Een CO 2 -heffing en de Nederlandse economie

(1)

_________________________________

Een CO 2 -heffing en de Nederlandse economie

Een nadere beschouwing van een effectieve CO2-heffing in relatie tot economische verstoringen van de Nederlandse economie

Masterscriptie Fiscale Economie

Tilburg School of Economics and Management Tilburg University

24 augustus 2020 Naam: Amber Bongertman Studentnummer: U1270968 Begeleider: prof. dr. A.M. Lejour

Tweede lezer: nog niet bekend

(2)

Voorwoord

Deze scriptie is geschreven ter afronding van mijn Master Fiscale Economie aan Tilburg University. Toen ik in januari aan mijn scriptie begon, had ik nooit gedacht dat ik vanuit huis en via Zoom zou afstuderen. Het is een aparte en onvergetelijke manier mijn studie af te sluiten. Met het behalen van deze master is mijn studententijd nog niet voorbij. Komend jaar hoop ik de Master International Management af te ronden. Dit ga ik combineren met een baan als junior belastingadviseur.

Allereerst wil ik de heer Lejour bedanken voor de begeleiding tijdens het schrijven van mijn scriptie. De opzet en eerste hoofdstukken hebben we gezamenlijk op de universiteit kunnen bespreken, en vanaf eind februari waren de gesprekken noodgedwongen online. Gelukkig heeft dit mijn voortgang niet belemmerd. Ik was blij met de snelle reacties op mijn vragen, en de kritische en duidelijke feedback.

Daarnaast wil ik ook mijn ouders bedanken voor hun support gedurende mijn studie. Ze hebben mij gesteund in de keuzes die ik maakte en staan altijd voor me klaar.

Ik wens de lezer van deze scriptie veel leesplezier.

Amber Bongertman

Roosendaal, augustus 2020

(3)

Inhoudsopgave

Lijst met gebruikte afkortingen 4

Hoofdstuk 1: inleiding 5

1.1 Introductie en motivering 5

1.2 Probleemstelling 6

1.3 Verantwoording van de opzet 7

1.4.1. Opzet 7

1.4.2. Methodologie 7

1.4.3. Restricties 8

Hoofdstuk 2: het broeikaseffect 9

2.1 CO2 en het broeikaseffect 9

2.2 Klimaatverdragen 10

2.2.1 Internationale klimaatverdragen 10

2.2.2 Het Nederlandse klimaatakkoord 11

2.2.3 De Urgenda klimaatzaak 12

2.3 European Union Emission Trading System (EU ETS) 13

2.4 Huidige maatregelen om het broeikaseffect tegen te gaan 14

2.4.1 Gebouwde omgeving 15

2.4.2. Mobiliteit 15

2.4.3. Industrie 16

2.4.4. Landbouw en landgebruik 17

2.4.5. Elektriciteit 17

Hoofdstuk 3: (milieu)belastingen en de economie 19

3.1 (Milieu)belastingen: de basis en verstorende effecten 19

3.2 Pigouviaanse (milieu)belastingen 21

3.3 De functie en rechtvaardiging van een CO2-heffing 22

3.4 CO2-heffing: afwenteling en weglekeffecten 24

Hoofdstuk 4: CO2-heffing in Zweden 27

4.1 Systeem Zweedse CO2-heffing 27

4.2 Voordelen en kansen 32

4.3 Nadelen en risico’s 34

4.4 Conclusie: waarom is een nationale CO2-heffing nodig? 35

Hoofdstuk 5: varianten CO2-heffing 37

5.1 Bestaande CO2-beprijzing in Nederland 37

5.2 De invloed van overige externe effecten in bestaande CO2-beprijzingen 39

5.3 Varianten Uniform A en Uniform B 40

5.3.1 Kenmerken varianten Uniform A en Uniform B 40

5.3.2Analyse variant Uniform A 42

5.3.3 Analyse variant Uniform B 43

5.4 Varianten Industrie A en Industrie B 44

5.4.1 Kenmerken varianten Industrie A en Industrie B 44

5.4.2 Analyse variant Industrie A 44

5.4.3 Analyse variant Industrie B 45

5.5 Vergelijking en conclusie 46

Hoofdstuk 6: CO2-heffing op Europees niveau 49

Hoofdstuk 7: Samenvatting en conclusie 52

Literatuurlijst 53

(4)

Lijst met gebruikte afkortingen

BBP Bruto Binnenlands Product

BPM Belasting van personenauto’s en motorrijwielen BTW Belasting Toegevoegde Waarde

CO2 Koolstofdioxide

CBS Centraal Bureau voor de Statistiek CLO Compendium voor de Leefomgeving CPB Centraal Planbureau

EU ETS European Union Emissions Trading System EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change KEV Klimaat- en Energieverkenning

MIA Milieu-investeringsaftrek MvT Memorie van Toelichting MRB Motorrijtuigenbelasting ODE Opslag Duurzame Energie OV Openbaar vervoer

PBL Planbureau voor de Leefomgeving SDE+ Stimulering Duurzame Energieproductie

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change VAMIL Willekeurige afschrijving milieu-investeringen

VN Verenigde Naties WA Wet op de Accijns

Wet IB 2001 Wet op de Inkomstenbelasting 2001

(5)

Hoofdstuk 1: Inleiding

1.1 Introductie en motivering

Op 25 juli 2019 steeg het kwik op het KNMI-station in Gilze-Rijen tot 40,7 graden Celsius en werd het nationale hitterecord verbroken.¹ Niet alleen in Nederland, maar over de hele wereld wordt het weer extremer. De poolkappen op Antarctica smelten waardoor de zeespiegel stijgt, en Amerika en Australië worden geteisterd met bosbranden als gevolg van droogte. In andere delen van de wereld zijn er juist overstromingen door zware regenval.

Deze omslag in het klimaat wordt veroorzaakt door de toegenomen concentratie

broeikasgassen in de lucht.Wanneer er onvoldoende maatregelen worden getroffen zal de temperatuur op aarde blijven stijgen, met als gevolg dat het klimaat onomkeerbaar verandert.

Voor Nederland betekent dit stevige overstromingen door de stijgende zeespiegel.² Dit is de reden dat het klimaat steeds meer aandacht krijgt, zowel nationaal als internationaal.

Om het klimaatprobleem aan te pakken zijn er (internationale) klimaatakkoorden gesloten en komt er steeds meer milieu weten regelgeving. Per 1 januari 2020 is het Akkoord van Parijs formeel in werking getreden, dat inmiddels door 195 landen is ondertekend. Doel van het akkoord: de opwarming van de aarde beperken tot ruim onder 2 graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk.³ Hiervoor zal de mondiale broeikasgasemissie flink moeten dalen. Nederland heeft zich in het nationaal Klimaatakkoord gecommitteerd om de nationale broeikasgasemissie in 2030 met 49% te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990.⁴

Daarnaast heeft de overheid de taak om een emissiereductie van 25% te realiseren voor 2021.

Deze verplichting vloeit voort uit de Urgenda rechtszaak.⁵ Om deze ambitieuze doelen te bereiken moet er nog behoorlijk wat gebeuren. In 2018 waren de Nederlandse

broeikasgasemissies 15% lager dan in 1990.⁶ Het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna:

PBL) heeft berekend dat de geplande maatregelen naar schatting een emissiereductie van 43%

tot 48% ten opzichte van 1990 opleveren.⁷ Deze berekening is gebaseerd op onzekere variabelen, waardoor de daadwerkelijke emissiereductie hoger of lager kan uitvallen. Het PBL verwacht dat de bovenkant van de bandbreedte alleen wordt bereikt in de meest optimale omstandigheden.⁸ Het kan dus zo zijn dat het beoogde emissiereductiedoel net (niet) behaald wordt, maar in een negatief scenario kan de emissiereductie ook veel lager uitvallen. Door middel van (fiscale) incentives wil de wetgever het gedrag van mensen en bedrijven in de juiste richting sturen, omdat in ieders belang is dat de klimaatdoelstellingen worden bereikt.

Wanneer een complex maatschappelijk probleem – zoals klimaatverandering - zich voordoet, kunnen belastingen worden ingezet als instrument om het gedrag van mensen te veranderen.

