaliteit van de dienstverlening?, Hoe efficiënt is men omgegaan met de middelen?, Heeft men de juiste dingen juist gedaan?” en “wat is het maatschappelijke effect van de dienstverlening?”
De prestatie van de lokale overheid kan op twee manieren worden beoordeeld. Ten eerste de relatie-ve prestatie, waarbij gekeken wordt of de lokale orelatie-verheid „het beste‟ presteert op een bepaald beleidster-rein. Dit kan door benchmarks uit te voeren. Ten tweede de absolute prestatie, waarbij beoordeeld wordt of de lagere overheid aan haar eigen doelstellingen heeft voldaan en of er verbetering is geconstateerd. De uitkomst van de prestatiebeoordeling is vaak: verbeteren of zelfs „de beste‟ zijn.
2.9.2 Prestatiemeting
Met de opkomst van NPM wordt in de publieke sector meer aandacht besteed aan prestatiemeting (Hood, 1995). Prestaties worden vergeleken met een bepaalde norm of doelstelling. Deze norm of doel-stelling vloeit in beginsel voort uit de organisatiedoeldoel-stellingen en de te hanteren strategie. Het bepalen van dergelijke operationele normen en doelstellingen is in de publieke sector vaak lastiger dan in de priva-te sector, omdat een overheid bijvoorbeeld niet op winstmaximalisatie stuurt. Deze operationele doelspriva-tel-
doelstel-18 lingen worden gemeten aan de hand van prestatie-indicatoren (PI‟s).
PI‟s zijn in beginsel alleen bruikbaar als ze goed meetbaar zijn, als de doelstelling van de activiteiten van de organisatie bekend is en als medewerkers voldoende invloed hebben op de uitkomsten van de PI‟s. Ter Bogt (2002) heeft aangetoond dat het ontwikkelen van goede PI‟s in de publieke sector lastig is. Ter Bogt en van Helden (1999) onderscheiden in een model vier PI-categorieën:
1. Inputs verwijzen naar de hoeveelheid middelen voor de activiteiten. 2. Throughput verwijzen naar het interne proces, zoals de activiteiten
3. Output verwijzen naar aantallen en eigenschappen van het product of de dienst. 4. Outcomes verwijzen naar het resultaat en de effecten van het proces.
De „input‟ brengt de middelen van activiteiten in kaart. Hieronder vallen onder andere de beschikbare gelden en de kwaliteit van de werknemers. De „throughput‟ zegt iets over welke processen uitgevoerd moeten worden om de doelstellingen te bereiken en hoe deze processen ingevuld worden. De „output‟ zegt iets over de kwaliteit van de dienstverlening, waarbij de aantallen en de eigenschappen van produc-ten en/of diensproduc-ten meetbaar zijn. Ter Bogt en van Helden (1999) geven aan dat goede PI‟s voor de out-put aan een aantal eisen moeten voldoen. Ze moeten outout-put georiënteerd zijn, beperkt in aantal zijn, in kwantitatieve termen gedefinieerd zijn en refereren aan beleidsrelevante aspecten. De „outcome‟ is echter moeilijk meetbaar. Externe factoren kunnen bijvoorbeeld een grote rol spelen bij het tot stand komen van het resultaat. Onder „outcome‟ valt bijvoorbeeld het maatschappelijk effect.
2.9.3 Knelpunten
In de publieke sector zijn er ook een aantal knelpunten bij prestatiemeting. Otto et al. (2003) hebben knelpunten geformuleerd die optreden bij prestatiemetingen. Smith (1993) geeft aan wat de ongewilde consequenties van het publiceren van prestatiemetingen in de publieke sector zijn. Gezamenlijk zijn deze knelpunten in vijf categorieën te verdelen.
Knelpunten bij prestatiemetingen in de publieke sector
1. Onmogelijkheid van het meten van outputs; 2. Beperkte aandacht voor prestatiemeting;
3. De divergentie tussen organisatiedoelstellingen en de prestatiemeting, 4. De onmogelijkheid om prestatiedata goed te verwerken,
5. De onmogelijkheid om in te spelen op veranderingen.
Publieke organisaties voldoen bij uitzondering aan de voorwaarden zoals homogeniteit en meetbaar-heid van de producten en diensten (technische gebreken). Om deze reden wordt bij de publieke sector
19 vaak meer aandacht besteed aan het meten van activiteiten dan aan ‟outputs‟ (Otto et al., 2003).
