Systeem Zweedse CO 2 -heffing

In tegenstelling tot Nederland, waar in 1988 de eerste brandstofbelastingen en in 1996 de eerste energiebelastingen werden geïntroduceerd, kent Zweden deze heffingen al bijna honderd jaar.¹²¹ In 1924 werd een belasting op benzine ingevoerd, en later kwamen hier belastingen op diesel, elektriciteit, olie en houtskool bij.¹²² In 1991 werd de belasting op CO2

aan de rij energiebelastingen toegevoegd. Tot op heden is de CO2-heffing nog steeds

onderdeel van het Zweedse belastingrecht. Wel is de heffing in de afgelopen negentien jaar op verschillende punten gewijzigd.

Reden CO2-heffing

De eerste energiebelastingen op brandstoffen en elektriciteit werden voornamelijk geheven vanuit budgettair oogpunt, dus om overheidsinkomsten te genereren en de democratische rechtsstaat te financieren.¹²³ In deze tijd was er nog weinig bekend over klimaatverandering en de gevolgen hiervan en werd er nauwelijks aandacht aan besteed. Langzaam veranderde dit, en nam zowel binnen de politiek als de samenleving de belangstelling voor

milieukwesties toe.¹²⁴ Zo trad in 1992 het eerste VN-klimaatverdrag, het Verdrag van Rio de Janeiro, officieel in werking.¹²⁵ In dit akkoord werden afspraken vastgelegd omtrent de

reductie van broeikasgasemissies. Tijdens de onderhandelingsperiode was Zweden in staat om een nationale CO2-heffing in te voeren, om zo direct bij te kunnen dragen aan de

(inter)nationale emissiereductiedoelstellingen.¹²⁶

Tegelijkertijd heerste er in Zweden onvrede over het toenmalige belastingsysteem, voornamelijk vanwege de hoge belastingdruk op kapitaal en arbeid, waar de marginale inkomstenbelastingtarieven opliepen tot wel 90%.¹²⁷ In reactie op deze onvrede werd het Zweedse belastingstelsel hervormd en verschoof de effectieve belastingdruk van kapitaal en arbeid naar consumptie en energie door een verlaging van de marginale tarieven op kapitaal en arbeid.¹²⁸ Om deze belastingreductie te financieren werd de heffingsgrondslag van de BTW verbreed, en de mogelijkheid tot belastingontwijking werd verkleind met strengere regelgeving.¹²⁹ Ook werden er meer milieubelastingen ingevoerd, waaronder de heffing op CO2. Met het oog op het klimaat heeft de overheid ervoor gekozen om vooral sterk

vervuilende energiebronnen te belasten. Er is daarom bewust besloten om geen belasting op biobrandstoffen in te voeren, omdat dit tegen de klimaatdoelstellingen indruist en niet stimuleert tot verduurzaming.¹³⁰

121 Blom, Kruit, et al. 2019, p. 70

122 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 3

123 Harrison & Kriström 1997, p. 4

124 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 3

125 Zie paragraaf 2.2.1 voor een nadere toelichting van dit verdrag

126 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 3

127 Criqui, Jaccard & Sterner 2019, p. 6

128 Harrison & Kriström 1997, p.5

129 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 3

130 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 3

Grondslag

De CO2-heffing is een energiebelasting. Ten behoeve van eenvoud is de grondslag van de heffing gebaseerd op het gewicht of volume van eenheden van een bepaald type fossiele brandstof. ¹³¹ Vervolgens wordt er belasting geheven per ton uitgestoten CO2. Dit gaat upstream, wat inhoudt dat bedrijven die brandstoffen produceren of importeren

belastingplichtig zijn.¹³² Het uitgangspunt is dat fossiele brandstoffen worden belast op het tijdstip van productie of import. In de praktijk vindt de belastinginning plaats bij

olieraffinaderijen en grote industriële consumenten. Zweden kent ongeveer 300 van deze centrale heffingspunten, die belastingrentedepots worden genoemd.¹³³ Dit zijn plaatsen buiten Nederland, maar binnen de Europese Unie, waar accijnsgoederen mogen worden vervaardigd en verzonden.¹³⁴ Het heffingstijdstip bij olieraffinaderijen is op het moment dat de