Accijns kunnen bijvoorbeeld het gebruik van een bepaald product of dienst ontmoedigen, terwijl een subsidie of belastingkorting juist stimuleert om wél te consumeren. De wetgever dient voorzichtig te zijn met belastinginstrumenten, want in beginsel moeten burgers en

1 KNMI 2019, via: https://www.knmi.nl/over-het-knmi/nieuws/temperatuur-door-historische-grens-van-40-c

2 Jonkhoff, Koops et al. 2008, p. 4

3 Akkoord van Parijs 2015, artikel 2

4 Klimaatakkoord 2019, p. 4

5 Rechtbank Den Haag, 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 (Urgenda) AB 2015/336

6 KEV 2019, p.8

7 Hekkenberg & Notenboom 2019, p.6

8 Hekkenberg & Notenboom 2019, p.11

(6)

bedrijven zelf de vrijheid krijgen om beslissingen te nemen zonder financieel beïnvloed te worden door de overheid. Indien dit gedrag voor henzelf en de samenleving tot ongewenste uitkomsten leidt, heeft de overheid het recht om in te grijpen. Belastingen zijn hier een geschikt middel voor, want in tegelstelling tot formele wetgeving zijn belastingwetten flexibel. Een belastingwet is relatief snel in te voeren of aan te passen. Vanzelfsprekend dienen er voldoende valide argumenten te zijn voor een nieuwe belastingwet, want willekeurig belastingwetten implementeren of aanpassen is in strijd met het

rechtszekerheidsbeginsel.

Op dit moment lossen vervuilende bedrijven het milieuprobleem niet op. Ze gaan niet (snel genoeg) over op duurzame energie om de klimaatdoelen tijdig te bereiken. Daarnaast

compenseren ze nauwelijks voor hun CO2-uitstoot. Bedrijven hebben winstmaximalisatie als primaire doelstelling, en momenteel ontbreekt de financiële prikkel om over te schakelen op alternatieve energie. Daarom is binnen de Europese Unie in 2005 een CO2-

emissiehandelssysteem ingevoerd, het zogenoemde European Union Emission Trading System (EU ETS). Dit systeem reguleert de maximale CO2-uitstoot van grote industriële- en elektriciteitsbedrijven. Er zijn echter zoveel rechten in omloop dat deze tegen een té lage prijs worden verhandeld, waardoor de prikkel tot innovatie en emissiereductie uitblijft.

Hierboven is de situatie geschetst waarin het klimaatprobleem niet wordt opgelost door de vrije markt en het huidige systeem van overheidsingrijpen onvoldoende effect heeft. Daarom moet de overheid verder ingrijpen. Wanneer de emissie van CO2 belast wordt, krijgen bedrijven een financiële prikkel om over te schakelen op duurzame energie omdat dit relatief goedkoper wordt. Belastingen hebben altijd een (verstorend) effect op de economie omdat mensen en bedrijven worden beperkt in hun (bestedings)vrijheid, waardoor het noodzakelijk is de grondslag en praktische uitvoering van een heffing weloverwogen te ontwerpen. In deze scriptie wordt onderzocht wat voor een CO2-heffing kan bijdragen aan een nationale

uitstootvermindering en tegelijkertijd de Nederlandse economie zo min mogelijk verstoort.

Het is interessant om dit te onderzoeken aangezien het een actueel, veelzijdig en complex onderwerp is, waarbij een economisch middel kan bijdragen aan het oplossen van een maatschappelijk probleem.

1.2 Probleemstelling

De eerder beschreven probleemanalyse heeft geleid tot de volgende onderzoeksvraag:

Wat voor een CO2-heffing kan bijdragen aan het reduceren van de nationale CO2-uitstoot en tegelijkertijd de Nederlandse economie minimaal verstoren?

Ter beantwoording van de onderzoeksvraag dienen diverse deelvragen te worden beantwoord.

Deze deelvragen zijn als volgt vormgegeven:

• Waarom is een CO2-uitstootreductie noodzakelijk en wat doen de huidige (inter)nationale klimaatakkoorden om de CO2-uitstoot te reduceren?

Bovenstaande inleidende deelvraag dient als nadere motivering voor de keuze van het onderwerp, alsmede het benadrukken van de relevantie.

(7)

• Welke invloed hebben (milieu)belastingen op het gedrag van belastingplichtigen en de economie?

• Wat is de functie van een CO2-heffing en hoe wordt deze gerechtvaardigd?

Belastingen moeten voldoen aan bepaalde beginselen om rechtsgeldig te kunnen worden ingevoerd. Ook is het belangrijk om te weten wat de gevolgen van een bepaalde belasting zijn.

• Hoe is de CO2-heffing in Zweden vormgegeven en wat zijn hier de kansen en risico’s van?

Deze deelvraag is van belang omdat men kan leren van de gevolgen van een heffing in een ander land. Het signaleren van de positieve en negatieve effecten kan een bijdrage leveren aan het optimaliseren van de CO2-heffing in Nederland.

• Hoe ziet een doelmatige CO2-heffing eruit?

Deze deelvraag is relevant omdat het de kenmerken van een efficiënte CO2-heffing

uitkristalliseert, wat kan worden toegepast bij de daadwerkelijke vormgeving van de heffing.

• Welke voordelen biedt een CO2-heffing op internationaal niveau?

Een CO2-belasting op Europees- of mondiaal niveau is een alternatief voor een nationale CO2-heffing. Er wordt onderzocht of dit voordeliger is dan een nationale heffing.

1.3 Verantwoording van de opzet

1.3.1 Opzet

Deze scriptie is opgebouwd uit zeven hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk is introducerend van aard, waarin de onderzoeksvraag centraal staat. In hoofdstuk 2 wordt besproken wat CO2

is, wat de gevolgen en gevaren van een te hoge CO2-concentratie zijn en hoe de overheid het broeikaseffect probeert tegen te gaan door middel van klimaatwet en -regelgeving.

Hoofdstuk 3 behandelt de verstorende werking van belastingen. Wat zijn de verschillende functies van belastingen? Op welke manieren kunnen belastingen verstorend zijn, en wat betekent dat voor de economie? Wat houdt theorie van Pigou in, en hoe kan deze theorie worden toegepast op milieuheffingen? Zojuist genoemde zaken worden bekeken vanuit het perspectief van een CO2-heffing.

Zweden heeft al negentien jaar een CO2-belasting. Deze wordt in hoofdstuk 4 uitvoerig beschreven en geanalyseerd. Er wordt onderzocht wat de belasting Zweden heeft opgeleverd, maar ook de nadelen en risico’s komen aan bod. Aan het einde van het hoofdstuk wordt geconcludeerd waarom een nationale CO2-heffing nodig is.

In het vijfde hoofdstuk worden vier verschillende varianten van een CO2-heffing nader bekeken. Aan de hand van een toetsingskader wordt geanalyseerd welk alternatief het beste past bij de doelstelling van uitstootvermindering met tegelijkertijd zo min mogelijk nadelige

(8)

economische effecten. De meest optimale variant wordt vergeleken met het

conceptwetsvoorstel CO2-heffing dat het kabinet dit voorjaar heeft gepresenteerd.

In het zesde hoofdstuk wordt stilgestaan bij een CO2-heffing op Europees niveau.

Kunnen nadelige economische gevolgen worden beperkt met een heffing op Europees of zelfs mondiaal niveau? Is een dergelijke heffing praktisch uitvoerbaar?

Het zevende hoofdstuk vormt het sluitstuk van deze scriptie, waarbij het onderzoek kort wordt samengevat, er conclusies worden getrokken en de probleemstelling wordt beantwoord.

1.3.2 Methodologie

Binnen dit onderzoek ligt de nadruk op een literatuurstudie. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van verschillende wetenschappelijke bronnen, zoals onderzoeken, boeken, vakliteratuur, jurisprudentie, kamerstukken en wetsartikelen.

Belangrijke bronnen zijn onderzoeken van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Centraal Planbureau (CPB). Deze gouvernementele organisaties doen regelmatig onderzoek naar het klimaat en oplossingen om het klimaatprobleem tegen te gaan, dus deze literatuur is uitermate relevant voor mijn scriptie.

Tevens zijn het Nederlandse Klimaatakkoord en het Akkoord van Parijs onmisbare bronnen.

1.3.3 Restricties

Om de onderzoeksvraag helder te kunnen beantwoorden is het belangrijk om duidelijke kaders te schetsen en het onderwerp goed af te bakenen. De restricties worden hieronder kort besproken.

Hoewel CO2 niet het enige broeikasgas is dat klimaatverandering veroorzaakt, worden alleen de gevolgen van een belasting op CO2 onderzocht. De emissies van andere broeikasgassen vallen daarom niet binnen het bereik van deze scriptie, hoewel deze vaak wel worden meegenomen in de berekeningen van emissiereducties. Er is voor het broeikasgas CO2

gekozen omdat het terugdringen van de CO2-emissie in de klimaatakkoorden als één van de belangrijkste doelstellingen wordt geduid. De overige klimaatdoelstellingen worden derhalve niet onderzocht.