Prestatiemeting betreft de gehele organisatie en kan slechts effectief zijn wanneer iedereen in de or-ganisatie het nut inziet. Daarbij moet men openstaan voor de zichtbaarheid van zowel positieve als nega-tieve resultaten. Otto et al. (2003) geven aan dat er vaak eenzijdige aandacht is voor de prestatiemetin-gen en dat dit voornamelijk van de afdeling Financiën uitgaat.
De derde categorie komt voor op het moment dat activiteiten gedurende de periode veranderen. Als gevolg hiervan moet de prestatiemeting hier opnieuw op worden aangesloten. Dit kan worden weggeno-men door regelmatig de prestatiemetingen te evalueren op voldoende aansluiting op de organisatiedoel-stellingen (Smith, 1993).
De vierde categorie ontstaat meestal als gevolg van het invoeren van prestatiebeloningen. Een ma-nager kan de prestatie-informatie aanpassen in het eigen belang, met als gevolg dat de gerapporteerde uitkomst geen getrouw beeld van de werkelijkheid geeft (Smith, 1993).
De laatste categorie is het gevolg van het samenvoegen van meerdere lagere overheden, methodes en doelstellingen, omdat dit kan leiden tot een wijziging in de prestatiebeoordeling. Het is van belang dat de prestatiemeting weer op de nieuwe situatie aan gaat sluiten (Smith, 1993).
20
3
Hoofdstuk 3: Onderzoeksmethode
3.1
Inleiding
In hoofdstuk 2 is een literaire verdieping gegeven op publieke samenwerkingsverbanden. Welke juri-dische vormen zijn er, waarom wil men samenwerken, wat zijn voor- en nadelen en wat zijn bekende gevolgen samenwerken. Tot slot is in kaart gebracht hoe de gevolgen voor de kosten en de kwaliteit van de dienstverlening gemeten kunnen worden.
Bovenstaande aspecten geven handvatten om een uitspraak te kunnen doen over de hoofdvraag:
“Wat zijn de gevolgen van belastingsamenwerking voor de kosten en kwaliteit van de dienstverlening?”.
Om een goed beeld te krijgen van deze specifieke vorm van publieke samenwerking, wordt in de vol-gende paragrafen hier expliciet aandacht aan besteed. Er wordt uitgelegd wat een belastingsamenwerking is en wat de bekende onderzoeksresultaten zijn. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met het toelichten van de onderzoeksmethode. De methode is opgesteld aan de hand van de verdieping in hoofdstuk 2.
3.2
Belastingsamenwerking
Gemeenten en waterschappen ontvangen hun inkomsten deels door het Rijk en deels door het hef-fen en innen van eigen belastinggelden. Waterschappen zijn in sterkere mate dan gemeenten afhankelijk van hun eigen belastingheffing. Elke lagere overheid heeft in beginsel een eigen afdeling belastingen waar een beperkt aantal medewerkers werkzaam is. In de laatste decennia worden dergelijke afdelingen sa-menbracht in een vorm die gezamenlijke heffing mogelijk maakt. Momenteel zijn er in Nederland achttien verschillende intergemeentelijke belastingsamenwerkingsverbanden en vijftien samenwerkingsverbanden tussen waterschappen. Een aantal overlapt elkaar, omdat hier sprake is van verticale samenwerking (ge-meente & waterschap).
Sinds midden jaren negentig bestaat er tussen de waterschappen en gemeenten een onderlinge af-hankelijkheid met betrekking tot de gegevensuitwisseling bij de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ) en de uitvoering van de Waterschapswet (Unie van Waterschappen, 2005). Dit zorgt ervoor dat gemeenten en waterschappen vaker met elkaar in contact treden om samenwerking te bespreken. Een belastingsamenwerking gaat in de meeste gevallen over het heffen en innen van belastinggelden.