brandstoffen worden vrijgegeven aan een consument die zelf geen geregistreerde

belastingplichtige is voor de CO2-belasting. Bij grote industriële consumenten wordt geheven op het moment van consumptie: wanneer de brandstoffen worden gebruikt en er CO2

vrijkomt. Er vindt geen tussentijdse heffing plaats indien geregistreerde CO2

-belastingplichtigen fossiele brandstoffen onderling verhandelen. Dit wordt het ‘tax suspension regime’ genoemd. De structuur van de belasting is generiek met weinig uitzonderingen. Deze eenvoudige en efficiënte heffingsmethode houdt de administratieve- en uitvoeringskosten voor zowel de belastingdienst als de belastingplichtigen laag, maakt de heffing praktisch goed uitvoer- en handhaafbaar.¹³⁵

Tarief

Zweden heeft zich, net als Nederland, gecommitteerd aan de VN-klimaatafspraken. Met de CO2-heffing hoopt Zweden emissiereducties te realiseren. Door het tarief jaarlijks te laten oplopen worden belastingplichtigen gestimuleerd hun gedrag geleidelijk te veranderen. Dit geeft bedrijven tijd en ruimte om op een kosteneffectieve manier te verduurzamen.¹³⁶ Toen de heffing in 1991 werd ingevoerd was het tarief omgerekend 23 euro per ton CO2, anno 2020 bedraagt deze 110 euro per ton CO2.137Deze prijs zal de komende jaren verder oplopen, en het is nog onduidelijk hoe hoog het prijsplafond ligt en wanneer deze wordt bereikt. De opbrengst van de heffing gaan naar de algemene middelen, dat tussen 2000 en 2005 tussen de 0,5% en 1% van het Zweedse bbp bedroeg.¹³⁸

Wie valt binnen het bereik van de heffing?

In 1991 vielen alle sectoren die CO2 uitstoten door verbranden van fossiele brandstoffen binnen het bereik van de heffing. Vanaf 1993 werden er tijdelijke uitzonderingen gemaakt om de internationale concurrentiepositie van Zweden te beschermen.¹³⁹ Productiebedrijven werden volledig vrijgesteld, en de industrie- en energiesector betaalden 50% van het normale tarief.¹⁴⁰ Zweden heeft een kleine, open economie en exporteert het merendeel van de

131 Åkerfeldt & Hamar 2015, p. 3

137 Government Offices of Sweden 2020

138 Ackva & Hoppe 2018, p. 5

139 Harrison & Kriström 1997, p. 7

140 Ackva & Hoppe 2018, p. 5

geproduceerde goederen naar het buitenland, waar men meestal geen CO2-heffing kent. De vrijstelling of belastingreductie voor deze sectoren voorkwam dat bedrijven zich verplaatsten naar het buitenland. Inmiddels zijn deze vrijstellingen ingetrokken, omdat de Zweedse

overheid van mening is dat de sectoren genoeg tijd hebben gehad om hun bedrijfsprocessen te veranderen. ¹⁴¹ De enige groep die momenteel is vrijgesteld van de CO2-heffing zijn industrie- en elektriciteitsbedrijven die onder de EU-ETS-regelgeving vallen. ¹⁴² Met het oog op de internationale concurrentiepositie wil Zweden deze bedrijven niet extra belasten. In de praktijk is het EU ETS tarief veel lager (26 euro per ton CO2)¹⁴³ dan het nationale tarief (110 euro per ton).¹⁴⁴ Bovendien krijgt het merendeel van de industriële bedrijven een aantal rechten gratis, mits ze redelijk energiezuinig produceren op basis van Europese wet- en regelgeving. Zweden kan zich dus afvragen of deze vrijstelling nog gerechtvaardigd is.

Wie draagt de kosten van de heffing?

De Zweedse CO2-heffing is gebaseerd op het “Polluter Pays Principle”, het principe dat de vervuiler betaalt.¹⁴⁵ In beginsel veroorzaken bedrijven de vervuiling, maar worden de geproduceerde goederen en diensten gebruikt door de consument. Daarom wordt de heffing grotendeels doorberekend in de prijzen, en zijn het de consumenten die de kosten van de heffing dragen.

De stijging in de effectieve belastingdruk als gevolg de CO2-heffing is relatief laag. Dit komt doordat Zweden tarieven van andere (energie)belastingen heeft verlaagd en grondslagen heeft verbreed. Zo blijft de stijging in effectieve belastingdruk behapbaar voor belastingplichtigen.