Daarnaast beperkt dit onderzoek zich tot een CO2-heffing. Andere milieubelastingen worden buiten beschouwing gelaten, evenals subsidies en fiscale faciliteiten die milieu-innovaties en CO2-reductie stimuleren.

Wanneer het gaat over een CO2-heffing of belasting, dan wordt in deze scriptie de directe belasting van CO2 bedoeld. Indirecte belastingen van CO2 zijn heffingen waarbij energie- of gasverbruik wordt belast, zoals accijns op benzine.

Tot slot wordt de onderzoeksvraag getoetst aan de nationale uitstoot van CO2, en niet de mondiale. De Nederlandse overheid heeft alleen invloed op het nationaal fiscaal beleid, en een eventuele CO2-heffing wordt dus alleen in Nederland van kracht. Nederland heeft niet de macht en middelen om een wereldwijde belasting op CO2 in te voeren, dus het beoogde effect van de heffing zal alleen bij in Nederland opererende bedrijven tot uitdrukking komen.

(9)

Hoofdstuk 2: Het broeikaseffect

2.1 CO

2

en het broeikaseffect

CO2 is de afkorting van koolstofdioxide. Het is een broeikasgas dat van nature in de atmosfeer aanwezig is, en vrijkomt bij de verbranding van fossiele brandstoffen zoals kolen, olie en gas.⁹ Broeikasgassen absorberen de warmte van de zon waardoor de temperatuur op aarde stabiel en aangenaam is. Dit verschijnsel heet het natuurlijke broeikaseffect en maakt leven op aarde mogelijk.¹⁰ Zonder broeikasgassen zou de gemiddelde temperatuur op aarde gemiddeld -18 graden Celsius zijn.¹¹

Tijdens de industriële revolutie ontstonden de eerste fabrieken en nam de uitstoot van

broeikasgassen substantieel toe, evenals de concentratie CO2 in de lucht.¹² Door de verhoogde CO2-concentratie houdt de aarde meer warmte vast. Dit fenomeen wordt het versterkte

broeikaseffect genoemd, en heeft als gevolg dat de gemiddelde wereldtemperatuur sinds het begin van de industriële revolutie met 1 graden Celsius is gestegen.¹³ In Nederland is de gemiddelde temperatuur sinds 1906 zelfs met 1,9 graden Celsius toegenomen.¹⁴

Veranderingen in het klimaat kunnen worden veroorzaakt door een natuurlijk proces, maar uit onderzoek van het IPCC (2013) blijkt dat de recente temperatuurstijging rechtstreeks verband houdt met de toegenomen hoeveelheid CO2 in de lucht. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de opwarming van de aarde wordt veroorzaakt door de mens. Het causale verband tussen de concentratie CO2 en de gemiddelde temperatuur is in figuur 1 zichtbaar.¹⁵ Hoe hoger de concentratie CO2 in de lucht (x-as), hoe hoger de gemiddelde temperatuur op aarde (y-as).

Indien er niet snel ingrijpende maatregelen worden getroffen zal de gemiddelde

wereldtemperatuur tussen 2030 en 2052 met ongeveer 1,5 graad Celsius stijgen (IPCC 2018).

Rond het jaar 2100 zal de wereldtemperatuur naar verwachting met zo’n 2 graden Celsius zijn gestegen.¹⁶ Wetenschappers voorspellen dat er bij een temperatuurstijging van 2 graden Celsius zogenoemde “tipping points” worden bereikt. Indien dit kantelpunt wordt bereikt zal het proces van klimaatverandering in een stroomversnelling terechtkomen waardoor het klimaat onomkeerbaar veranderd.¹⁷ Mensen, dieren en planten kunnen zich waarschijnlijk niet goed aanpassen aan deze nieuwe klimaatomstandigheden, met als gevolg dat

ecosystemen worden aangetast of verloren gaan.

9 WISE Nederland 2019, via https://wisenederland.nl/groene-stroom/wat-co2-koolstofdioxide

10 KNMI, via https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/uitleg/broeikaseffect

11 Milieu Centraal, via https://www.milieucentraal.nl/klimaat-en-aarde/klimaatverandering/wat-is-het- broeikaseffect/

12 De industriële revolutie begon rond het jaar 1750 in Engeland, en bereikte Nederland in de tweede helft van de negentiende eeuw

13 IPCC 2018, p. 4

14 CLO 2018, via https://www.clo.nl/indicatoren/nl0226-temperatuur-mondiaal-en-in-nederland

15 Zie figuur 2

16 De temperatuurstijging ten opzichte van het pre-industriële tijdperk

17 IPCC 2018

(10)

Figuur 1: CO2 concentratie [ppm]¹⁸

Wereldgemiddelde temperatuur (NASA/GISTEMP) uitgezet tegen de CO2 concentratie (Global Carbon Budget). De laatste twee maanden van 2018 zijn geëxtrapoleerd. De paarse lijn geeft het duidelijke

verband aan.

2.2 Klimaatverdragen

2.2.1 Internationale klimaatverdragen

In 1992 werd het eerste Klimaatverdrag gesloten in Rio de Janeiro op initiatief van de Verenigde Naties. Het VN-klimaatverdrag heeft als doel om de emissies van broeikasgassen te reduceren zodat een gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen.¹⁹ 195 landen hebben het VN-Klimaatverdrag ondertekend, waarmee zij de verantwoordelijkheid nemen om het klimaat te beschermen. Dit betekent dat de landen actief bezig moeten zijn met het klimaat. Ze dragen de plicht om voorzorgsmaatregelen te treffen en duurzame vormen van energieopwekking te creëren. Welvarende landen worden geacht een grotere bijdrage te leveren aan het klimaat dan ontwikkelingslanden omdat zij meer financiële en wetenschappelijke middelen ter beschikking hebben.²⁰ Bij het nemen van maatregelen dient ook rekening worden gehouden met de sociaal- en economische kosten, zodat niemand onevenredig wordt getroffen. Bovendien mogen de maatregelen niet willekeurig zijn en is een wetenschappelijke onderbouwing verplicht, ter preventie van mogelijke negatieve externe effecten.²¹

Sinds het VN-verdrag van 1992 wordt er jaarlijks een klimaattop georganiseerd. Tijdens de klimaatconferentie van 1997 in Japan werd het Protocol van Kyoto gesloten, waarbij elk land een eigen emissiereductiedoel kreeg gebaseerd op de economische kracht, bereidwilligheid en mogelijkheden van een land.²² Europa kreeg een gezamenlijk reductiepercentage dat

vervolgens per land is verdeeld. Het verdrag is een aantal keer verlengd en liep af toen het Akkoord van Parijs op 1 januari 2020 formeel in werking trad.

In het Akkoord van Parijs (2015) beloven partijen elkaar om alles op alles te zetten om een verdere opwarming van de aarde te voorkomen. De hoofddoelstelling van het Klimaatakkoord

18 Van Oldenborgh 2018

19 VN Klimaatverdrag 1992, artikel 2

22 Kyoto Protocol, artikel 2

(11)

is om de gemiddelde wereldtemperatuur met minder dan twee graden Celsius te laten stijgen ten opzichte van het pre-industriële tijdperk, met het streven om de opwarming te beperken tot anderhalve graad Celsius.²³ Landen gaan elkaar monitoren door middel van een in het akkoord vastgelegd controleproces. Vanaf 2023 moeten nationale overheden hun landelijke klimaatdoelstellingen elke vijf jaar communiceren en evalueren. Dit creëert transparantie en mogelijkheid tot ingrijpen. Bovendien kunnen landen elkaar stimuleren om met innovatieve oplossingen te komen.

Naast afspraken op mondiaal niveau zijn er binnen de Europese Unie nadere afspraken gemaakt. De Europese Raad heeft beslist dat de EU-lidstaten in 2030 hun nationale

broeikasgasemissies met minimaal 40% moeten hebben gereduceerd ten opzichte van 1990.²⁴ Nederland heeft zich op nationaal niveau aan een nog grotere reductie gecommitteerd.

Hierover wordt in paragraaf 2.2.2 verder uitgeweid.