3.3
Belasting- en heffingsproducten bij belastingsamenwerking
De meest voorkomende belasting- en heffingsproducten bij belastingsamenwerking zijn: de gecombi-neerde aanslag5, de WOZ-beschikking, afhandeling bezwaar en beroep, gewone inning, kwijtschelding, aanmaningen en dwangbevelen. De gecombineerde aanslag en de WOZ-beschikking worden in beginsel niet door een samenwerkingsverband van waterschappen opgelegd, behalve als gemeenten daar
21 dracht toe geven.6
3.4
Bekende onderzoeksresultaten
Verhoeff en Bruijs (2008) hebben in hun onderzoek naar de ontwikkelingen en succesfactoren bij samen-werkingsverbanden op het gebied van lokale belastingen geconstateerd dat de drijfveer tot belasting-samenwerking voortvloeit uit de wens om financiële voordelen te creëren en door meer servicegericht te willen werken. Daarnaast wil men de kwetsbaarheid van de gemeente verminderen. Uit hun onderzoek blijkt echter dat weinig gemeenten concrete doelstellingen hadden geformuleerd waardoor het beoordelen van de prestatie lastig is. Een andere in het oog springende conclusie is dat de grote meerderheid van de betrokkenen aangaf geen kennis van veranderingsmanagement te hebben. Tot slot blijkt dat gemeenten te weinig aandacht besteden aan hun rol als opdrachtgever waardoor de samenwerking niet goed ge-stuurd wordt (bijvoorbeeld de omschakeling van budget-control naar output-control).
Berenschot (2010) heeft in haar onderzoek naar financiële besparingen als gevolg van belasting-samenwerking ontdekt dat ongeveer 50% aan besparingen mogelijk is op zowel het primaire proces (on-der an(on-dere. fte, drukkosten en afschrijvingskosten) als het secundaire proces, de overhead. Het bekend-ste praktijkvoorbeeld SHWV7 in de omgeving van Zuid-Holland heeft tot 30% besparing op de perceptie-kosten geleid.
3.5
Onderzoeksmethode
3.5.1 Inleiding
Amirkhanyan (2009) geeft aan dat er een verschil bestaat tussen „harde‟ en „zachte‟ cijfers. Harde cij-fers zijn de eenvoudige kwantitatieve of tastbare eindproducten en resultaten, terwijl de zachte cijcij-fers vaak meerdere, complexe, langdurige en soms uitsluitend kwalitatieve uitkomsten zijn. Deze laatste groep is moeilijker meetbaar en is vaak de reden dat de „zachte‟ cijfers weinig onderzocht worden. In dit onder-zoek ga ik de nadruk leggen op de „zachte‟ cijfers. Dit ga ik doen door middel van interviews. De „harde‟ cijfers zullen beperkt in het onderzoek mee worden genomen.
In dit onderzoek heb ik ervoor gekozen om een beperkte steekproef grondig te onderzoeken. De steekproef bevat twee belastingsamenwerkingsverbanden tussen lagere overheden, te weten: Hefpunt en GBRD8. Hefpunt is een belastingsamenwerking tussen drie waterschappen in Noord-Nederland en GBRD is
6 Indien lokale overheden een samenwerking aangaan is het noodzakelijk bestaande raakvlakken met andere
beleids-velden zoals Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG), Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) en de sociale dienst te erkennen, zodat voorkomen wordt dat hier overlap „of een gat‟ ontstaat.
7 De afkorting SVHW staat voor het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling.
22 een belastingsamenwerking tussen zes gemeenten in Limburg. Beide samenwerkingsverbanden zijn in hetzelfde jaar, 2007, gestart en bestaan uit uitsluitende gelijke lagere overheden, waardoor ze redelijk goed met elkaar te vergelijken zijn. Ik probeer verschillen en overeenkomsten te vinden en deze vervol-gens te verklaren. Waar mogelijk worden de uitkomsten in een breder perspectief geplaatst. De uitkom-sten van dit onderzoek kunnen als basis fungeren voor een breder vervolgonderzoek.
3.5.2 Onderzoeksaanpak
Het onderzoek beschrijft de case op een vast moment in de tijd en vindt onder actuele omstandighe-den plaats. Een deel van het onderzoek is beschrijvend en een deel is verklarend van aard. De casestudie is gebaseerd op interviews en een beperkt bureauonderzoek, welke in de volgende paragrafen verder worden uitgewerkt.
Interviews
Om de gevolgen van belastingsamenwerking voor de kosten en de kwaliteit van de dienstverlening in kaart te brengen, wordt gebruikt gemaakt van (semi)gestructureerde interviews. Op deze wijze wordt een aantal vaste vragen gesteld en is er ruimte om in te spelen op interessante ontwikkelingen in het inter-view. De interviewvragen zijn voortgevloeid uit hoofdstuk 2 en zijn aangevuld met een aantal vragen die op basis van inventariserende gesprekken met betrokkenen ook voor dit onderzoeksgebied relevant is. Een interview heeft de duur van een uur en bevat „ongeveer‟ tien vragen. De gesprekken worden in de maanden juni en juli gehouden.