Tegelijkertijd wordt de relatieve CO2-prijs (nog) hoger ten opzichte van andere

energiebronnen. Dit versterkt het prijssignaal, en maakt de prikkel tot gedragsverandering groter.¹⁴⁶

Heeft de heffing effect?

De CO2-heffing is ingevoerd met als doel om de nationale CO2-emissie te reduceren en het gebruik van duurzame energie te stimuleren. Dit is nader gespecificeerd met de doelstelling om in 2045 klimaatneutraal te zijn. Sinds het invoeren van de heffing is de Zweedse CO2 -uitstoot met ruim 16% gedaald.¹⁴⁷ Tevens behoort Zweden tot de minst CO2-uitstotende landen per hoofd van de bevolking in de Europese Unie. Per inwoner stoot Zweden 4,5 ton CO2 per jaar uit, terwijl het EU-gemiddelde op 7,3 ton per inwoner ligt (cijfers uit 2014), waar CO2-emissies nauwelijks tot niet belast worden.¹⁴⁸ Echter dient de kanttekening te worden gemaakt dat Zweden ook voor het invoeren van de heffing een lagere emissie per hoofd van de bevolking had dan de rest van Europa (zie figuur 3). Na het omrekenen van de absolute cijfers naar percentages blijkt dat de gemiddelde CO2-uitstoot per hoofd van de bevolking in de Europese Unie sinds 1990 met 25% is gedaald en 26% in Zweden. Hiermee kan niet per definitie worden gesteld dat de CO2-heffing de oorzaak is van de lage CO2 -uitstoot per hoofd van de bevolking, maar dat er ook andere verklaringen mogelijk zijn.

141 Criqui, Jaccard & Sterner 2019, p. 6

142 Criqui, Jaccard & Sterner 2019, p. 7

143 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat 2019, DGKE-K / 19277980, p.13

144 Government Offices of Sweden 2020

145 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 2

146 Ackva & Hoppe 2018, p. 6

147 Zie figuur 5 (cijfers uit 2014)

148 The World Bank, via: https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.PC?end=2014&locations=SE-EU-NL-1W&start=1960&view=chart, geraadpleegd op 20-05-2020

Een mogelijke verklaring is het relatief grote aanbod van hernieuwbare energiebronnen. In 1990 bestond ongeveer 34% van de Zweedse energieconsumptie uit een vorm van

hernieuwbare energie (zie figuur 4), terwijl in de rest van Europa slechts 6% van de

energieconsumptie afkomstig was van hernieuwbare bronnen. Sinds het invoeren van de CO2 -heffing is het gebruik van hernieuwbare energie in Zweden alleen maar meer toegenomen.

Een mogelijke verklaring hiervoor is dat deze vormen van energie relatief goedkoper zijn geworden naar mate de CO2-prijs verder steeg, en duurzame energie financieel aantrekkelijker wordt. Als gevolg van de stijging in vraag zijn deze energiebronnen in Zweden sneller en efficiënter geoptimaliseerd, wat heeft geleid tot een prijsdaling en meer beschikbare duurzame energie.¹⁴⁹ In 2014 kwam bijna 50% van de totale energieconsumptie in Zweden van

hernieuwbare energie (zie figuur 4). Dit is een stijging van meer dan 15% ten opzichte van 1990. Zweden loopt voor op de rest van Europa, waar in 2014 slechts 16 % hernieuwbare energie werd gebruikt, een stijging van 10% sinds 1990. In de afgelopen twintig jaar is het gebruik van hernieuwbare energie in Zweden dus relatief sterker toegenomen dan in de rest van Europa, maar ook voor het invoeren van de heffing werd er al relatief van duurzame energie geconsumeerd in Zweden.