Het is echter nog maar de vraag of het Akkoord van Parijs standhoudt, aangezien de

Verenigde Staten zich in november 2019 heeft teruggetrokken uit het Akkoord onder leiding van president Donald Trump. De VS behoort tot één van de grootste vervuilers ter wereld en het heeft dus een grote impact. De andere landen hebben aangegeven nog steeds achter het Akkoord te staan, maar zonder participatie van de VS wordt het erg lastig om de mondiale emissiereductiedoelstelling te bereiken.

2.2.2 Het Nederlandse Klimaatakkoord

Om de doelen van het Akkoord van Parijs te bereiken heeft Nederland op 28 juni 2019 een nationaal Klimaatakkoord gesloten als onderdeel van het Nederlandse klimaatbeleid. Het Akkoord is tot stand gekomen door de samenwerking van meer dan honderd partijen, waaronder overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Het centrale doel van het Nederlandse Klimaatakkoord luidt als volgt:

“In 2030 moet de uitstoot van broeikasgassen in Nederland met 49 procent zijn teruggedrongen ten opzichte van 1990.”²⁵

Uitgangspunt van het Klimaatakkoord is dat het emissiereductieproces voor iedereen haalbaar en betaalbaar is.²⁶ Per oktober 2019 zal er jaarlijks een rapport Klimaat- en

Energieverkenning (KEV) worden gepubliceerd, met daarin de feitelijke en geprognotiseerde CO2-emissies in Nederland.²⁷ Uit het eerste rapport van oktober 2019 blijkt dat de

Nederlandse broeikasgasemissies in 2018 15 % lager waren dan in het basisjaar 1990.²⁸ Deze daling komt volledig door een uitstootreductie van niet-CO2 broeikasgassen. ²⁹ De nationale CO2-uitstoot is in de periode van 1990-2017 juist licht gestegen.³⁰ In het Klimaatakkoord staan per sector maatregelen die de CO2-emissie moeten verminderen. Het kabinet hoopt in

23 Akkoord van Parijs 2015, artikel 2

24 Besluit van de Europese Raad van 5 oktober 2016, 2016/1841, p. 2

25 Klimaatakkoord 2019

28 KEV 2019, p. 8

29 KEV 2019, p. 68

30 KEV 2019, p. 68

(12)

2050 een broeikasgasemissie van 95 % te hebben bereikt, en in de daaropvolgende jaren klimaatneutraal te worden.

In het Nederlandse Klimaatakkoord wordt ook aandacht besteed aan maatregelen die Nederlandse bedrijven kunnen nemen, maar waarvan de emissiereductie plaatsvindt in het buitenland doordat bedrijven internationaal opereren.³¹ Deze reducties worden niet aan Nederland toegerekend, maar dragen wel bij aan de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem.³²

2.2.3 De Urgenda Klimaatzaak

Niet alleen wetenschappers en overheden, maar ook burgers maken zich zorgen over het klimaat. Stichting Urgenda is een landelijke organisatie met als doel om Nederland sneller duurzaam te maken.³³ In 2013 begon de organisatie samen met 900 mede-eisers een

Klimaatzaak tegen de Nederlandse staat. Urgenda is van mening dat de overheid meer actie moet ondernemen om de gestelde emissiereductiedoelen tijdig te bereiken. Het gaat in deze zaak om de vraag of de Nederlandse Staat verplicht is de nationale uitstoot van

broeikasgassen per eind 2020 met minimaal 25% te hebben verminderd ten opzichte van 1990, en of de rechter de Staat daartoe een bevel kan geven.³⁴

Stichting Urgenda stelt dat de Staat onrechtmatig handelt jegens haar burgers. Volgens Urgenda komt het recht op leven van artikel 2 EVRM in gevaar omdat het nalaten van de overheid in strijd is met de betamelijkheid in het maatschappelijk verkeer en in strijd met de (positieve en negatieve) zorgplicht.³⁵ Ook wordt volgens Urgenda artikel 8 EVRM, het recht op ‘family life’, geschonden, daaronder begrepen het recht om niet te worden geconfronteerd met nadelige milieu-invloeden van ernstige aard en omvang.³⁶

De Staat erkent het klimaatprobleem en de urgentie tot emissiereductie.³⁷ Nederland heeft op Europees niveau afspraken gemaakt waarbij in 2030 een emissiereductie van minimaal 40%

moet zijn gerealiseerd.³⁸ In 2050 moet de emissiereductie 95% zijn.³⁹ Volgens de

klimaatwetenschap is er geen absolute noodzaak om voor 2021 een emissiereductie van 25%

te hebben gerealiseerd.⁴⁰ Zij benadrukken dat er verschillende routes zijn om de

emissiereductiedoelen te bereiken, en dat de Staat de beleidsruimte heeft om na afweging van alle betrokken belangen de meest aangewezen reductieroute te kiezen.⁴¹

In 2015 werd Stichting Urgenda in het gelijk gesteld door de Rechtbank Den Haag, waarbij de Staat het bevel kreeg om de broeikasgasemissies voor eind 2020 met minstens 25% te hebben gereduceerd ten opzichte van 1990.⁴² In reactie hierop ging de Staat in hoger beroep bij het gerechtshof in Den Haag, waar Urgenda opnieuw in het gelijk werd gesteld. Het hof maakte

33 https://www.urgenda.nl/over-urgenda/missie-en-werkwijze/, geraadpleegd op 20 maart 2020

35 Rechtbank Den Haag, 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 (Urgenda) AB 2015/336, punt 29

(13)

het klimaatbevel nog strenger dan de rechtbank: de emissiereductie van 25% moet volledig worden bereikt door middel van mitigatie.⁴³ Dit betekent dat de daadwerkelijke

broeikasgasuitstoot met 25% moet dalen, en dat emissiereductie niet mag worden bereikt met technieken die CO2 uit de lucht halen en leiden tot “negatieve emissies”. Voorbeelden hiervan zijn het planten van extra bomen, en CO2 tijdens de emissie opvangen en in de grond opslaan.

Vervolgens ging de Staat in cassatie bij de Hoge Raad, in de hoop dat de beslissing van het hof vernietigt zou worden. Voorafgaand aan het oordeel van de Hoge Raad adviseerden de plaatsvervangend Procureur-Generaal en Advocaat-Generaal het beroep van de Staat te verwerpen en de uitspraak in stand te houden. De Hoge Raad ging mee in dit oordeel, en is van mening dat het hof tot een juiste beslissing is gekomen.

Urgenda is in het gelijk gesteld omdat de rechter klimaatverandering als een ernstig probleem ziet dat acuut moet worden aangepakt. Deze rechtszaak is uniek, omdat het de eerste is in Europa waarin de overheid wordt aangesproken op haar zorgplicht voor het klimaat en de veiligheid van haar burgers. Het feit dat Nederland slechts voor een deel van de mondiale CO2-uitstoot verantwoordelijk is, vindt de rechter irrelevant. De Nederlandse uitstoot draagt immers bij aan het broeikaseffect, en hier moet verantwoordelijkheid voor worden genomen.

De overheid heeft aangegeven haar uiterste best te doen om het Urgenda-klimaatdoel te behalen. Wanneer begin 2021 toch niet is gelukt om een emissiereductie 25% te realiseren kan Urgenda dwangsommen eisen van de Staat om extra druk uit te oefenen.

2.3 European Union Emission Trading System (EU ETS)

Sinds 2005 kunnen grote industriële bedrijven in Europa niet meer onbeperkt broeikasgassen uitstoten zonder hiervoor te betalen. Naar aanleiding van de emissiereductiedoelstellingen uit het Protocol van Kyoto is het European Union Emission Trading System (EU ETS)

ingevoerd, het eerste en grootste emissiehandelssysteem ter wereld.⁴⁴ Inmiddels bestaan dergelijke emissiehandelssystemen ook in andere werelddelen.

Slechts een selecte groep bedrijven is verplicht deel te nemen aan het EU ETS. In Nederland zijn dit ongeveer 450 grote industriële bedrijven die elektriciteit opwekken, metaal

produceren en chemische producten vervaardigen.⁴⁵ Ook luchtvaartmaatschappijen vallen onder de EU ETS-regelgeving. Dit betekent dat het gros van de Nederlandse bedrijven onbeperkt CO2 kan uitstoten zonder hiervoor te hoeven betalen.

Emissiehandel is de handel in emissierechten waarbij elk emissierecht de uitstoot van één ton CO2 vertegenwoordigd en werkt volgens het ‘cap and trade’ principe.⁴⁶ De ‘cap’ is het CO2- uitstootplafond, dat jaarlijks wordt vastgesteld door de Europese Unie.⁴⁷ Het aantal

beschikbare rechten daalt jaarlijks, dus bij een gelijkblijvende vraag zal de prijs van een emissierecht toenemen. Uiteindelijk moet de prijs van een emissierecht zo hoog worden, dat het voor bedrijven uiteindelijk rendabeler wordt om over te stappen op duurzame energie.