Ik streef ernaar om personeelsleden op verschillende niveaus van het samenwerkingsverband te in-terviewen, omdat dit zorgt voor een meer evenwichtig beeld van de organisatie. De geïnterviewden wor-den in tabel 1 weergegeven.
GBRD Functie Hefpunt Functie
Dhr. Dritty Voor: lid Parkstadbestuur en Park-stadraad.
Na: Wethouder gem. Landgraaf, lid Parkstadbestuur en Parksta-draad.
Dhr. van Erkelens Voor: Dijkgraaf Wetterskip Frys-lan (WF)
Na: Dijkgraaf WF
Dhr. Tillie Voor: Financial Controller gem. Landgraaf
Na: Financial Controller gem. Landgraaf
Dhr. Bartelds Voor: DB-lid Hunze & Aa‟s (HEA) Na: DB-lid HEA, DB-vz en AB-vz Hefpunt
Dhr. Leenen Voor: Ambtenaar gem. Heerlen Na: Algemeen Directeur GBRD
Dhr. Lindenberg Voor: DB-vz Hefpunt in oprich-ting
23
Dhr. Hylkema Voor: Hoofd afdeling heffen gem. Landgraaf
Na: Hoofd gegevensbeheer GBRD
Dhr. van Dijk Voor: Concerncontroller Noor-derzijlvest (NZV)
Na: Concerncontroller NZV Dhr. Vluggen Voor: Medewerker afdeling
invor-deren gem. Heerlen
Na: Medewerker Planning & Con-trol
Dhr. Bolding Voor: Controller HEA Na: Controller HEA
Dhr. Cammeraat Voor: Interim Bedrijfsvoering WF Na: Hoofd bedrijfsvoering WF
Dhr. van Loon Voor: Hoofd belastingen HEA Na: Hoofd afdeling invorde-ring en diensten Hefpunt
Tabel 1: Geïnterviewden + functie
Het is van belang dat het merendeel van de geïnterviewden zowel voor als na de samenwerking be-trokken is, zodat de geïnterviewden een vergelijking tussen voor en na de samenwerking kunnen maken. Bij GBRD is één persoon „nieuw‟ in de organisatie, waardoor deze persoon zonder vooroordelen kan spre-ken. Dit is bij Hefpunt niet het geval.
Na elk interview ga ik een gespreksverslag ter goedkeuring naar de geïnterviewde sturen, waardoor wordt voorkomen dat onjuistheden of onwaarheden in de analyse worden gebruikt. Aan de hand van de verschillende gespreksverslagen ga ik een analysedocument voor zowel Hefpunt als GBRD schrijven. De overeenkomsten en verschillen van deze twee analysedocumenten worden in hoofdstuk 4 uitgewerkt. De analysedocumenten worden in de bijlage opgenomen.
Bureauonderzoek
Naast de interviews ga ik een beperkt bureauonderzoek houden. Dit bureauonderzoek ondersteunt op een kwantitatieve wijze de uitkomsten van de interviews.
Het bureauonderzoek vergelijkt de situatie in het eerste jaar en derde na het aangaan van de sa-menwerking. 9 Ik kies voor het eerste jaar na de samenwerking, omdat deze resultaten de eerst mogelijke situatie na de samenwerking kunnen schetsen. Daarnaast kies ik voor de meeste recente resultaten, zodat de opstartproblemen minimaal in het resultaat zichtbaar zijn en de werkelijke verandering als gevolg van de samenwerking goed naar voren komt.
Om de gevolgen van de belastingsamenwerking op de kosten van de dienstverlening te meten, ga ik een lijst met prestatie-indicatoren gebruiken (zie bijlage 2). Ik maak hierbij onderscheid tussen structurele
9 Het zou beter zijn om de situatie voor en na samenwerking te meten, maar in verband met de complexiteit van de
24 kosten en incidentele kosten, omdat de structurele kosten kunnen aantonen of er op de lange termijn voordeel wordt behaald. De incidentele kosten kunnen een beeld geven hoeveel en welke extra kosten (bijvoorbeeld de frictiekosten10), bij het aangaan van een samenwerking, gemaakt worden. Naast de lijst met prestatie-indicatoren ga ik ook een vergelijking tussen de begrotingen en de realisatie maken, omdat dit iets kan zeggen over het verschil tussen de verwachtingen vooraf en de realisatie achteraf. Om verge-lijkingen te kunnen maken probeer ik zoveel mogelijk gebruik te maken van ratio‟s (bijvoorbeeld de totale kosten per aanslag of WOZ-object). Bij zowel Hefpunt als bij GBRD is bij het aangaan van de samenwer-king gekozen om een meerjarenbegroting op te stellen. Deze meerjarenbegroting houdt rekening met verbeterde prestaties ten opzichte van de prestaties voor de samenwerking en de verwachte financiële voordelen. Een vergelijking tussen de realisatie en de meerjarenbegroting geeft daarom ook een indicatie van de verwachte financiële prestaties weer.
