In dit hoofdstuk wordt de mogelijkheid van een CO2-heffing op Europees niveau besproken.
Een Europese heffing zou een logische stap zijn, omdat de lidstaten van de Europese Unie zich hebben gecommitteerd aan de CO2-reductiemaatregelen van het Akkoord van Parijs.
Bovendien bestaat er al een financieel instrument waarmee de CO2-uitstoot op Europees niveau kan worden beprijsd en gereguleerd (EU ETS). In de memorie van toelichting bij het conceptwetsvoorstel CO2-heffing industrie (2020) zegt het kabinet een multilaterale heffing te prefereren boven een unilaterale heffing, aangezien dit meerdere voordelen kent voor zowel het klimaat als de economie. Deze voordelen worden in dit hoofdstuk besproken. Ook de knelpunten en haalbaarheid van een dergelijke heffing komen aan bod.
Een eerste voordeel is dat een Europese CO2-heffing de economische weglek beperkt.
Doordat de heffing in alle EU-landen wordt geheven, is het voor bedrijven ingewikkelder en duurder om hun productiefaciliteiten te verplaatsen om de CO2-heffing te ontwijken, omdat ze zich dan buiten Europa moeten vestigen.183 Voor het omzeilen van een nationale heffing is het verplaatsen van de productiefaciliteiten naar een buurland al voldoende. Bij een nationale heffing is het bovendien relatief eenvoudig en goedkoop om vervuilende energie,
grondstoffen of goederen vanuit de buurlanden, waar geen CO2-heffing wordt geheven, te importeren. Bij een Europese heffing is dit proces moeilijker en kostbaarder, omdat dan vanuit een ander werelddeel moet worden geïmporteerd en er buiten Europa geen vrij verkeer van goederen en diensten is. De kleinere weglek zorgt ervoor dat de concurrentiepositie van in Nederland gevestigde bedrijven minder wordt aangetast (Vollebergh, Romijn et al., 2019).
Elk in Europa producerend (industrieel) bedrijf is immers belastingplichtig voor de CO2 -heffing, waardoor al deze bedrijven een kostprijsstijging ervaren (Brink en Vollebergh, 2019).
Het is echter wel zo dat de belastingstructuur van elk Europees land anders is, waardoor de effectieve belastingdruk tussen bedrijven met dezelfde brutowinst kan verschillen. Dit verschil kan groter worden wanneer het ene land wel voorziet in een lastenverlichting elders, en het andere land niet. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat een ongelijkheid in effectief tarief, veroorzaakt door verschillen in de belastingwetgeving van landen, nu ook voorkomt. Een ander aandachtspunt is dat bepaalde landen gemakkelijker emissiereducties kunnen realiseren vanwege een grotere beschikbaarheid van natuurlijke bronnen om duurzame energie te produceren. Deze landen kunnen kostenefficiënter verduurzamen waardoor de concurrentiepositie van andere landen alsnog verslechtert. In hoofdstuk 4 is bijvoorbeeld al gebleken dat het voor Zweden relatief goedkoop is om duurzame energie op te wekken, omdat het een groot en dunbevolkt land is. In Nederland is dit lastiger te realiseren, omdat het een relatief klein en dichtbevolkt land is.
Zoals al eerder benoemd zorgt een CO2-heffing voor een stijging van productiekosten bij de belastingplichtige bedrijven. Het blijkt dat de kostprijsstijging bij een nationale- en Europese CO2-heffing nagenoeg gelijk is (DNB, 2018). Deze factor speelt dus geen belangrijke rol voor het kiezen tussen een nationale- en Europese CO2-heffing.
Wel leidt een Europese CO2-heffing tot een grotere reële emissiereductie dan een louter nationale heffing. Deze reductietoename wordt niet alleen veroorzaakt doordat andere landen hun CO2-uitstoot reduceren, maar vooral doordat bedrijven zich minder makkelijk kunnen verplaatsen naar het buitenland of heffingsvrij energie kunnen importeren. Hierdoor zullen ze
183 Hebbink et al. 2018, p. 42
zich sneller aanpassen naar de nieuwe omstandigheden, en eerder geneigd zijn te investeren in duurzame energie, omdat dit dan het goedkoopst is. Ook bij een Europese heffing kan de weglek niet volledig worden afgedekt, maar wel meer dan bij een nationale heffing.