43 Uitspraak HR Urgenda 2019, P.6

44 NEA, via: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/wat-is-emissiehandel/vraag-en-antwoord/hoe-zit- het-europese-emissiehandelssysteem-in-elkaar

45 NEA, via: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/deelnemers-ets

46 NEA 2015, p. 1

47 NEA, via: https://www.emissieautoriteit.nl/onderwerpen/wat-is-emissiehandel

(14)

Na het vaststellen van het uitstootplafond (cap), kunnen de emissierechten worden verhandeld (trade). Industriële bedrijven krijgen een aantal emissierechten gratis, afhankelijk van hun totale productie en CO2-efficiency van het productieproces.⁴⁸ Bedrijven die elektriciteit opwekken zijn hiervan uitgesloten. Ook wordt een deel van de rechten via veiling op de markt gebracht, waar deelnemende bedrijven de rechten kunnen kopen. Daarnaast is het mogelijk om emissierechten te kopen van bedrijven die een overschot aan emissierechten hebben.⁴⁹ Door emissierechten op de markt te verhandelen krijgt de uitstoot van CO2 een prijs.

Bedrijven berekenen de kosten van een emissierecht door in de kosten verkoopprijs, met als gevolg dat vervuilende producten duurder worden en milieuvriendelijke producten

goedkoper.⁵⁰ Tijdens de economische crisis stagneerde de productie en konden bedrijven hun emissierechten opsparen. Hierdoor werd aanbod van emissierechten zo groot dat ze voor een lage prijs in omloop waren, en het emissiehandelssysteem geen effect had. Begin 2018 bedroeg de prijs van een ton CO2 minder dan tien euro, en werden er hervormingen

doorgevoerd.⁵¹ De hervormingen bestonden onder andere uit het verhogen van de CO2-prijs (26 euro per ton in juli 2019)⁵², een daling van het aantal beschikbare emissierechten, en het aanwenden van de marktstabiliteitsreserve (MSR) waarmee overtollige emissierechten uit de markt worden gehaald.⁵³ Tegelijkertijd trok de economische groei in 2017 aan, waardoor de vraag naar emissierechten toenam.⁵⁴

De prijs van een emissierecht is sterk afhankelijk van het beleid, zowel binnen als buiten de EU, en de klimaatakkoorden.⁵⁵ Bovendien heeft Internationaal recht voorrang op nationaal recht, waardoor vrijstelling van het EU ETS vanwege een nationale CO2-belasting

onwaarschijnlijk is. Het EU ETS systeem zal dus blijven bestaan naast de in te voeren CO2- belasting. Dit is iets waar men rekening mee moet houden bij het ontwikkelen van de nationale CO2-heffing.

2.4 Huidige maatregelen om het broeikaseffect tegen te gaan

De Nederlandse overheid streeft naar een emissiereductie van fossiele brandstoffen van 95%

in 2050, met een klimaat neutrale samenleving als einddoel.⁵⁶ Duurzame vormen van

energieopwekking moeten fossiele brandstoffen zoals olie, gas en steenkool geleidelijk gaan substitueren. Het is de bedoeling dat de economie circulair wordt, waarbij grondstoffen worden hergebruikt en er geen afval meer is. Om deze reductie te realiseren is een klimaatbeleid ontwikkeld, welke is opgedeeld in vijf sectoren: gebouwde omgeving,

mobiliteit, industrie, landbouw, landgebruik en elektriciteit. Voor elke sector is een visie voor 2050 geschetst met maatregelen om de doelstellingen te realiseren. De belangrijkste

maatregelen van elke sector zullen hieronder kort worden besproken. Er zijn ook maatregelen die sectorgrenzen overschrijden, zoals het leveren van restwarmte vanuit de industrie aan de

48 NEA 2015, p. 5

49 NEA 2015, p. 5

50 NEA 2015, p. 3

51 KEV 2019, p. 38

52 KEV 2019, p. 38

53 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat 2019, DGKE-K / 19277980, p.13

54 KEV 2019, p. 38

55 KEV 2019, p.38

(15)

gebouwde omgeving en de installatie van zonnepanelen op huizen. De emissiereductie van dergelijke maatregelen wordt toegerekend aan de sector waar de reductie plaatsvindt.⁵⁷ 2.4.1. Gebouwde omgeving

In Nederland worden vrijwel alle 7 miljoen huizen en 1 miljoen gebouwen verwarmd door aardgas.⁵⁸ Eén van de klimaatdoelstellingen is om in 2050 volledig aardgasvrij te zijn.⁵⁹ Hiervoor dient het aanbod duurzame warmte flink te worden opgeschaald. Ook wordt het gebruik van aardgas ontmoedigt door de belasting op gas te verhogen. De belasting op elektriciteit wordt verlaagd, omdat dit een relatief groenere energiebron is, en kan worden opgewekt door zonne- en windenergie.⁶⁰

In 2030 moeten anderhalf miljoen bestaande woningen zijn verduurzaamd.⁶¹ Woningen en gebouwen worden beter geïsoleerd en voorzien van duurzame energie. De verduurzaming gaat per wijk, waarbij de veranderingen afhangen van de architectuur van een wijk en de wensen van bewoners.⁶² Nieuwbouwhuizen moeten aan strengere eisen voldoen, en krijgen sinds juli 2018 in principe geen gasaansluiting meer.⁶³

Het uitgangspunt is dat huiseigenaren de verduurzaming zelf moeten financieren. De woning is immers hun eigendom. Zij genieten de voordelen van een duurzame woning en kunnen deze voor een hogere prijs verkopen.⁶⁴ In het Klimaatakkoord (2019) garandeert het kabinet woonlastenneutraliteit, wat inhoudt dat de maandelijkse energie- en huur- en hypotheeklasten per huishouden gelijk blijven of afnemen. Een investering in energiebesparende maatregelen wordt dus gecompenseerd door lagere lasten. Voor burgers met onvoldoende financiële middelen zijn verschillende financieringsmogelijkheden uitgewerkt, zoals een warmtefonds, leningen voor energiebesparing en subsidies.⁶⁵ Ook de mogelijkheid tot gebouwgebonden financiering wordt aangeboden. Deze lening kan bij verkoop van de woning worden overgedragen aan de nieuwe eigenaar van het huis, waardoor mensen de vrijheid behouden om hun huis te verkopen.⁶⁶

2.4.2. Mobiliteit

De mobiliteitssector is verantwoordelijk voor een derde van de broeikasgasemissies, waardoor een emissiereductie in deze sector noodzakelijk is.⁶⁷ Enkel het verhogen van de brandstofprijs is niet voldoende omdat mensen zich zullen blijven verplaatsen. De prijs van brandstof is dus inelastisch. Daarom wil het kabinet de mobiliteitssector vergroenen en tegelijkertijd de infrastructuur optimaliseren, zodat iedereen zich makkelijk en snel kan verplaatsen (Klimaatakkoord, 2019).

63 Artikel 10 lid 7 Gaswet

64 Het Klimaatakkoord in (meer dan) 70 vragen 2019

(16)

Huidige brandstoffen als benzine en diesel worden vervangen door duurzame energiedragers.

Energie kan worden geëlektrificeerd via batterijen, waterstof of zonnecellen. Tevens is men bezig met de ontwikkeling van biobrandstoffen. Deze zullen vooral worden ingezet waar de elektrificering (nog) niet mogelijk is.

Personenauto’s zullen elektrisch worden: vanaf 2030 zijn er alleen nog elektrische

personenauto’s nieuw te koop en moeten er 1,8 miljoen laadpalen in Nederland staan.⁶⁸ Naast batterij-elektrische personenauto’s moeten er ook voertuigen op waterstof of zonnecellen gaan rijden.⁶⁹ Om de drukte op te wegen te verminderen wil men (zakelijk) gebruik van het

openbaar vervoer en de fiets stimuleren. Fietspaden worden beter met elkaar verbonden.

Niet alleen personenauto’s, maar ook transport wordt verduurzaamd. Het streven is om in 2030 emissieloos transport te faciliteren, wat inhoudt dat alle 5000 OV-bussen, het

bouwverkeer en mobiele werktuigen volledig emissieloos zijn (Klimaatakkoord, 2019). Ook komen er steeds meer zero-emissiezones in de stad. Het is belangrijk dat deze plekken goed bereikbaar blijven. Lopen, fietsen en openbaar vervoer spelen hierbij een grote rol. Daarnaast is het de bedoeling dat (zwaar) transport, vliegverkeer en scheepvaart emissieloos wordt.