Om de gevolgen van de belastingsamenwerking op de kwaliteit van dienstverlening te meten, ga ik gebruik maken van kwaliteitsindicatoren. Deze zijn opgesteld op basis van de benchmark BOGG11 (2007). De opgestelde prestatie-indicatoren hebben bij deskundige en betrokken partijen12 ter discussie voorgele-gen, zodat de juiste en meest betekenisvolle indicatoren worden gebruikt. Om uitspraken over verschil-lende categorieën van het belastingproces te kunnen doen, maak ik gebruik van het raamwerk van Ter Bogt en Van Helden (1999), namelijk de „input‟, de „throughput‟ en de „output‟. Om uitspraken over de „input‟ te kunnen doen ga ik kwaliteitsindicatoren voor het personeel (bijvoorbeeld % ziekteverzuim) en de bestanden (bijvoorbeeld de actualiteit van bestanden) gebruiken. Onder de „throughput‟ vallen de activi-teiten en processen van de belastingheffing en –inning zelf. Om dit te meten ga ik de waardering van de accountant en de waarderingskamer gebruiken. De aanwezigheid van een ISO-certificering geeft daar-naast ook een kwaliteitsindicatie. De „output‟ geeft een indicatie van de geleverde producten en/of dien-sten. Om dit te meten ga ik kwaliteitsindicatoren gebruiken die iets zeggen over de ontevredenheid, na-melijk het aantal klachten en het aantal (toegekende) bezwaren.
Bij zowel Hefpunt als bij GBRD is bij het aangaan van de samenwerking gekozen om gezamenlijke kwaliteitsafspraken te maken. De kwaliteit is vastgelegd in een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). De realisatie van de DVO geeft daarom ook een weergave van de gewenste kwaliteit van de dienstverlening.
In bijlage 1 zijn de interviewvragen opgenomen. In bijlage 2 zijn de prestatie-indicatoren voor de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening opgenomen. In bijlage 3 is het analysedocument voor Hef-punt opgenomen. In bijlage 4 is dit analysedocument voor GBRD opgenomen.
10 Er is sprake van frictiekosten als door samenvoeging van lagere overheden onafwendbare extra kosten ontstaan. 11 Belastingoverleg Grote Gemeenten
25
4
Hoofdstuk 4: Resultaten
In dit hoofdstuk worden de resultaten van de interviews en het bureauonderzoek geanalyseerd. Al-lereerst wordt in paragraaf één van beide samenwerkingsverbanden een kenschets gegeven. Vervolgens wordt in paragraaf twee een analyse gegeven van de interviews. Waar mogelijk wordt dit met de resulta-ten van het bureauonderzoek ondersteund. Deze resultaresulta-ten van het bureauonderzoek zijn in paragraaf drie samengevat.
4.1
Kenschets samenwerking
HefpuntHefpunt is een gemeenschappelijke regeling tussen drie waterschappen: Hunze & Aa‟s, Noorderzijl-vest en Wetterskip Fryslan, die op 1 september 2007 is gestart. Hefpunt verzorgt de belastingheffing en – inning voor de drie waterschappen. De gekozen juridische structuur is een openbaar lichaam (GOL) vol-gens de Wet Gemeenschappelijk Regelingen (Wgr). De bestuurlijke organisatie van een openbaar lichaam is niet vrij, maar vastgelegd in de Wgr en bestaat uit een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter. Het AB en DB bestaan uit afgevaardigden van de waterschappen. Elke waterschap blijft afzonderlijk verantwoordelijk voor het vaststellen van de tarieven en de verordeningen voor de uit-voering van de belastingheffing en -inning. Het uituit-voeringsbeleid ligt in handen van Hefpunt.