Naast economische- en klimaatvoordelen heeft een Europese heffing praktische voordelen voor belastingplichtigen, met name voor internationaal opererende bedrijven met vestigingen in meerdere Europese landen. Wanneer elk land een eigen CO2-heffing heeft, moeten zij overal apart aangifte doen en hiervoor administratieve- en uitvoeringskosten maken. Bij een Europese heffing hoeven zij slechts eenmalig aangifte te doen en maar één heffing te kennen.
Deze mate van eenvoud is efficiënt en draagt bij aan de rechtszekerheid. Wel bestaat de kans dat bedrijven moeten vastleggen hoeveel CO2 ze in ieder land uitstoten, zodat de opbrengsten van de heffing kunnen worden toegewezen aan het bronland. Ook is het anders niet mogelijk om de nationale CO2-emissie per lidstaat correct te bepalen. Dit zal niet voor veel extra lasten zorgen, omdat bedrijven weten hoeveel ze in welk land geproduceerd hebben. Op EU-niveau kan worden vastgelegd dat elk land de opbrengst moet aanwenden voor vergroening van de industrie, bijvoorbeeld door het verlenen van subsidies op duurzame investeringen. Er kan ook worden besloten om extra subsidies te verlenen aan landen waar emissiereductie
kostbaarder is vanwege een lagere beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen, zoals land, wind, water of zon.
Gezien bovenstaande voordelen lijkt het vanzelfsprekend dat een Europese CO2-heffing in werking treedt, hoewel niet met zekerheid kan worden gezegd dat een Europese CO2-heffing altijd voordeliger is voor de Nederlandse economie dan een unilaterale heffing. Er is
weliswaar minder economische weglek, maar bij een Europese heffing neemt de binnenlandse vraag in andere landen af, wat een drukkend effect heeft op de wereldhandel, wat ook invloed kan hebben op de Nederlandse economie.184 Het is echter niet duidelijk hoe groot deze
invloed zal zijn. Dit hangt sterk af van de ontwikkelingen en beschikbaarheid van duurzame alternatieven.
De haalbaarheid van een Europese CO2-heffing valt te betwisten aangezien alle lidstaten moeten instemmen de heffing. Elke lidstaat heeft belastingsoevereiniteit waardoor ieder land zijn eigen belastingstelsel mag vormgeven. De opbrengsten hoeven niet te worden afgedragen aan de Europese Unie, maar komen ten goede aan de schatkist van het land zelf. Wel zijn de EU-lidstaten de laatste jaren steeds nauwer gaan samenwerken op het terrein van belastingen, en inmiddels is de btw geharmoniseerd over Europa. Tevens zijn er Europese richtlijnen ontwikkeld om belastingontwijking tegen te gaan (BEPS en ATAD).
Van Tilburg (2019) is van mening dat een nationale CO2-heffing een stap in de juiste richting is naar een internationale heffing. Nederland geeft hiermee een signaal aan andere landen.
Samen met andere Europese landen die een nationale CO2-heffing hebben kan een “coalition of the willing” worden gevormd.185 Wanneer een meerderheid van Europa zich hierbij aansluit, kunnen verdere stappen worden gezet in de richting van een geharmoniseerde Europese heffing.
Zelfs met een Europese CO2-heffing bestaat er een zekere mate van weglek. Om deze weglek te reduceren tot nihil kan een wereldwijde CO2-belasting worden ingevoerd. De kans dat dit gebeurt is erg klein, omdat veel partijen met verschillende economische omstandigheden het eens moeten worden en mondiale wetgeving lastig te handhaven is. Een Europese CO2
-184 Hebbink et al. 2018, p.46
185 Van Tilburg 2019
heffing lijkt dus de beste oplossing. Echter is klimaatverandering een urgent probleem dat snel moet worden aangepakt. Het ontwikkelen van een nationale belastingwet is al tijdrovend en ingewikkeld. Het in werking stellen van een Europese heffing, waarbij rekening moet worden gehouden met de belangen van alle betrokken EU-lidstaten, lijkt te lang te gaan duren om het emissiereductiedoel tijdig te bereiken.