Om de overstap naar slimme en duurzame mobiliteit te stimuleren komt het kabinet met fiscale maatregelen die burgers aanspoort om duurzame keuzes te maken. Deze incentives bestaan uit lagere autobelastingen (BPM, MRB) en een aanschafsubsidie voor emissieloze personenauto’s. ⁷⁰

De productie van herlaadbare accu’s en zonnepanelen is nog niet klimaatneutraal, dus een volledig CO2-neutraal transport is nu niet mogelijk. Ook tijdens het recyclingproces van deze goederen komt CO2 vrij. Dit zijn punten waarop nog verduurzaamd kan worden in de

toekomst.

2.4.3. Industrie

Het is de bedoeling dat de Nederlandse industrie in 2050 circulair is en dat er nauwelijks broeikasgassen worden uitgestoten. Om dit te realiseren moeten er binnen bedrijven systeemveranderingen plaatsvinden op het gebied van energie- en grondstoffengebruik.⁷¹ Bedrijven die dit efficiënt kunnen, verbeteren hiermee hun concurrentiepositie. Van de industrie wordt een grotere emissiereductie verwacht, omdat zij in vergelijking met andere sectoren tegen relatief beperkte kosten emissiereducties kunnen realiseren. ⁷²

Binnen de systeemveranderingen is elektrificatie een belangrijk onderdeel. Aardgas wordt vervangen door duurzame elektriciteit, aardwarmte of groene waterstof dat gemaakt wordt met duurzaam opgewekte elektriciteit. Het gebruik van aardgas en aardolie als grondstof wordt vervangen door grondstoffen uit planten of hergebruikte grondstoffen.⁷³ Dit is nu nog erg duur, maar gezien de snelheid van de ontwikkelingen zullen de prijzen in 2050 lager liggen. Ook zal de toenemende vraag ervoor zorgen dat er schaalvoordelen worden gerealiseerd, waardoor de prijzen zullen dalen.

72 Brief Tweede Kamer 23 februari 2018 ‘Kabinetsinzet voor het Klimaatakkoord’

(17)

Daarnaast wordt de industrie slimmer gemaakt. Bedrijven gaan energie-efficiënter produceren en kunnen restwarmte onderling uitwisselen.⁷⁴ De overblijvende restwarmte kan worden gebruikt voor de verwarming van kantoren, woningen en kassen. ⁷⁵ Hiermee wordt het aardgasgebruik in de andere sectoren gereduceerd. De industriële bedrijven dienen zelf in deze zaken te investeren, omdat zij zelf van de voordelen profiteren. Wel komen er subsidies voor bijvoorbeeld de implementatie van CO2-arme technieken.

Naast duurzame energiebronnen is Carbon Capture and Storage (CCS) een manier om de CO2-uitstoot op korte termijn reduceren. Bij dit proces wordt CO2 opgevangen en opgeslagen in lege gasvelden onder de Noordzee. ⁷⁶ Tevens kan een deel van de afgevangen CO2 worden ingezet als grondstof om plastics en synthetische brandstoffen te maken voor bijvoorbeeld de luchtvaart. Dit proces heet Carbon Capture and Usage (CCU). ⁷⁷

2.4.4. Landbouw en landgebruik

In 2050 moet de landbouw en het landgebruik klimaatneutraal zijn, maar koeien produceren methaan en uit kunstmest komt lachgas vrij. Deze emissies kunnen deels worden

gecompenseerd met de CO2-opname van bomen en gras op weilanden. Het kabinet stimuleert duurzame investeringen met fiscale faciliteiten zoals de MIA en de VAMIL.

Naast duurzame landbouw worden ook de mogelijkheden omtrent duurzame consumptie onderzocht. In het Klimaatakkoord (2019) staan plannen om de consument beter te informeren over de klimaatvriendelijkheid van voedingsmiddelen zodat er een groter milieubewustzijn wordt gecreëerd. Het voedingspatroon van de gemiddelde Nederlander bestaat uit veel dierlijke eiwitten, terwijl het milieu erbij gebaat is wanneer men meer plantaardige eiwitten eet.

2.4.5. Elektriciteit

Duurzame elektriciteit wordt in de toekomst een belangrijke energiebron. In 2030 moet 70%

van de elektriciteit worden opgewekt met wind- en zonne-energie.⁷⁸ Om dit te realiseren worden windparken op zowel land als zee gebouwd. Deze vormen van elektriciteit zijn zeer weersafhankelijk. Daarom is een andere vorm van energie nodig die niet uit wind of zon komt, het zogenoemde regelbare vermogen.⁷⁹ Voorbeelden hiervan zijn elektriciteit uit CO2- vrije waterstof, biomassa, groen gas, kernenergie of fossiele bronnen waarbij CO2 wordt afgevangen.⁸⁰ Slimmer met energie omgaan kan ook door elektriciteit uit te wisselen met het buitenland.

Deze transitie wordt gestimuleerd en versneld met verschillende financiële maatregelen: de kosten voor duurzame stroom zullen dalen, en er komt een CO2-minimumprijs voor de productie van elektriciteit.⁸¹ Deze regeling komt naast het ETS en CO2-heffing. De

(18)

elektriciteitsprijs zal, net als bij de EU-ETS, jaarlijks oplopen. Hiermee wil de overheid burgers en bedrijven een stabiel en betrouwbaar aanbod van elektriciteit garanderen, maar tegelijkertijd stimuleren tot verduurzaming.⁸² De belangrijkste subsidie voor de productie van hernieuwbare energie is de SDE+. Deze subsidie kan tot en met eind 2025 worden

aangevraagd voor projecten tot en met 2030.

(19)

Hoofdstuk 3: (milieu)belastingen en de economie

3.1 (Milieu)belastingen: de basis en verstorende effecten

Een belasting is een gedwongen bijdrage aan de overheid waar geen rechtstreekse individuele tegenprestatie tegenover staat, en die krachtens algemene regels wordt geheven. Er bestaat geen direct verband tussen wat de belastingbetaler afdraagt en wat hij aan door de overheid geproduceerde goederen verbruikt.⁸³ Het feit dat iemand in zijn bestedingsvrijheid wordt beperkt zonder hier direct iets voor terug te krijgen is een vorm van negatieve vrijheid. Elke burger heeft immers evenveel toegang tot publieke goederen, ongeacht hoeveel belasting hij betaalt. Daarbij is het uitgangspunt dat belastingheffing zo neutraal mogelijk geschiedt, zodat de keuzes van belastingplichtigen niet worden verstoord door fiscale wetgeving en de

mogelijkheid tot belastingontwijking minimaal is.⁸⁴ Indien de wetgever bepaald gedrag een voorkeursbehandeling geeft, dient daar een deugdelijke rechtvaardiging voor te bestaan.⁸⁵ Van oudsher is de budgettaire functie het hoofddoel van de belastingheffing, waarbij

belastinggelden worden aangewend om overheidsuitgaven te financieren ten behoeve van een vreedzame en veilige samenleving.⁸⁶ Voorbeelden hiervan zijn justitie, politie, leger,

onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur. Belastingen financieren feitelijk de

democratische rechtsstaat, waardoor de vrijheid van burgers inhoud krijgt.⁸⁷ Door vertrouwen en samenwerking maken mensen wederkerig elkaars vrijheid mogelijk. Sinds 1945 is de overheid steeds actiever in het voeren van economisch beleid, waardoor belastingheffing nu ook een belangrijke instrumentele functie heeft.⁸⁸ Met bijvoorbeeld milieubelastingen wil de overheid het gedrag van belastingplichtigen bewust veranderen om maatschappelijke doelen te bereiken.⁸⁹ De instrumentele functie kan worden onderverdeeld in verschillende

nevenfuncties: de herverdelings-, allocatie-, en stabilisatiefunctie.⁹⁰

De herverdelende, oftewel distributieve, functie van belastingheffing wordt ingezet om inkomen gelijkmatiger over de bevolking te verdelen zodat de kloof tussen arm en rijk binnen Nederland niet te groot wordt. Het draagkrachtbeginsel, wat inhoudt dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen, ligt hieraan ten grondslag. Belastingplichtigen met een hoog inkomen of groot vermogen dragen meer bij aan de schatkist omdat zij geacht worden meer te kunnen missen. Zo is het belastingtarief in de inkomstenbelasting progressief, en neemt de arbeidskorting af naar mate het inkomen toeneemt. Ook worden belastinggelden aangewend om toeslagen en andere inkomensvoorzieningen te verstrekken.