GBRD
Gemeenschappelijke Belasting- en Registratiedienst (GBRD) is een uitvoeringstak onder de gemeen-schappelijke regeling Parkstad-Limburg. Parkstad Limburg is feitelijk de gemeengemeen-schappelijke regeling tus-sen acht gemeenten die samenwerken om een sterke en duurzame economische structuur te creëren. De gemeenten zijn: Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Nuth, Onderbanken, Simpelveld en Voerendaal. Parkstad-Limburg is een openbaar lichaam (GOL) en kent een eigen algemeen bestuur en een dagelijks bestuur, genaamd parkstadraad en parkstadbestuur. GBRD is op 1 januari 2007 ingesteld en is een sa-menwerking tussen dezelfde gemeenten, behalve gemeente Kerkrade en gemeente Nuth. In beginsel heeft GBRD dus dezelfde juridische eigenschappen als Hefpunt. De GBRD wijkt qua activiteiten af van Hefpunt, omdat GBRD ook uitvoerende taken voor de Wet WOZ uitvoert. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het taxeren van objecten (bijvoorbeeld gebouwen). Zowel waterschappen als gemeenten in de regio ma-ken vervolgens gebruik van deze informatie.
4.2
Resultaten interviews
In deze paragraaf wordt een analyse van de interviews gegeven. Tabel 2 geeft een overzicht van de belangrijkste uitkomsten van de interviews. Bij het uitwerken maak ik onderscheid tussen aspecten die bij
26 beide samenwerkingsverbanden voorkomen en aspecten die niet bij beide van toepassing zijn. Na elke tabel vindt bij de meest genoemde antwoorden een verbreding en verdieping plaats. De tabellen moeten als volgt worden gelezen: De antwoorden die tussen Hefpunt en GBRD overeenkomen zijn in de 2e kolom
geplaatst. De 3e kolom geeft aan hoe vaak het antwoord is gegeven.13 De antwoorden die niet bij beide organisaties zijn benoemd, zijn in kolom 4 geplaatst, met eveneens in kolom 5 het aantal antwoorden. Het totaal aantal geïnterviewden is 12. Tabel 2 gaat in op de algemene aspecten en tabel 3 gaat in op speci-fieke aspecten van belastingsamenwerking.
Onderzoeks-aspect Overeenkomsten Hefpunt/GBRD Aantal keren
Overige antwoorden Aantal keren Motieven voor Samenwerking vooraf Verwachte potentiële kostenvoordelen (doorslaggevend) Waarborging van de continuïteit van het personeelsbestand
Verhogen van
kennis/expertise van het personeel
12
6
4
Landelijke druk tot bezuinigingen/Tijdsgeest (Hefpunt) 4 Bezwaren tegen samenwerking vooraf
Verandering voor het personeel
Verlies van grip door bestuurders
Onzekerheid over de uitvoering
Geen echte bezwaren
6 5 4 3 Huidige voordelen Financiële voordelen Kwaliteitsverbetering Meer kennis/expertise aanwezig
Afname van de kwetsbaarheid van de organisatie
12 8 5 4
Hoge mate van transparantie (GBRD)
3
27 Basis voor verdere
samenwerking Inkoopvoordelen Bedrijfsmatige cultuur/bedrijfsvoering Gunstig maatschappelijk beeld Verlaging doorlooptijden Personele ontwikkeling 4 4 3 3 2 2 Huidige nadelen
Geen echte nadelen Opstartfase en –problemen Langzamere informatiesturing Door betrokkenen als
concurrent gezien 6 4 4 3 Verschil in arbeids-voorwaarden (GBRD) Vooralsnog geen verticale
samenwerking (Hefpunt) Afstand tot oorspron-kelijke organisatie (Hefpunt) 3 2 2 Succes-factoren
Realiseren van het verwachte financiële voordeel Verhouding kosten/kwaliteit Sleutelfiguren 8 4 4
Bedrijfscultuur Voor: Ambtelijke cultuur Na: Bedrijfsmatige cultuur 12
Tabel 2: Resultaten interviews
Alle antwoorden in de tweede kolom zijn door zowel Hefpunt als GBRD genoemd. Enige uitzondering hierop is „onzekerheid over de uitvoering‟. Dit aspect is voornamelijk bij Hefpunt genoemd (Hefpunt: 3, GBRD: 1).