De emissiereductie verschilt per sector. De emissie voor de verwarming van gebouwen is sinds 1990 gedaald met 85%, en momenteel bestaat slechts 2% van de Zweedse

broeikasgasemissie uit het verwarmen van gebouwen.¹⁵⁰ Warmte op basis van fossiele brandstoffen is vervangen door stadsverwarming, waarbij de warmte afkomstig is van afval, houtsnippers, en warmtepompen.¹⁵¹ Tegelijkertijd kent Zweden veel eenpersoonshuishoudens en afgelegen gebieden waar stadsverwarming niet mogelijk is. De transitie naar duurzame energie is hier gerealiseerd met warmtepompen, (bijna) fossielvrije elektriciteit en de verbranding van houtsnippers.¹⁵²

Åkerfeldt & Hammar (2015) benadrukken dat de uitdaging voor Zweden ligt bij het reduceren van het gebruik van benzine en diesel. De inkomsten van de CO2-heffing komen voor 95%

van motorbrandstoffen, en deze opbrengsten zijn relatief stabiel. ¹⁵³ Het is gebleken dat motorbrandstoffen zeer prijsinelastisch zijn, en dat een prijsverhoging nauwelijks tot geen effect heeft op de vraag. Om het gebruik toch te ontmoedigen krijgen brandstofdistributeurs een verplicht reductieschema als extra prikkel.¹⁵⁴ Hierbij wordt gekeken naar de verhouding biobrandstoffen en fossiele brandstoffen die een distributeur verkoopt. Als het percentage verkochte fossiele brandstoffen laag is vergeleken met de biobrandstoffen, dan is het tarief van de CO2-heffing over de fossiele brandstoffen lager dan wanneer er vooral fossiele

brandstoffen worden verkocht. Ook wordt onderzocht of er biobrandstof op basis van voedsel kan worden ontwikkeld.

Het effect van de heffing is in de elektriciteits- en industriesector lager dan verwacht. Eerder werd al aangegeven dat deze bedrijven sinds het invoeren van de EU ETS-regelgeving zijn vrijgesteld van de nationale CO2-heffing, terwijl het EU ETS tarief vier keer lager is dan het nationale tarief, en een deel van de ETS-rechten gratis worden verkregen. Vanwege het lage effectieve belastingtarief op CO2 ontbreekt in deze sectoren de prikkel tot verduurzaming.

149 Johansson 2000, p. 1

150 Government offices of Sweden 2020, p. 16

151 Government offices of Sweden 2020, p. 16

152 Åkerfeldt & Hammar 2015, p. 5

153 Åkerfeldt & Hamar 2012, p. 10

154 Government Offices of Sweden 2020, p. 16

Gezien de gerealiseerde emissiereducties in sectoren met een hogere effectieve belastingdruk kan worden geconcludeerd dat een financiële prikkel wel degelijk effect heeft op het

realiseren van een emissiereductie, en dat bedrijven uit zichzelf niet genoeg verduurzamen.

Indien Zweden in deze sectoren een significante emissiereductie wil realiseren, zullen er dus extra maatregelen moeten worden genomen. Bijvoorbeeld een ophoging van de EU ETS-prijs, of de vrijstelling van nationale heffing intrekken, maar wel de EU ETS prijs verrekenen.

Bij het invoeren van de heffing was er angst voor economische krimp en zelfs een recessie.

Vooral conservatieve partijen waren kritisch, omdat er gevreesd werd voor de internationale concurrentiepositie van Zweden.¹⁵⁵ Zoals te zien in figuur 5 is er geen negatieve correlatie tussen economische groei en CO2-reductie. Sinds 1990 is het Zweedse bbp met 78%

gestegen.¹⁵⁶

Het succes van de heffing wordt mede toegerekend aan het feit dat burgers een groot vertrouwen hebben in de Zweedse regering en het politieke systeem.¹⁵⁷ Over het algemeen zijn Zweedse burgers van mening dat de overheid de juiste beslissingen neemt, waardoor er weinig weerstand is tegen de heffing. Daarnaast dragen de toenemende zorgen om het klimaat bij aan de acceptatie van de CO2-heffing.

Figuur 3: CO2-emissie (per jaar; in ton per hoofd van de bevolking) ¹⁵⁸

155 Ricardo Energy & Environment 2017, p. 11

156 Zie figuur 3 (cijfers 2017)

157 Criqui, Jaccard & Sterner 2019, p. 18

158 The World Bank, via: https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.PC?end=2014&locations=SE-EU-NL-1W&start=1960&view=chart, geraadpleegd op 20-05-2020

Figuur 4: Consumptie van hernieuwbare energie (per jaar; percentage van totale energieconsumptie) ¹⁵⁹

Figuur 5: CO2-emissie (per jaar; in kiloton) ¹⁶⁰

In document Een CO 2 -heffing en de Nederlandse economie (pagina 27-32)