Met de allocatieve functie probeert de overheid invloed uit te oefenen op de binnenlandse productie en het consumptiepatroon van Nederlanders. Door bepaalde goederen of diensten te subsidiëren of juist te belasten, worden belastingplichtigen gestimuleerd om andere keuzes te maken. Zo geeft de innovatiebox in de vennootschapsbelasting recht op een belastingkorting bij het investeren in immateriële vaste activa. De afvalstoffenbelasting ontmoedigt het

83 https://www.economischwoordenboek.nl/?zoek=belasting, geraadpleegd op 26-02-2020

84 Badir 2015

85 Gribnau 2006, p. 31

86 Van Steenbergen & Gribnau 2016 p. 18

87 Van Steenbergen & Gribnau 2016 p. 18

88 Stevens & Lejour 2016, p.11

89 Badir 2015

90 Stevens & Lejour 2016, p. 48-52

(20)

verbranden van afval door bedrijven met een afvalverbrandingsinstallatie of -stortplaats. Over het recyclen van afval hoeft geen belasting te worden betaald, wat stimuleert tot

verduurzaming. Voorbeelden van gedragsbeïnvloeding op het niveau van de burger zijn accijns op tabak en subsidies op zonnepanelen.

Om grote economische schommelingen te voorkomen probeert de overheid de conjunctuur te stabiliseren door middel van een anticyclisch beleid: in goede tijden wordt de economie afgeremd door hogere belastingen en minder overheidsuitgaven om overbesteding te voorkomen, en in slechte tijden wordt consumptie gestimuleerd door lagere belastingen en hogere overheidsuitgaven. Dit is de stabilisatiefunctie van belastingheffing. Op grond van de Conjunctuurwet 1970 heeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om de tarieven van de inkomstenbelasting, loonbelasting, vennootschapsbelasting, omzetbelasting en de belasting van personenauto's en motorrijwielen met 5 procent te verhogen of te verlagen.⁹¹ Hierdoor bestaat de mogelijkheid om snel in te grijpen wanneer (onverwachte) economische

veranderingen zich voordoen. Men moet hier wel voorzichtig mee omgaan, op grond van het rechtszekerheidsbeginsel moeten belastingplichtigen een bepaalde mate van zekerheid hebben.

De fiscale wetgeving is gecompliceerder geworden sinds belastingheffing ook een instrumenteel karakter kan hebben. Elke vorm van belastingheffing beperkt de

belastingplichtige in zijn bestedingsvrijheid, en deze verstoring werkt door in de economie.

Het bedrag dat aan belasting wordt afgedragen kan immers niet aan andere zaken worden besteed. In een wereld zonder belastingen consumeren mensen daarom meer dan in een wereld met belastingen. De mate van verstoring is afhankelijk van het type belasting, het tarief en de beschikbare alternatieven. Als gevolg van de verstoring moeten er zaken worden afgewogen met betrekking tot de besteding van de beschikbare middelen. Er kan worden geconsumeerd, gespaard of geïnvesteerd. De belastingtarieven op consumptie, vermogen en vermogenswinst spelen hierbij een rol. Tevens gaan mensen arbeidstijd tegen vrije tijd

afwegen. Deze verstoringen vinden ook plaats op bedrijfsniveau. Na het betalen van belasting over de winst houden bedrijven minder winst over om te investeren. Instrumentele

belastingen hebben een groter verstorend effect dan budgettaire belastingen omdat naast de verstoring op het arbeidsaanbod ook de consumptiebeslissing wordt verstoord.⁹²

Milieubelastingen leiden dus tot een grotere verstoring dan de inkomstenbelasting of btw. Het gebruik van een specifiek product of dienst wordt namelijk zwaarder (lichter) belast dan het andere om zo gebruik te ontmoedigen (stimuleren). Dit maakt het belastingstelsel minder doelmatig en heeft een negatief effect heeft op de overheidsinkomsten.⁹³ Voor de toekomstige CO2-heffing is het dus van belang dat de economische verstoring zo veel mogelijk beperkt blijft.

Niet alleen de functie van een belasting, maar ook de vorm ervan kan de mate van economische verstoring beïnvloeden. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen generiek en specifiek beleid. Generiek beleid zijn algemene maatregelen, zoals algemene tariefaanpassingen of basisvrijstellingen.⁹⁴ Vanwege het algemene karakter hoeft generiek beleid niet zeer scherp te worden afgebakend, maar bestaat wel de kans op weglekeffecten.⁹⁵ Onder specifiek beleid vallen bijzondere maatregelen zoals vrijstellingen. Specifiek beleid

91 Artikel 1 lid 1 Conjunctuurwet 1970

92 Jacobs 2015, p. 276

93 Jacobs 2015, p. 276

94 Stevens & Lejour 2016, p. 41

(21)

heeft vaak strengere voorwaarden en meer uitzonderingen, waardoor het beter kan worden afgestemd op het beoogde beleidsdoel dan generiek beleid.⁹⁶ Een nadeel van de scherpe afbakening is dat de wetgeving complex wordt, en kan uitlokken tot belastingontwijking.

Veel instrumentele belastingwetten zijn specifiek van aard en hebben nauw luisterende voorwaarden en uitzonderingen.⁹⁷ Toch worden instrumentele belastingen steeds frequenter ingevoerd vanwege de bijdrage aan het bereiken van maatschappelijke doelstellingen. Zo stimuleren milieubelastingen tot verduurzaming. Accijns op tabak dragen bij aan de gezondheid van de burger omdat het roken ontmoedigt. Deze maatschappelijke voordelen uiten zich soms ook op financieel vlak: gezonde mensen zijn minder vaak ziek, wat de ziektedagen op het werk vermindert en de zorgkosten verlaagt.

3.2 Pigouviaanse (milieu)belastingen

Pigouviaanse belastingen kunnen een oplossing bieden voor marktimperfecties die zonder overheidsingrijpen niet worden opgelost. Een voorbeeld hiervan is het ontbreken van een prijs voor de emissie van CO2, terwijl deze emissies wel schade aan het milieu toebrengen.

Bedrijven streven naar winstmaximalisatie en betalen bij voorkeur geen prijs voor hun broeikasgasemissies omdat dit de winst drukt. Ze nemen de milieukosten niet op in de kostprijsberekening maar “vergeten” deze kosten, waardoor uiteindelijk niemand voor de ontstane milieuschade betaalt. Hierdoor liggen de private kosten van vervuilende goederen lager dan de maatschappelijke kosten van die goederen.⁹⁸ Consumenten betalen de private kosten voor een product waardoor ze ondoelmatig veel vervuilende goederen zullen vragen.⁹⁹ Bedrijven reageren hierop met een ondoelmatig hoog aanbod, wat leidt tot een nog grotere vervuiling. In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat een pigouviaanse belasting is, en hoe het een oplossing kan bieden voor het zojuist geschetste probleem.

Arthur Cecil Pigou (1877-1959) was een Britse econoom die de grondslag legde voor hedendaagse milieubelastingen en accijns. In zijn theorie (1920), pleit hij voor de invoering van (milieu)belastingen die de negatieve externe effecten van productie internaliseren. De theorie is gebaseerd op het uitgangspunt dat de vervuiler betaalt. In casu zijn dit bedrijven met een hoge CO2-emissie. Volgens de theorie van Pigou (1920) moet de hoogte van een

pigouviaanse milieubelasting exact net zoveel zijn als de ontstane marginale sociale schade.

Wanneer vervuilende productie een prijskaartje krijgt, wordt ruimte geboden aan bedrijven met een duurzaam productieproces. Hierdoor verkleint de machtspositie die vervuilende bedrijven soms hebben en neemt de concurrentie toe. Concurrentie is positief, want het spoort (vervuilende) bedrijven aan tot innovatie. Wanneer een bedrijf niet tijdig innoveert, gaan (potentiële) klanten mogelijk verloren aan de concurrent die wel vernieuwd. Bedrijven zullen dus constant blijven innoveren om een concurrentievoordeel te krijgen, of te voorkomen dat ze in een nadelige concurrentiepositie terecht komen. Het gevolg is dat producten kwalitatief beter, goedkoper en duurzamer worden. Met innovatie wordt feitelijk extra waarde gecreëerd waardoor de maatschappelijke welvaart stijgt.

Met de invoering van een pigouviaanse belasting verdwijnt een marktimperfectie. Doordat iedereen de juiste prijs voor vervuiling betaalt is er geen ondoelmatig hoog aanbod van

97 Gribnau 2019

98 Jacobs 2015, p. 275

99 Jacobs 2015, p. 275

(22)

vervuilende producten meer.¹⁰⁰ Jacobs (2015) benadrukt dat milieuvervuiling niet wordt opgelost met een pigouviaanse belasting, maar dat slechts de juiste prijs wordt betaald voor de ontstane milieuschade. Het belastingtarief van een pigouviaanse heffing is immers gelijk aan de milieuschade. Dit tarief is niet constant aangezien de marginale milieuschade toeneemt naarmate de aarde sterker opwarmt, wat betekent dat het belastingtarief steeds verder oploopt.¹⁰¹ Het oplopende tarief zal enigszins worden gedrukt door de positieve externe effecten, zoals het ontwikkelen van duurzame energiebronnen.¹⁰²

De theorie van Pigou vormt vaak de basis voor milieubelastingen. In de praktijk wordt de heffing echter in een andere vorm gegoten waarbij niet de vervuiling, maar de bron van vervuiling wordt belast. Er worden bijvoorbeeld accijns geheven over benzine en diesel, terwijl een heffing over de uitlaatgassen (waaronder CO2) meer in overeenstemming is met de theorie van Pigou. Vollebergh (2012) verklaart dat deze indirecte manier van heffen

eenvoudiger en efficiënter is. Het is complex om de directe emissie van broeikasgassen te meten, laat staan aantonen dat een belastingplichtige verantwoordelijk is voor een bepaalde hoeveelheid emissie (Drissen, Eerens et al., 2014). Ook kan het tijdstip van heffing

makkelijker worden bepaald, vaak het moment waarop de bron wordt gekocht. Hierdoor kunnen de belastinggelden eenvoudiger worden geïnd en wordt belastingontwijking bemoeilijkt.

Ook consumenten zijn gebaat bij een pigouviaanse belasting. Onder consumenten heerst onwetendheid met betrekking tot het productieproces, wat kan resulteren in de situatie waarin de consument geen verschil ziet tussen het duurzame en vervuilende eindproduct. Als twee producten in de ogen van de consument hetzelfde zijn, en slechts in prijs verschillen, dan wordt het goedkoopste (vervuilende) product gekocht. Dit wordt veroorzaakt door informatie- asymmetrie tussen producent en consument. Door deze marktimperfectie kunnen duurzame bedrijven uit de markt worden geconcurreerd. Ook als CO2 een prijs heeft blijft er sprake van informatie-asymmetrie, maar de prijs van CO2-intensieve producten zal stijgen. Als duurzaam producerende bedrijven de consument weten te informeren over hun manier van produceren en het prijsverschil tussen vervuilende en duurzame producten verkleint, dan kan de

consument zelf afwegen of hij het waard vindt om iets meer te betalen voor een product.

Informatie-asymmetrie kan dus worden verminderd door de consument goed te informeren.

Hiermee wordt de marktwerking verbetert, want consumenten kunnen het product kopen dat ze echt willen. Tevens wordt er niet ondoelmatig veel van een vervuilend product gekocht.

3.3 De functie en rechtvaardiging van een CO

2

-heffing

Het doel van de CO2-heffing is om de nationale CO2-emissie flink te reduceren en bedrijven te stimuleren om binnen Nederland te investeren (Klimaatakkoord, 2019). Gezien het feit dat de belasting louter wordt ingevoerd om een beleidsdoel te realiseren is de functie van de heffing dan ook niet budgettair, maar instrumenteel van aard. Door middel van de heffing oefent de overheid invloed uit op het binnenlandse productieproces, waardoor zowel bedrijven als consumenten in hun bestedingsvrijheid worden beperkt, wat leidt tot

economische- en gedragsveranderingen met een verstorend effect. De heffing zorgt immers voor extra kosten bij bedrijven die de kosten grotendeels zullen afwentelen op de consument.

Het is nog onduidelijk hoe de CO2-heffing er precies uit komt te zien omdat niet alleen de

100 Jacobs 2015, p. 276

101 Jacobs 2015, p. 281

102 Jacobs 2015, p. 281

(23)

mate van CO2-emissiereductie, maar ook de economische gevolgen, praktische

uitvoerbaarheid en eventuele disproportionaliteit van de heffing moeten kritisch worden onderzocht en afgewogen. De uitgangspunten worden in deze paragraaf besproken.

Het eerste uitgangspunt is dat belastingheffing neutraal geschiedt, tenzij er een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat om dit niet te doen, en de heffing geen disproportionele

gevolgen heeft voor de betrokkenen. Het belasten van bedrijven met een hoge CO2-emissie is in beginsel niet gerechtvaardigd omdat het door hun gekozen productieproces wordt

ontmoedigd met de heffing op CO2. De belasting beperkt bedrijven in hun vrijheid en leidt tot extra kosten. Er zijn verschillende manieren waarop bedrijven met de heffing kunnen

omgaan: ten eerste kunnen ze de kosten van de heffing zelf dragen, wat resulteert in een lagere winst. Een andere optie is om de heffing in de verkoopprijs te verdisconteren, waarbij de hogere verkoopprijs zal leiden tot een daling in de vraag. Ten slotte kunnen ze hun productieproces aanpassen. Indien er tijdens de productie (nagenoeg) geen CO2 meer wordt uitgestoten, hoeft een bedrijf immers ook geen CO2-belasting meer te betalen. Echter is het veranderen van productieprocessen kostbaar. Ook consumenten worden in hun vrijheid beperkt, want CO2-intensieve producten zullen hoogstwaarschijnlijk duurder worden, waardoor ze per saldo minder van deze producten kunnen kopen. De prijs van duurzaam geproduceerde goederen blijft gelijk, waardoor deze relatief goedkoper worden. Met deze vorm van paternalisme oefent de overheid invloed uit op het koopgedrag van de burger. Het reduceren van de CO2-emissie is een valide rechtvaardigingsgrond, waardoor de heffing rechtsgeldig kan worden ingevoerd. De gevolgen van klimaatverandering zijn immers merkbaar voor de wereldbevolking, terwijl de winstreductie zich alleen op het niveau van de onderneming voordoet. Daarnaast zijn de gevolgen van klimaatverandering problematischer, en kunnen bedrijven hun gereduceerde winst verhogen door een (goedkoper) duurzaam productieproces te ontwikkelen. De heffing stimuleert in feite tot innovatie en efficiënter werken.

Ook bezien vanuit het gelijkheidsbeginsel is het gerechtvaardigd om een CO2-belasting in te voeren. Vervuilende bedrijven met een relatief hoge CO2-uitstoot worden vergeleken met duurzame bedrijven, die gedurende het productieproces weinig tot geen CO2 uitstoten.

Er ontstaat een concurrentienadeel wanneer vervuilende bedrijven een belasting moeten betalen die duurzame bedrijven niet hoeven te betalen. Dit concurrentienadeel is

gerechtvaardigd omdat partijen ongelijk aan elkaar zijn. Het evidente verschil in

productieproces, en dus de mate van broeikasgasemissie, is hierbij doorslaggevend. Op dit moment betalen de vervuilende bedrijven immers niet voor de CO2 die zij emitteren, terwijl dit eigenlijk wel zou moeten. Men hoopt dat juist dit gerechtvaardigde concurrentienadeel ervoor zorgt dat vervuilende bedrijven hun strategie veranderen, en de transitie maken naar een duurzamer productieproces.

Er zijn ook sectoren waarbij alle bedrijven grootvervuilers zijn. Een voorbeeld hiervan is de olie-industrie. Deze bedrijven verdienen geld met het exploreren, raffineren en verkopen van fossiele brandstoffen als aardolie, aardgas en steenkool. Het gelijkheidsbeginsel heeft hier een andere functie, omdat de bedrijven zich in dezelfde omstandigheden bevinden, ze zijn immers allemaal vervuilend. Wel moet er onderscheid worden gemaakt in de mate van vervuiling. Bij de CO2-heffing hangt de hoogte van de heffing af van het aantal ton CO2 dat wordt

uitgestoten. Hiermee wordt dit gelijkheidsprobleem aangepakt.

In het kader van eenvoud wordt de CO2-belasting wordt generiek van aard, wat inhoudt dat in beginsel alle bedrijven in Nederland met een uitstoot boven de heffingsvrije voet binnen het