In de komende paragrafen maak ik onderscheid tussen de verwachtingen vooraf en de realisatie ach-teraf. Tabel 2 geeft de hoofdlijnen van de uitwerking weer. Per aspect probeer ik een koppeling met de literatuur te maken. De niet uit de tabel blijkende interviewantwoorden, die wel een relevante toevoeging op de tekst zijn, heb in de toelichting verwerkt.
28
4.2.1 Voor de samenwerking
Motieven
Op het moment dat met geïnterviewden wordt gesproken over de situatie voorafgaand aan de sa-menwerking en wat toen de afwegingen zijn geweest om een sasa-menwerking aan te gaan, wordt het vol-gende aangegeven. Uit de interviews blijkt dat de motieven om te gaan samenwerken bij Hefpunt en GBRD overeenkomsten vertoonden. Deze overeenkomsten waren:
1. De verwachte potentiële voordelen
2. Waarborging van de continuïteit van het personeelsbestand 3. Verhogen van kennis/expertise van het personeel
Vanwege schaalvoordelen werd verwacht dat er kostenvoordelen gerealiseerd zouden worden, al-thans dat is wat de meerderheid van de geïnterviewden heeft aangegeven. Dit zou enerzijds kunnen ko-men door het behalen van inkoopvoordelen en anderzijds door het verminderen van de personele las-ten14. Opvallend is het feit dat elke geïnterviewde op een of andere manier over de potentiële
kosten-voordelen heeft gesproken. De benoemde motieven komen ook overeen met de motieven die Chen en Thurmaier (2009) en Sonenblum et al. (1977) hebben ontdekt.
Een tweede gezamenlijk motief is de waarborging van de continuïteit van de organisatie, welke door zes geïnterviewden is genoemd. Dit motief komt overeen met de motieven van Buono (2003) en Bamford et al. (2003). De relatief kleine bezetting op de afdeling belastingen bij de partijen zorgde ervoor dat bij ziekte of zwangerschap de uitvoering van de belastingheffing en –inning in gevaar kwam. Voor kleine gemeenten of waterschappen kan het niet tijdig heffen en innen van belastinggelden op korte termijn leiden tot een acuut liquiditeitsprobleem, aldus de geïnterviewde controllers.
Het laatste gezamenlijke motief waar vier geïnterviewden over hebben gesproken is dat, mede door de opkomst van de automatiseringsmogelijkheden, het noodzakelijker wordt om adequate kennis in de organisatie te hebben. Door een samenwerking aan te gaan wordt het personeelsbestand groter en wordt de kennis en expertise van de organisatie verhoogd. Dit is in lijn met het onderzoek van Chen en Thur-maier (2009) en Linden (2002), want daarbij wordt gesproken over het gezamenlijk effectiever oplossen van problemen
In vier interviews bij Hefpunt werd de landelijke druk tot bezuinigen aangegeven als een motief om te gaan samenwerken. Het bestaansrecht van waterschappen staat onder politieke druk. Daarnaast is er
14 Beide organisatie spreken in dit geval over een taakstelling: een omschrijving die aangeeft dat er voor het verwachte werk
29 een landelijke trend dat waterschappen gaan samenwerken op het gebied van belastingen. Dit motief toont overeenkomsten met de (fiscale) druk op de organisatie, die door Sonenblum et al. (1977) is aange-toond.
Er wordt door de geïnterviewden niet gesproken over het gezamenlijk effectiever oplossen van pro-blemen of over het verkrijgen van concurrentievoordelen, zoals ze wel in de literatuur zijn gevonden. Waarschijnlijk komt dit doordat de samenwerkingsverbanden vooralsnog intern georiënteerd zijn. Intern in de zin dat de (perceptie)kosten van de oorspronkelijk waterschappen en gemeenten verlaagd moeten worden. Daarnaast wordt de dienst „belastingheffing‟ voornamelijk voor de waterschappen en gemeenten uitgevoerd en niet zo zeer voor concurrenten.
Tot slot is de „exchange en resourcedependency‟ theorie van Pfeffer en Salancik (1978) beperkt van toepassing. De waterschappen en gemeenten zijn alleen van elkaar afhankelijk voor de uitvoering van de Wet WOZ. Een gemeente moet hierbij gegevens met betrekking tot de WOZ-objecten aan de waterschap-pen beschikbaar stellen. Alleen in dit specifieke geval zal de theorie van Pfeffer en Salancik opgaan.
Bezwaren
Tijdens de interviews hebben bestuurders van Hefpunt en GBRD overeenkomstige argumenten be-noemd die een bezwaar waren tegen het aangaan van een belastingsamenwerking. Opvallend is het feit dat drie geïnterviewden benoemden dat er geen echte bezwaren waren. De overeenkomsten zijn:
1. De verandering voor het personeel 2. Verlies van grip door bestuurders 3. Onzekerheid over de uitvoering
In de helft van de interviews is gesproken over de te verwachten verandering voor het personeel. Dit is enerzijds de wijziging van de reisafstand en –tijd en anderzijds het feit dat het personeel afstand zou moeten nemen van haar oorspronkelijke identiteit, methoden en gedragingen. Voor kleine gemeenten gold nog extra dat het personeel een verandering in haar takenpakket zou krijgen. Niet ieder personeels-lid stond hier positief tegenover. De verandering voor het personeel is een nieuw inzicht als bezwaar voor samenwerking en blijkt nog niet uit de literatuur.
Vijf geïnterviewden verwachtten dat waterschappen en gemeenten minder invloed en sturing op de uitvoering van de werkzaamheden zouden krijgen. Bestuurders zouden afhankelijk worden van het functi-oneren van de samenwerking. Op het moment dat de samenwerking niet zou verlopen zoals het zou moe-ten, zouden bestuurders van de oorspronkelijke waterschappen of gemeenten pas later op de hoogte zijn en zou bijsturing dus minder snel kunnen plaatsvinden. Dit kan worden omschreven als een verlies van grip. Deze bezwaren zijn ook door Gray (2003) en Pfeffer en Salancik (1978) aangetoond.
30 Het onderbrengen van de afdeling belastingen bij een op afstand staande gemeenschappelijk rege-ling zou ook tot onzekerheid leiden. Men was niet bekend en had weinig expertise met belastingsamen-werkingsverbanden. Ondanks dat interne onderzoeken optimistische verwachtingen schiepen, was het onduidelijk of de praktijk dit daadwerkelijk zou gaan realiseren. Dit bezwaar komt ook overeen met de resultaten van Gray (2003), die heeft aangetoond dat lagere overheden de neiging hebben om autonoom en zelfvoorzienend te willen blijven. Volgens de geïnterviewde bestuurders zou het gebrek aan vertrouwen en de onzekerheid door periodieke rapportage over de voortgang en het realiseren van de verwachtingen weggenomen kunnen worden.
De asymmetrie tussen de lagere overheden en de belastingsamenwerking, die Torres en Pina (2002) als bezwaar vonden, is niet van toepassing op de onderzochte samenwerkingsverbanden, omdat de oor-spronkelijke lagere overheden in het (dagelijks) bestuur van de samenwerking gezeteld zijn. Torres en Pina (2002) hebben daarnaast aangetoond dat er extra tijd en middelen nodig is voor het toezicht houden op de samenwerking. Deze extra tijd en middelen voor het toezicht zijn in geen enkele interview naar voren gekomen en blijkt ook niet expliciet uit de geanalyseerde stukken.
Analyse
Voor het aangaan van de samenwerking zijn een aantal motieven en bezwaren tegen elkaar afgewo-gen. Bij de vraag welke hiervan het meest doorslaggevend is geweest, kwamen de financiële voordelen zeer nadrukkelijk naar voren. Iedere bestuurder bij zowel Hefpunt als GBRD benoemde de potentiële kos-tenverlaging. Het behoud van kwaliteit is door de helft van de bestuurders benoemd, maar werd door de bestuurders niet als doorslaggevend aangegeven. Dit zou kunnen komen doordat er een continue druk van de maatschappij op de zichtbare financiële prestaties van de lagere overheden aanwezig is. De pres-taties rondom de kwaliteit van de dienstverlening zijn minder zichtbaar en daarom zou er minder (na)druk op kunnen liggen.
4.2.2 Na de samenwerking
De resultaten die betrekking hebben op de situatie na de samenwerking worden in deze paragraaf besproken. Aan het eind van de paragraaf wordt een verdieping en verbreding van de antwoorden gege-ven. Onderdeel van de analyse is ook koppeling met de theorie en de vergelijking met de situatie voor de situatie.
Huidige voordelen
Wanneer gevraagd wordt naar een vergelijking tussen de motieven vooraf en de huidige voordelen, blijkt dat de geïnterviewden naast dezelfde motieven, ook vele andere aspecten benoemen. De vijf meest genoemde van tabel 2 worden toegelicht:
